民事审前程序的功能定位和运行模式.docx

民事审前程序的功能定位和运行模式随着审判方式改革的深入和庭审在纠纷解决效率和效果上逐渐显露出局限性，民事审前程序业已成为专家学者和实务部门广泛关注的改革热点领域之一。2001年起，笔者所在的洋浦经济开发区人民法院从试行预审制入手，统筹考虑速裁、庭前调解、繁简分流等纠纷解决和案件管理模式，着力挖掘其终结诉讼的功能，使其逐步发展成为与庭审并重的、相对独立和完善的诉讼程序，整体司法效能有所提高。笔者亲历其中，对改革的初衷、思路、具体运作的变迁有所了解，本文试以此为线索，对民事审前程序的功能定位和运行模式加以探讨，以希引起广大同仁的指正。一、概念的厘清和立法、司法现状。何为民事审前程序？它与庭前准备工作是否为同一概念？审前程序除具有庭审辅助功能外，还能否赋予其独立的纠纷解决功能？我国对此的立法、司法现状如何？这是研究这一问题首先要回答的。一般认为，我国立法规定了审前程序，民事诉讼法第十二章第二节“审理前的准备”共七个条文即是对审前程序的规定，只是规定比较简陋。笔者认为，这七个条文规定的只是庭前准备工作。庭前准备工作与审前程序是两个概念，庭前准备工作是围绕庭审所做的一系列辅助工作，包括一些事务性工作，主要有：送达起诉状副本和答辩状副本、告知当事人诉讼权利和义务、告知当事人合议庭的组成人员、审核诉讼材料调查收集必要的证据、通知必要的共同诉讼人参加诉讼等。其目的是保障庭审合法有效地进行，不具有独立价值。而审前程序对庭审的辅助功能主要应体现于整理争议焦点，确定无争议的事实、交换证据、固定证据、排除没有证明力的证据，使当事人在相互充分了解的基础上对簿公堂，增加庭审活动的针对性和有效性。除此之外，根据我国社会现实，借鉴外国司法经验，理想的审前程序还应具备速裁、调解、通过释明促使撤诉等案件解决、分流机制。所以，此种意义上的审前程序在我国立法上还不存在。至于“审前程序”这一名称还能否准确表达这个概念，在此暂不讨论。司法层面上，最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定颁布实施后，以证据交换为中心环节的审前程序基本确立，程序的功能范围有所扩张，但尚不具有终结诉讼和分流案件的功能，对诉讼效率、效果并无多少补益。各法院的自行安排由于缺乏法律依据和理论支撑而频频受到学者的病垢和当事人、律师的抵制，很难成形。司法资源配置的不合理和工作机制上的弊病造成审判工作面临着前所未有的压力，建立一个适合中国社情、相关制度配套完善的审前程序，显得尤为必要和紧迫。二、改革的理论思考。审判工作面临的一些困局促使了我们对工作机制的思考，可以说，笔者所在的洋浦经济开发区人民法院当初尝试进行审前准备程序改革正是从对“一步到庭”审判模式的反思开始的。90年代中期有人提出“一步到庭”的审判模式，随即在全国法院推行，就是法院受理原告起诉后，由立案庭完成文书送达、排期开庭等准备工作，承办法官开庭前不接触当事人、不接触证据，甚至卷宗都是开庭时才交给承办法官的，一切主张、证据都要等到开庭时才呈现在法官面前。推行这一模式的初衷是促进审判公开，保障法官形成判断的一切信息来源于公开的庭审，防止法官因进行庭前准备工作而与当事人接触过程中，受到当事人有意无意的影响，先入为主，有碍公正，甚至发生不廉洁的行为，同时也有提高诉讼效率的考虑。这种模式一度被奉为圭臬，而事实上，在没有商业化法律服务和律师强制代理制度的情况下，当事人很难将纠纷归结为一个标准的法律争议，庭审中法官的精力不得不大量消耗在沟通解释工作上，而不是法律判断和选择，受庭审固有仪礼、程式所限，庭上沟通解释又是极其艰涩的，这样的庭审当然只能是无序和低效的，法官和诉讼参加人都疲惫不堪。由于法官对案件缺乏了解，当事人对诉讼规则和庭审活动的意义也难以理解，庭审的盲目性较大，举证、质证、辩论难以充分展开，庭审效果大打折扣，一次庭审往往难以定案，庭后法官又不得不会见当事人或反复开庭以核实、澄清、释明有关问题，以致公正与效率都难以保障，造成了诉讼资源的极大浪费。“一步到庭”是“庭审中心主义”的极端化，从对“一步到庭”的否定，我们又引申到对“庭审中心主义”诉讼模式的反思。庭审固然是审判的基本形式，在现代法治强调程序价值的前提下，其严密的程序保障作用是其他审判形式不具有的，但是，诉讼的目的毕竟是寻求公正和救济权利，而不是为了单纯展示程序的完美，在我国尤其如此。人们关注更多是诉讼结果和过程的易参与性，这是中国法律文化传统的特征之一。决定诉讼结果的只能是事实和法律，这才是理想的诉讼，完整的公正，现实中，虽然不能完全实现这种状态，但在制度设计时应以尽量降低诉讼经验、诉讼策略等因素对诉讼结果的影响为原则，而在所谓“当事人主义”的庭审中诉讼经验、诉讼策略、技巧对结果的影响甚至是决定性的，在这样日趋专业化的诉讼中，当事人不得不依赖代价高昂的商业法律服务，诉讼的“福利性”就这样被消解。所以，“庭审中心主义”有将诉讼异化为“圈内人游戏”、“富人游戏”的危险。笔者同时对诉讼争议的层次性进行了分析，认为诉诸法院的纠纷按其争议的层次性可分为以下五种情况：一是双方既无事实争议也无法律争议，起诉的目的只是借助法律的强制力救济其权利或出于某种动机需要借助诉讼形式；二是双方对案件事实各执一词，但法律关系简单明了，没有争议，或虽有争议，但事实、法律依据确切，是非自现，无需复杂的法律判断；三是事实争议较大，缺乏证据或证据矛盾，存在证据法上的争议，需要运用证据规则通过复杂的心证过程才能作出事实推定；四是虽无事实争议，但在法律关系和实体法适用上存在争议，需要法官凭借专业知识和经验进行选择判定；五是既有事实争议，又有法律关系和实体法适用上的争议。上述五个层次的争议中只有后三个才需要复杂判断，需要经过程序严密的庭审，而在基层法院受理的民事案件中占大多数是前两种情况，若不加区分的一律进入冗长复杂、程式严格的庭审，其实是对审判资源的浪费。所以，对诉诸法院的纠纷法院必须有所甄别，不应一律进入庭审，要有一套清晰有效、运转顺畅的过滤装置，这个装置应当置于审前程序之中。在经济社会高速发展的情况下纠纷倍增，而法院物质、人力资源相对恒定，不可能走外延式发展之路，那种将纷至沓来的纠纷不加甄别地纳入庭审的“庭审中心主义”诉讼模式最终会走到尽头，我们的出路只有内涵式发展，改变传统诉讼观念，调整审判模式和法院内部工作格局，以提高整体司法效能。三、功能定位。由以上分析可见，“庭审中心主义”诉讼模式并不适应公众诉讼心理，成本高昂，应相应调整，因而，在保证庭审作为强制解决纠纷正当程序的同时，应当建立合理的审前程序作为过滤，筛选并整理归结出标准的法律争议交付庭审，这既是应对“诉讼爆炸”的必然选择，也是改善庭审质量，使其更加鲜明化、精细化、专业化的前提。民事审前程序应当兼具庭审辅助功能和终结诉讼功能，成为与庭审并重的、既有辅助功能又具独立价值的程序阶段。单就数量来说，在许多国家，审前程序都在解决纠纷方面发挥了出色的作用，如美国大约有98%的民事案件在审前程序中得到解决；英国也有98%的民事案件没有进入审判阶段，即在审前程序中解决了争议；加拿大、德国也有效率很高的审前纠纷解决机制。这表明，功能健全、运行顺畅的审前程序，可以直接解决大量的纠纷，极大地提高了诉讼的效率。审前程序一方面应为庭审做好准备，另一方面应逐步成为一种依靠自身构造就能够独立解决纠纷的诉讼形态。国家法官学院司法审判研究中心教授毕玉谦认为：我们应当转变审前准备程序是为开庭审理而进行准备的观念。应当使审前准备程序功能多元化，在化解纠纷方面发挥作用，如调解、裁判、使当事人撤回诉讼、明确争议点、使当事人交换诉讼主张等。通过该程序，在庭审前使事实明朗化，提高审理的效率，节约诉讼成本。最高人民法院法官姜启波、刘小飞认为：我国应当围绕当事人整理争点、收集证据、促进和解以及保证案件科学分流来构筑审前准备程序，赋予其独立的程序价值，而不应仅仅把其作为为庭审做事务性预备工作的辅助程序。我国建立审前准备程序的目标有三：一是使案件达到适合审理的状态，以促进诉讼；二是寻求替代性纠纷解决的可能；三是科学分流案件，使之进入最适合的程序，其内容应包括以下几项：1、决定案件所适用的程序，进行繁简分流；2、指导当事人取证和举证，主持证据交换；3、进行庭前调解，促使当事人达成和解；4、固定证据，整理争议焦点。中国政法大学教授时建中认为：审前准备程序除了处理程序性工作外，还要处理一些实体性事项，如替代性解决纠纷方式、审前调解、简易判决。四、相关制度配套。建立相应的审判组织和完善相关诉讼制度是具有独立价值和功能审前程序得以确立的关键，结合我国法院实际，笔者认为应从以下两方面入手：调整审判资源，设立审前法官。审前程序由谁完成，是否需要专门机构或专人主持是我们首先面对的问题，也是争论较多的问题，一般有这样几种做法：由承办案件的庭审法官主持；由参加合议庭评议的一名法官进行，其他法官不参与；由审判庭内设的法官助理或书记员完成。这几种做法均不能在庭前终结诉讼，不具有过滤、分流案件的功能，显然不能满足我们的期待。近年来，各地法院出现一些新的做法：一是在立案庭设立预审法官，预审法官独立完成庭前准备工作，并不受庭审法官的指导监督，主持交换证据、固定诉请、整合争点，在此基础上促成调解，这一过程称为预审。预审仍以辅助庭审为主，辅之以庭前调解功能。笔者所在的洋浦经济开发区人民法院最初采取的就是这种方式。二是成立速裁庭、调解中心或速裁调解庭，有的还成立了专门的准备庭，分别负责速裁、调解和庭前准备工作。笔者认为，首先，审前程序的审判组织应专门化，与庭审法官相分离。庭审法官不宜参与审前工作，特别是在同一案件中不能参与本文所称的具有独立功能的审前程序，确保他们只以法庭上所获得的信息来形成对案件的判断，这是司法成熟国家的通例，个中道理不必赘述。故应设立专门的审前法官，当然，这个称谓还可斟酌。其次，审前程序的功能和审判组织均宜集成而不宜分散。一般来说，程序运行的阶段越少，效率越高，故笔者主张建立预审、速裁、调解、繁简分流“四位一体”的审前程序，所谓“四位一体”即四项功能集于同一程序，由同一审前法官独任完成。考虑改革尚处探索阶段，且机构设置受限于组织法，故重点在于功能和具体操作的完善，暂不必在机构设置上做文章，在法院目前的组织机构中审前法官显然只能设于立案庭。建立审前强制答辩制度。答辩既是被告的权利，也是一项诉讼义务。最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定规定了举证时限，但在没有强制答辩制度配套的情况下，举证时限难以真正实现，操作效果并不理想，以致有的法院实践中已经弃之不用，因为：原告的举证范围在一定程度上是根据被告答辩决定的，被告在举证时限内不答辩，原告只能根据对答辩内容的估计举证，不免茫然被动；对于因被告答辩而新产生的举证义务，又不得不打破举证时限允许原告重新举证，且此种情况也不属于司法解释规定的“新的证据”的范围，即没有制度依据又不得不如此；没有答辩就是没有主张，举证的意义在于支持主张，在被告没有主张的情况却要求其提交证据不合诉讼逻辑，也势必影响对原告诉讼请求变更的限制，以致诉请、证据在庭前都无法固定。可见，没有审前答辩，审前程序的功能会受到很大限制。审前强制答辩制度应包括：答辩期限，应严格限制在审前程序中，以保证原告在庭前了解被告与案件有关的信息材料；答辩内容包括被告对原告主张的事实和诉讼请求的基本态度，反驳的理由，即所持的事实、法律依据；拒绝答辩的惩罚性后果，被告拒不答辩一般应按承认原告诉讼请求、主张的事实和理由处理；答辩对被告以后诉讼行为的约束，即“禁反言”。在立法确立此项制度之前，法官应在审前程序中对当事人加强释明引导。五、运行中的具体问题。预审和速裁。在笔者所在的洋浦经济开发区法院将庭前的一系列工作称为预审，它和一般的庭前准备工作的区别在于，它由立案庭的预审法官独立完成，庭审法官既不直接操作，也不监督、指导。工作内容除包括裁定、执行财产保全、证据保全、调查取证等程序性事项外，还有：指导举证，根据案件的性质和类型向当事人释明举证范围、举证的方式、证据交换的具体要求及有关举证时限的规定；主持证据交换并对当事人举证加以导引、释明和排除，证据交换要完成固定诉请、固定争点、固定证据。工作成果以预审报告的形式呈现。预审报告的内容主要有：案件当事人的争议焦点；没有争议的事实、证据；排除的证据；预审法官的意见建议和其他需要说明的问题。庭审法官根据预审报告，在没有接触当事人情况下，即可明了案件的争议焦点、无争议的事实、证据，法律适用上的争议，以便将精力集中于争点的判定上，从而保证庭审的针对性，提高了庭审质量，这是预审辅助功能的体现。但实践中，预审与庭审的衔接也时常出现一些问题，如庭审法官不认同审前法官对当事人的某些释明，造成法院在程序上陷入被动，另外，预审报告对庭审法官只是参考还是具有一定的约束力，这一点也不明确。笔者认为，应科学把握预审与庭审的边界，预审应以辅助庭审为本，防止不当扩张。速裁是各基层法院实践探索中的做法，目前还不是一个严格统一的法律概念，它是在简易程序的基础上，通过法官一定限度的程序指挥权及引导当事人在法律允许的范围内对诉讼行为的期间、方式作出选择或约定，以使诉讼更为简便快捷的审判方式，其合法性基础是当事人的程序自决权和合意性。预审、速裁、调解、繁简分流在审前程序中的运用。如前所述，审前程序中的功能一是辅助庭审，将当事人五花八门的纠纷“翻译”、类分成标准的法律问题，并以法律的语言、法律的逻辑呈现在庭审法官面前；二是在按普通程序开庭审理之前终结诉讼、分流案件。前者通过预审来实现，后者是审前程序发展的重点和独立价值所在，是审前法官根据当事人的主张在充分释明有关法律关系、法律性质、法律责任的基础上通过调解速裁、劝导当事人撤回无利益的起诉实现的。预审、速裁、调解的共同特点是程序的柔性，与庭审相比，它们强调的是程序的简便性、互动性、通俗性、沟通协商性。共同的特点和效率要求使它们应当合为一体，具体流程为：案件立案后，先由审前法官独任主持预审，在不违反法定诉讼期间的前提下，本着公平高效、不损害当事人诉讼权利的原则引导当事人在预审阶段完成诉答、举证和证据交换，在此基础上进行调解。此时，当事人对诉讼态势和结果已有了较为理性的判断，又未经过庭上的对峙，情绪对立不明显，调解成功率会大大高于庭审。对于调解不成，根据最高法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定应当适用简易程序或当事人一致同意适用简易的案件，即依据最高人民法院关于民事经济审判方式改革问题的若干规定由审前法官迳行判决结案，无需再次开庭；调解不成又有必要按普通程序审理的，由审前法官提交预审报告，移交庭审。案件是否适用普通程序过去一般由院长或立案庭庭长以案件管理负责人的身份决定，是一个典型的行政决策过程，难免主观臆断，而由审前法官在前述工作的基础上裁决案件适用普通程序开庭审理，显然更大程度地实现了案件繁简分流的科学化、规范化。另外，依笔者理解，最高法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定有基层法院民事案件优先适用简易程序之意，故这种流程设计也是与此一致的。操作中，审前法官应首先对审前程序独立解决纠纷的功能和程序特点进行必要的解释，使当事人知晓通过审前程序结束纠纷可以减少诉讼成本，取得诉讼利益，使其主动配合法官工作，理性诉讼，促进诉讼的柔性解决，提高诉讼的效率和社会效果。其次，具体运行要灵活便捷，减少环节，使当事人易于理解和接受。如，对双方当事人同时到庭或有条件通知被告当即到庭的，征得双方当事人同意后，可以当即组织诉答，进行调解，不必拘泥于顺序：一律确定举证时限，进行证据交换。另需指出的是，审前程序改革的目的并不仅是提高效率，更重要的是便利诉讼，增强诉讼程序的人性化、易参与性，使当事人易于理解与接受，重在案件质量和效果，故操作中不应唯“快”是从，要增强与当事人的沟通，交待清楚诉讼权利，保障当事人在最大限度地获得与案件相关信息基础上作出自主选择。由于审前诉讼活动的一些变通是以当事人的选择为基础的，故对当事人的释明过程进行完整记录尤为关键，它是程序合法性的依据。因为可能在此阶段终结诉讼，还特别要向当事人交待申请回避的权利。在这种工作格局之下的立案庭职能大大扩充，不仅是传统立案工作的承担者、审判管理与服务的中枢，还是化解纠纷的重要阵地，对其人员素质、数量也需相应调整。这并非是对庭审解决法律争议的基础性地位的动摇，而是使庭审更加专注于真正的法律争议，这正是对最高法院倡导的“大立案，精审判”工作格局的具体落实。参考资料：李浩：民事审前准备程序：目标、功能与模式，载政法论坛年第期。