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和谐社会的社会保障释疑论文摘要：加强社会保障是构建和谐社会的重要举措，对此，人们皆无异议。然而，对实行社会保障的根本宗旨、基本原则、运营模式、项目设计、操作技术等方面的问题，无论理论界还是实务界都存有许多争议。本文根据建构和谐社会的任务要求，对上述问题作了初步的分析和释疑，以期引起业界的进一步探讨。社会保障或者说福利制度，经历了几百年的发展，形成了较完整的体系，成为现代国家经济社会制度的重要组成部分。可是，自上世纪50年代起，世界各国纷纷对各自的社会保障制度进行改革，他们所遇到的实践问题及其理论争辩可以说是绵延不绝，但从其由过去的内部绥靖到现在的和谐建构这一宗旨演绎的变迁看，我们从中又能作何解读呢？一、构建和谐社会为什么要加强社会保障加强社会保障工作对于构建和谐社会的意义，一般的理解是从如下角度考量的：在福利上对市场的失利者和社会的贫弱者进行救助，从而消除社会安全隐患。然而，这种认识不仅狭隘，而且还导致了有关福利制度利弊得失的无尽争论。我们认为，建构和谐社会是一个目标，而利用社会保障制度的运作与完善来实现社会和谐的理想，则是一个重要的手段和长期的过程。假如，我们把对和谐社会的向往仅定义在取得“安宁”的层面上，只追求社会不同阶层或群体之间的包容与相安，那么，我们在社会保障制度的设计中，就只会考虑如何将福利从一个阶层或群体转移到另一个阶层或群体，以便消除阶层隔阂的问题，而不会去关注阶层间的地位差异对福利分配有何影响，他们之间福利再分配对其地位流动能否产生积极推动等相关的问题。实际上，我们对和谐社会的向往，绝不限于只维持一个“安宁”的秩序，更深远的寄托还是建立一个开放的社会结构，以利于各个阶层平稳地交流继替，并设置一套缓释市场主体在其地位浮沉中产生巨大张力的避险机制，促使社会在充满活力的基础上进行新的结构分层整合。从这个意义上讲，建立和完善社会保障体系的终极目标，不单是为社会设置“安全网”和“减震器”，主要还是为推动社会动态重组，建立实现较高文明水平的社会结构的“利益共享平台”。其次，和谐社会还应达到经济与政治的均衡与协调。以国家任务经济性化约的观点来看，加强社会保障无非是用福利政策等经济办法去解决经济发展不均衡所带来的一系列社会问题，以利于经济的持续发展。在经济性化约论者眼里，社会保障就是慈善救济，并且是单纯的物质救济。他们通常把受救助者看作是失败者或无能者，是个人品格的缺陷导致其失败或落伍。然而事实远非完全如此，在分层社会尤其是在转型社会中，“公众不再是一些形式上和实质上都平等的个人”，许多人在社会变迁中失去了原有的参与或分享权力，从而沦落到经济窘迫的地步，他们不是因为自身内在的道德缺陷，而是由于生存环境中制度变革的不到位而落于了困顿。对这些人而言，“权利限制”和“机会不足”是其遭遇不公平的根源。即使在成熟的市场经济国家里，市场公共性的退隐也始终是个难解的问题，因为倡导自由竞争的法制最终所维护的惟有一个私人性的财产标准，另一个私人性的教育标准也许不存在，因为后者在此时“如其说是社会地位的一个前提，不如说是社会地位的一个结果”。在强调个人责任的法治过程中，市场把社会分隔了，扩大了社群中的地位和贫富差异。可是，这样的局面却增加了单纯从立法上保障私人财产的风险，那些失去基本保障的社会成员会随着社会保障缺失程度与时间的延伸而逐步改变其守法特性。正由于此，社会福利保障同法律保障一起，共同构成了私人财产保障机制的重要环节。社会保障不但要对竞争失利者的生活困境施加援手，而且更应对导致竞争个体遭遇“权利限制”和“机会不足”的境况进行干预，为其创造能够重新面向新生活的机会，并通过制度安排使社会所有成员都享有满足自身达到社会共同的基本福利要求的权利。从这层意思上看，福利国家公共性完善是对市场公共性退隐的一种限制和补充。福利国家体制执行的不仅是一种经济补偿功能，而且还是一种政治协调功能，它应引导社会在物质与精神两个文明建设中寻求平衡。再次，和谐社会应满足私人领域与公共领域相互融合发展的需要。在国家进入工业化和城市化的时期后，家庭与机构这两个分别体现私人生活和公共生活的古典社会组织，在功能与关系上都发生了极大的变化。一方面，当私人劳动通过“职业关系”进入市场而变成社会劳动时，“职业”就随着工作的开始而开始，职业场所在其机构化的过程中作为准公共领域获得了独立，与之对应的是家庭这一私人领域的萎缩，工作以外的时间才属于私人领域。另一方面，当工薪收入成为家庭财产的基本来源后，家庭即失去了应急和养老的可能性。家庭的经济生产、教育、保护与应急等功能也逐渐移交给社会专门机构，或者非正式地交给家庭以外的各种中介组织。这样，家庭仅在人口生产与消费的功能中维持了下来，并且通过自身规模小型化的途径使闲暇消费更加“私人化”。显然，这种演变大有私人领域与公共领域转向两极对立的意味。但是，私人在其失去可自行操纵的一系列自我保障能力后，不得不从内心里寄希望于公共保障体系来做补偿。随着公众对社会保障向往程度的加深，私人领域与公共领域融合发展的契机也就来临，因为它们各自的发展是互为条件的：社会福利的普及与深化减轻了个人与家庭在经济上与心理上的负担，而使他们空闲时间的消费更为“私人化”；另外，在私人自我保障能力失去最多的时候和地方，社会福利国家的权利与义务才能达到最大的普及和最深的掘进。改革开放以来，中国正经历着一个历史上前所未有的、变化迅速的社会转型阶段，目前这一阶段出现了如下特点：社会流动的规模越来越大；形成一个利益多元、分散的社会结构；社会阶层贫富分化的差距越来越大；随着社会越来越开放，国际性危机在中国传播的速度越来越快，影响的程度也越来越大。 无论从经济和社会的哪个方面看，全球化既可直接带来国外风险，也能间接放大国内风险。这些情况充分反映了当代中国已进入一个充满社会风险的时代，亟需我们加快社会保障体制的改革，为构建和谐社会，增进人民福祉，去创建一个适应中国国情的并形成较为完整的社会福利保障机制架构。二、和谐社会中社会保障项目规划的基本原则社会保障作为社会风险管理的主要机制已为世人所公认，但其在舒张社会压力的同时也使社会付出了较大代价，如在制度安排上倾向部分群体，导致较大的财政负担，驱动部分受益人谋求安逸等。为革除这些弊端，人们做了不懈的探索。从建构和谐社会的视角看，笔者认为如下原则可作为社会保障项目规划创新的基本指南。1.实行普遍的福利保障制度是维护社会团结和构建和谐社会的首要原则。在经济发展的各个阶段，相对的贫困问题一直困扰着社会，并积蓄着演变成经济危机的风险，因此，反贫困政策在一定意义上讲就是政府反经济危机举措的组成部分。可是，在如何建立反贫困机制的问题上，人们自始至终地存在着不同的价值观，即使在实施应急救助公共政策的早期阶段，就有人因担忧引起道德退化问题而反对直接补助贫困人群的生活。例如，1930年美国当届总统胡佛在签署了450万美元拨款资助阿肯萨斯州农场主用于抢救受饥荒冲击濒临死亡的家禽的同时，却拒绝签署另外的资助濒临饿死的农场主及其家属用于购买食物的250万美元拨款。 因为在他看来，援助生活不如援助生产，这样做不会损害社会的道德准则。其后，在一些国家政府将临时救困措施转变为稳定的社会福利保障制度时，又有人以防止道德颓废和经济效率滑坡为由，提出只用有限资源救助那些陷入贫困的阶层和人群，谓之“剩余保障”，反对动用大量社会财力实施普遍的社会福利保障政策。事实上这种实行“剩余保障”的主张，从来未被绝大多数建立社会福利保障制度的国家所接受，不过它却始终作为那些福利国家的批评声音而存在。这里，我们不禁要问，尽管反对声势如潮，为什么西方福利国家还会实行普遍的社会福利保障制度呢；经过多年的改革，为什么他们仍未从根本上背弃普遍制原则？据我们研究，至少有四方面原由来回复上述问题：第一，普遍的福利保障制度，可通过强制储蓄方式，杜绝人们提前挥霍未来的养老或各种保险基金，为社会建立同人的生命周期和生理需要相适应的消费秩序提供可持续的制度保障，防范社会消费总量的大幅度震荡。第二，只有实行普遍的社会福利制度，才能保障低收入人群维持相对于经济发展的最低生活消费，满足他们提升自身生存和发展能力的基本需要，保持社会进步所要求的代际流动与竞争的活力，避免经济陷入由国内有效需求不足而导致的经济危机。第三，如果没有普遍的定额给付制作基础，那么对养老、失业、教育、保健以及住房等方面社会生活进行广泛干预，实施财政转移支付，合理调度公共资源，平抑市场造成的地区、阶层等可引起社会冲突的过度差异，开展社会群体间各种收益的再分配，所有这些需要政府完成的工作都会缺少立法理由和操作平台。第四，西方国家福利制度以及平等的人权观念，是他们底层社会与上流社会经过长期斗争取得的成果，不可能随福利制度改革而遭全盘否定。总之，普遍性原则被当作社会保障制度的精髓，是迄今为止所有国家实行着或努力改进着的福利基准。 实行多支柱的福利保障体制是分散社会风险，并在特定的成本条件下增进社会福利总水平的重要原则。目前，世界各国的福利体制基本上属于三种类型，一种是主要由政府部门负责的模式，另一种是采取完全由私人机构运营和管理的模式，第三种则是以政府部门为主并吸纳私营机构参与运营与管理的多元组合模式。许多国家的改革正是由前一种单一模式向后一种单一模式或者混合类型转轨的探索。对绝大多数国家而言，选择多元组合模式的改革宗旨并非要让政府卸掉对社会保障基金运营与管理的公共责任，而是要使社会保障摆脱完全由官僚体制控制所造成的低效率局面。即便像美国这样的一直强调自由竞争和个人责任的国家，也没有把应对生存与发展危机的事项都视为个人问题而放弃政府责任，虽然他们自上世纪70年代起就开始了对政府负责的保障项目进行市场化、社会化改革，但所有这些改革依旧是以政府主导为主，只不过将原来高度集中于联邦政府的责任改为与洲、地方政府及社团、家庭共同分担而已。多支柱体制实质上是从服务安全性、筹资拓展性和选择自愿性等方面来加强社会福利保障的改革方案。首先，对保障体制做出诸如强制性的定额缴款计划、有关福利基金化的机构组合、自愿性的商业保险等多支柱体系配置，以多元化求安全，这甚至优于由政府垄断的现收现付制或基金累积制安排。其次，政府垄断尽管可以通过强制性缴款额度的提高来减轻财政负担，但这样做类似于税费，其增加不但会打击投资积极性，并且不能真正减轻财政压力。再次，福利部门也需要竞争，多支柱体制则提供了竞争的平台，因此，在强制性缴款计划的基础上再进行自愿性选择，这就形成了促进福利部门竞争的必要条件。将一定的福利资源划出政府分配的体制之外，由家庭及个人通过市场机制或社会中介机构来决定其流向和流量，这样既可以最大限度地丰富福利项目，满足相关人群的特殊需求，又能够物尽其用，发挥节约利用福利资源的最佳效能。以上这些分散风险和增加绩效的好处，应该说是遵循多支柱原则的必然结果。 坚持“反贫困、反歧视、反腐败、反颓废” 四位一体的运作目标，是保证福利制度取得社会包容和均衡效应的基本原则。福利国家治理贫困的经验告诉我们，社会贫困总是沿着“物质不足、能力不足、权力不足、动力不足”的轨迹循环的，当治理重点指向某一个环节时，后一环节的问题就会凸现出来，周而复始，往往使社会福利保障对贫困的救治陷入隔靴搔痒的境地。其实在经济贫困的背后，隐藏的也许是知识贫困、权力贫困，甚至是精神贫困；而那些隐藏的深层次贫困已经超出单纯的“福利”范畴，涉及到“学利”、“工利”、“政利”等社会人群基本的权益问题，它们有的是福利制度欠缺的结果，有的却是福利制度冗杂的产物。这些不是我们用经济办法就能解决的问题，它们在福利制度不断改进的基础上，还需要法律制度完善、社会组织发育、人文环境优化等多方面情势的配合。所以，我们在经济社会发展的特定阶段，对福利保障项目设计应加以社会工程体系化的综合考虑，辩证地处理物质、能力、权利、动力四者之间的关系，既要对四个环节的相互衔接做出整体性安排，又要对每个环节诊治的负效应安排预防性措置。三、当代中国构建和谐社会保障机制的探索当前，在党中央提出构建和谐社会方针的指引下，中国正迎来了加强社会福利保障体制创新的大好局面。然而，随着改革的深化，以下几个方面的问题是需要我们进一步探索的：1.社会保障的市场化、社会化改革必须以实现社会公平为前提。改革以来，我们在推进社会福利保障制度创新时曾经走过一段弯路，主要缘于认识上的偏差，以为福利改革也像发展经济一样，必须以效率为出发点。实际上这是一个认识误区，社会福利保障之根本目的就是要纠正市场失效，解决社会公平问题，所以我们给福利改革设定效率基准，那就有舍本逐末之嫌。我们认为，商业化、社会化改革应该只是社会福利保障项目提供方式的转换，而不是其基本功能的改变。因为预防危机和治理贫困不是个人问题，而是社会问题、制度问题。要体现社会公平，福利保障项目在具有不同市场能力的社会人群中就要保持一定的再分配功能。不论这种再分配功能将由政府部门、社会团体还是慈善组织等哪个机构来执行，效果应该都是一样的，不同的只是他们所分担的保障项目具有覆盖面上的层级差异。如果说前一段为了支持国有企业改革，我们对原来由企业执行的多种社会福利与保障项目进行了供给渠道市场化和社会化的转换，那么现在就应该清理这些项目，使适宜市场化或社会化供给的项目通过多种途径完成转换，而对不适宜市场化或社会化的项目，则应由各级政府部门接手承担。至于说到效率，除了指项目执行过程中出现的效费比等运营和管理效率外，主要是针对特定项目执行结果对社会和谐产生的贡献度等外部溢出效率而言的，并非单纯指福利缴费的回报率。 以结构保障方式破解地方财务负担过度膨胀的难题。当社会福利保障在主要由政府负担并集中于城市区域的现行体制下运作时，无论社会保障是以就业人口还是户籍人口为主体对象的哪种方式提供，也不管中央财政转移支付按何种比例安排，保障项目所涉及对象的基数限额总是与地方财政能力息息相关的，因此，城市流动人口增长始终同社会保障的地方财务负担加重形成不解之结。虽然我们知道，社会保障撇开参与城市建设的流动人口是不公平的，但是，各个城市政府仍然严格控制流动人口加入到当地社会保障体系中来，否则地方财政将入不敷出，甚至破产。我们认为，导致这个难题的根本症结在于单一的政府负担体制。要破解这道难题就应改变单一渠道供给体制，实行按保障项目分类的多元结构提供方式，将公司机构、社会团体、社区组织、慈善基金会以及私人商业保险等各种社会福利分配单元都整合到政府全面规划的盘子中来，实行分级分片承担社会保障功能的制度，以便调动社会各方面的积极性，协力筹措保障资金或提供保障物品与服务等，并可开展辖区间的竞争，辅以相互推动。我们相信，经过试验与磨合，这种探索可能找到一条解决上述难题的最佳途径。 社会福利拓展与社会救济改革应同时并举。从逻辑顺序上讲，社会福利是在社会救济的基础上发展起来的更为一般的社会保障制度，它是由广泛的慈善救济活动演变成基本的人权保障体制后所形成的一套法律保障体系。可是在福利制度不完善的现实环境中，许多应由法律保障普遍性涵盖的项目却不得不被调查保障的特殊性案例所取代。例如，未享受医保待遇的个人在遭遇大病难处时，往往只好求助于社会募捐。这些案例因操作时空条件不同而产生受惠待遇差异巨大的结果，因此是极不公平的。另外，在现今应急救助与福利保障联系越来越紧密的时代，片面强调某一方面都不会取得好的效果。所以我们的社会救济标准与方式作为社会应急救援机制的重要组成部分也应进行革新；同时还需要从长远角度考虑社会福利享受范围与程度的拓展，尤其应注重向城市和农村地区的自营业者、农业劳动者扩展。再者，要尽可能避免福利项目设计上的重合与交叉。目前我国社会福利保障的提供主体还是政府机构，但由于政出多门，相互缺乏沟通与协调，因而导致社会福利与社会救济的一些供给环节有交叉重合之处，这既会造成推诿扯皮的境况，又可能产生冒领或多享的现象。 在基本福利的初次分配领域不能形成社会天平倾斜的状态。在中国向市场经济转轨的过程中，人们常说市场经济的本色是法治经济，但相对来说，人们隐约地感受与希冀的却是市场经济应成为福利法治经济。因为“法治国家的法律概念有两个组成因素，即保障平等的普遍性和保障正确或正义的真实性。因此，除了形式保障外，同时还必须有一种实质保障”。 在人们的基本生存与发展权利方面，可以说社会福利保障制度是比市场竞争机会均等的形式保障法则更具有真实性的内容。所以，我们认为，在基本福利的初次分配领域，不能形成社会一部分人优先于另一部分人，或者少数人群体抽吸多数人群体利益的天平倾斜状态。如果囿于历史条件出现上述倾斜，那么“承担社会义务”的国家必须采取适宜的社会政策，逐步推动普遍的福利保障利益在各种社会群体中达成均衡。要通过福利均衡消除社会歧视和社会隔阂，使和谐的社会福利政策得到和谐的贯彻。哈贝马斯公共领域的结构转型学林出版社1999年版，第259、94、257页。胡鞍钢中国社会转型中的四大特点中国改革报。杨冠琼当代美国社会保障制度法律出版社2001年版，第39页。丁开杰社会保障体制改革社会科学文献出版社2004年版。洪朝辉论中国城市社会权利的贫困江苏社会科学2003年第2期116-125页。