对我国基本国策若干基本问题的分析与建议.docx

对我国基本国策若干基本问题的分析与建议摘 要：基本国策应是基本国情决定的某类具有全局性、长期性、战略性意义的问题的系统对策。但目前这类政策从命名标准到实施机制都缺少制度性规定，导致基本国策存在名称遭滥用、实施被搁置和冲突待协调等问题。本文探讨了基本国策实然和应然的判定标准，总结了实然标准下已有的七个基本国策的来由和特点，分析了基本国策实施问题的制度成因，并据此提出了完善基本国策制定和实施机制的政策建议：标准法定、过程完整；国策上位、保障健全。 基本国策这个词在政策领域的分量显而易见应该是立国、治国之策当中最基本的政策；在公众心目中也浅显易懂应该与国计民生关系最大。但事实上基本国策到底指哪些政策，有何确定标准，是否建立了相关制度，实施情况如何？这些基本问题，似乎都无章可循。因此，本文将就我国现有的七个基本国策探讨这些问题。 一、我国基本国策的界定及其基本情况 判定我国基本国策的实然和应然标准。 基本国策到底是什么政策？这是一个从未在任何国家级公文里得到定义的概念，也是一个在许多场合都被随口授予的概念。因此，基本国策在民间的误传很多。例如，相当数量的人认为我国只有计划生育和环境保护两项基本国策，还有一些人认为我国的基本国策很多，诸如科教兴国、一国两制、保护知识产权等。形成这种局面的原因是我国的基本国策历来只是一个提法，没有明确的界定标准，因此有许多领导在公开场合信口将某方面的事务“提”成基本国策，以致公众对此认识混乱。 事实上，我国在制定政策过程中对基本国策的形成还是有章可循的至少不能“空口无凭”，必须把国家有关文件中的明文规定作为确定基本国策的实然标准。当然，这种明文也是有层次的。考虑各种“文”的通过方式和效力不同，至少可分为法律规定、跨年度重要文件规定和工作文件规定三个层次 严格意义而言，某方面的政策上升到基本国策必须法定不仅因为这样才具有长期性和稳定性，还因为这样才能确保在实施中“依法行政”。在法律规定中，宪法当然是最高层次。然而，我国的宪法中虽然规定了政府必须承担的若干重要事务，却没有明确基本国策概念。同时，并非列在宪法中的国家的目标条款都能称为基本国策宪法尤其是宪法“总纲”里有许多规定只是阐述了国家应该承担、倡导的事务，并不能将其都称为基本国策。一般而言，其中少数具有明确针对性且具有急迫性的“国计民生”问题，才通过领导讲话、文件规定以及法律规定等方式逐渐发展成了对应的基本国策。而更多的，则只是一个部门负责的工作而已。考虑到宪法以及各种基本法中都没有明文规定“基本国策”，只能将单项法的规定作为最高层次的基本国策确定方式。而跨年度重要文件，须经国家的最高权力机关全国人民代表大会或党中央批准通过并对现实工作有较强、较长的指导效力，因此也算得上较高层次的确定方式。相形而言，党中央、国务院具体部署某一工作的指导性文件就是层次最低但也算得上“白纸黑字有据可依”的确定方式。 抛开这种实然的标准，仅从理论上考虑，什么样的政策才有资格成为这三个层次的文件明文确认的基本国策呢？ 一般而言，某方面的政策应该满足以下三个标准才可能成为基本国策 基本国策应是基本国情决定的某类具有全局性、长期性、战略性意义的问题的系统对策，具有高层次、长时效、广范围等特点。任何一方面的基本国策制定、实施得如何，都会对国家全局的政治稳定、经济发展、社会安定产生重大影响。也因此，基本国策在整个政策体系中应处于最高层次，应规定、制约和引导着一般的具体政策的制定和实施，并为相关领域的政策协调提供依据。 基本国策并非笼统的宏观指导原则或政策取向，而应针对某类在经济发展中容易被忽视的基本国情，并与国家的基本发展理念与时俱进，能更全面地反映发展质量。例如，由于改革开放以来我国长期以经济建设为中心，在“又快又好”的发展理念下积累了不少发展质量问题，因此，我国近年出台的基本国策开始体现出“又好又快”倾向，以具有解决问题的针对性。 基本国策之间应该是平等的，不应再有包含关系或指导关系。有些政策取向，例如坚持四项基本原则是我国的立国之本，事关国家政体，是我国治国的基本原则，也是指导基本国策实施的原则，所以一般不再单独列为基本国策。 不过，这三个标准只是理论上的基本国策“理想模型”，是一种应然的却没有被制度化的标准。由于缺乏相关制度规定，现实中其既没有成为确定基本国策的充分条件也没有成为基本国策必要条件，即前述三个层次的“明文规定”中的基本国策不一定都符合这三个标准，反之亦然。可举例多年来在多种场合被反复明确的基本国策对外开放，就是一种政策取向，与坚持四项基本原则类似，严格意义而言不能称为解决某类基本国情所致问题的对策。但因其意义重大而在改革开放之初就被领袖赋予“基本国策”之名以引起重视，以致约定俗成；再如，水土保持政策属于具有重大意义的部门工作，按前述应然标准不应该上升到基本国策层次。但由于20世纪90年代初的形势使然，也在国务院颁发的文件中被明确为基本国策。 综上所述，三个层次的“明文规定”才是比较现实的基本国策确定标准。那么，仅就这种实然标准而言，我国目前到底有哪些基本国策呢？ 我国基本国策的基本情况。 从实然标准看，可以认为我国现有七个基本国策。这些基本国策及其形成过程、实施情况总结见表1。 二、我国基本国策的实施现状 尽管多数基本国策在重大文件和法律中都有所体现，也都通过法律或者相关文件说明了如何落实，但其实施现状不尽如人意，问题颇多。可以用三句话概括这些问题：名称遭滥用、实施被搁置、冲突待协调。 名称遭滥用。 这种滥用是指两个方面的。一方面可称之为“信口开河假作真”：由于基本国策冠名能彰显重要意义，而又无相关法规限定对这一词组的使用，因此在许多公众场合，各种级别的领导、专家乃至传媒工作者将许多事务信口冠名为基本国策，导致了公众对基本国策认识较为混乱。另一方面，“假作真时真亦假”：这一概念被随意使用，也冲淡了真正的基本国策应有的影响力，有关方面和公众对基本国策容易失去应有的尊重和敏感。 实施被搁置。 实施被搁置有以下两方面体现 有名无实，只有笼统的说教式的“应该怎么办”，却没有建立政策制定和实施环节的保障机制。例如，从表1中可见，环境保护在相当长的时期内一直处于边缘化状态，在人、财、物等资源配置和干部政绩考核等落实基本国策必需的保障措施上都没有硬性规定，以致环境保护目标无法完成。实而不力。即使基本国策在有关保障机制上有所体现，但由于是否遵守基本国策的利益关系差别巨大且保障机制仍然存在漏洞而落实不力。例如，在快速城市化过程中，征地和卖地之间的价差巨大，甚至成为地方政府主要预算外经费来源，以致地方政府对将耕地转化为建设用地有强烈的违规动机。尽管农民承包的土地，具有生产资料、家庭财产、生活保障三种功能，侵占农民的土地，也就剥夺了农民生产、生活的来源。但这种危机因为和经济建设的短期利益、地方利益相冲突，且不能迅速、有力地体现在政绩考核上，因而使保护耕地基本国策遭到阳奉阴违。 冲突待协调。 就实施效果而言，与实施被搁置具有同等影响的就是政策冲突。可以将其他政策与基本国策的冲突分为两类：第一类是条文冲突，即某些政策从字面上就直接有与基本国策相违背的地方；第二类是导向冲突，或者说某些政策形成了对基本国策执行效果的不利导向。 条文冲突的情况随着政策制定的规范化和依法行政将越来越少，但政策导向冲突的情况却日渐普遍。这可以计划生育为例加以说明。尽管其制度化程度最高，但“十五”期间出台的诸多普惠性惠民政策，并未考虑对计划生育利益导向的影响。例如，2004年开始实施的教育“两免一补”政策，尤其是2006年开始全部免除农村义务教育阶段学杂费，在相当程度上降低了群众抚育子女的成本。由于享受政策的八类人群的划分标准主要就是“经济困难”，这样的惠民政策反而可能起到激励部分低收入家庭超生的效果。而且，目前享受政策的农村贫困学生多数来自双子女或多子女家庭，有相当数量属于违法生育子女，其中还包括了比例不高但绝对数量不低的还未接受违法生育经济惩罚措施处理的。这种状况有可能形成对群众的误导：反正读书不要钱了，超生的孩子国家还要一视同仁地补助学费，违法比守法更划算。类似这样的政策导向冲突，在产业发展与环境保护之间、在城市发展与保护耕地之间也还可以找出许多实例。这样的政策冲突，显然也影响了基本国策的实施效果。 三、基本国策实施问题的制度成因分析 基本国策落实困难有其内在的可能性：基本国策代表了国家的全局、长期利益，而经常会出现个人、地方短期利益与国家全局、长远利益不一致的现象，这种情况下忽视甚至违背基本国策就具有了主观可能性。从制度层面来说，这种可能性能最终转化为现实，还有以下两个方面的成因 理念没有真正落实、保障制度存在漏洞。 尽管基本国策是对应于一定的基本国情的国之要事，但其能否真正在国家发展决策和政策实施中占据应有的位置，却取决于其是否能与治国主流理念相和谐。例如，20世纪80年代初提出环境保护是一项基本国策，似乎赋予了环境保护在治国中的基础性地位。但在“口号又快又好，标准以经济建设为中心，干部考核GDP是主要指标”这样一套发展模式下，除了对外开放这样与经济建设必然存在正相关的基本国策，其他需要协调的基本国策难免为经济发展速度让步：环境保护和经济发展还是分隔状态；产业部门和环保部门分别决策，经济问题和环境问题分别处置。这样导致的结果就是中国的总体环境污染近于“失控”状态。到20世纪90年代提出可持续发展理念后，才使环境保护理念与经济发展决策结合起来。但环境保护还没有成为主流意识，不足以影响和约束各级政府的经济行为及人民的生活行为。直到“以经济建设为中心”得到重新诠释，科学发展、社会和谐成为治国主流理念，环境保护在国家发展中才可能完成三个转变：保护环境与经济增长并重，环境保护与经济发展同步，综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题。这种情况下，环境保护才可能不因为过度追求经济增长速度而被虚置。也就是说，没有与治国主流理念的和谐，基本国策的发展理念很难落实。 理念只是一方面，还必须看到，基本国策本身只是一个概念，必须再经过政策保障制度的转化才能落实。具体来说，尽管本文认定的基本国策都是在“国务院发”以上级别文件中明确的，但必须有成龙配套的一系列工作文件将基本国策细化为具体的思路、目标并明确有关保障制度，基本国策才可能转化为实际工作。而我国基本国策实施被搁置的主要成因正是基本国策保障制度存在漏洞。尽管多数基本国策都通过文件甚至单项法明确了与保障制度有关的规定，但这些规定要么过于笼统含糊、要么在保障制度上有缺项，使得基本国策落实效果欠佳。可以环境保护为例来说明基本国策配套制度缺失带来的危害：环境保护中有令不止现象很普遍，原因在于现有的环境行政责任追究机制不完善，已有的环境行政责任规定没有很好地实施。很多“土政策、土规定”的出台是由地方政府集体研究决定的，而环境保护法及其他相关政策中追究集体责任的法律制度不力且不完善。因此，一些地方行政首长基于“弱法等于无法”、“法不责众”的心态公开违反国家法律法规的规定，导致了环境保护中的“违法成本低、守法成本高”。显然，如果在相关基本国策保障制度中没有体现中国政策体系中“强力人治”特色将领导干部政绩考核中的责任追究制放到异常重要的基础性地位，就很难保证实施效果。 政策过程欠缺、没有建立协调制度。 一个执行效果良好的政策，其结果好往往还可归因于过程好。而即使像计划生育这样比较“强势”的基本国策，也在政策协调方面遇到较大难题，这与我国政策过程普遍欠缺有关。 一个完整的政策过程包括政策制定、政策实施、政策评估、政策反馈四个环节。但我国的基本国策政策过程是欠缺的这是指基本国策应如何形成、形成后应如何指导其他政策、如何通过对基本国策执行效果的考察来修订完善基本国策，这些都没有形成制度。如果没有从政策过程中反映基本国策在政策体系中的重要性，就难以保证基本国策的落实效果。而目前，在政策过程的四个环节中，七个基本国策都有所欠缺，影响最大的计划生育和环境保护政策的欠缺如表3所示。 从政策过程而言，缺少这些环节或在这些环节中存在执行问题，也是基本国策名称遭滥用、实施被搁置和冲突待协调的重要制度成因。 由于政策制定环节没有明确基本国策在政策体系中的地位，政策评估和反馈环节又缺失或无力，因此即便是计划生育，也还是遇到很普遍的政策协调问题。考虑基本国策针对的是基本国情带来的普遍问题，代表国家的全局、长远、战略利益，本来应该在政策体系中具有上位性，即其他相关政策在制定和实施中应该以基本国策为依据主动寻求政策协调。但因为其基本性和上位性没有法定，不能体现在政策制定环节和政策反馈环节，以致产生了政策条文冲突和导向冲突现象。像计划生育这样比较强势的基本国策，各地为了抓好这一工作采取了多部门综合治理以及在流动人口管理中计划生育证“一证管多证”的措施。但这些临时举措不是一种系统的制度，存在大量非制度偶然因素和人治因素。在“十五”期间强调“依法行政”以及惠民政策的重要性相对超过计划生育的情况下，这些本来就没有依据的协调举措很快消失。 四、完善我国基本国策制定和实施制度的政策建议 在目前的“科学发展、社会和谐”治国理念下，以反映发展质量为主的基本国策与治国主要理念的“和谐”已不再是问题。因此，对应于基本国策在实施中的三个方面问题，建议从以下两个方面入手完善我国的基本国策制定和实施制度：标准法定、过程完整；国策上位、保障健全。 标准法定、过程完整。 保障基本国策的政策过程完整是规范、保障基本国策的前提。 首先是政策制定环节应该完整、规范，在有关法律或国务院发文件中明确基本国策的确定标准和这一概念的使用标准，将其制定过程制度化，并规定基本国策的实施环节、评估环节和反馈环节的体现方式。其中的重点是应然标准实然化：根据前述分析，应然标准更规范，更有利于筛选出一类需要超越别的政策来重点实施的更具基本性的对策。在法定应然标准的基础上，梳理现行七个基本国策，做到有增有减、内容规范，确保基本国策都是通过完整、标准、严格的程序由全国人民代表大会或国务院这样可以代表国家的权力机关明文产生的，基本国策一旦产生就必须在政策过程的四个环节都得到体现。 国策上位、保障健全。 根据应然标准并借鉴国内外经验，必须明确基本国策在政策体系中的重要性。这包括国策上位和保障健全两个方面。 国策上位就是要明文规定基本国策在政策体系中的基础性地位，保证其他政策在制定时以基本国策作为依据之一并主动实现与基本国策在条文、导向等方面的协调。例如，在制定惠民政策时，可以考虑将是否符合计划生育政策作为受益附加条件等。 保障健全就是要在政策保障制度的各要素中都创造有利于落实基本国策的环境。例如，可以规定基本国策的相关目标都必须纳入经济社会发展年度计划和中长期规划并成为约束性指标，在人、财、物等行政资源配置和领导干部政绩考核上都应保证基本国策得到落实。 尤其要注意的是，在我国现有国情下，要加强原有以“强力人治”为特征的制度保障，确保落实国策和政策协调。在我国强政府的发展格局中，领导干部的思想观念、激励机制在经济社会发展中起到重要甚至关键作用，政绩考核就是地方发展方式的指挥棒，基本国策的实施在很大程度上取决于领导干部的政绩观。如果没有落实到领导干部的政绩考核上，基本国策被架空的现象就很难避免。因此，建议将能体现基本国策且容易被忽视的指标尽量纳入领导干部政绩考核评价指标体系，而且权重应得到保证。