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“十五”期间收入分配问题研究

　　收入分配不仅反映 社会 再生产的过程和结果，而且对生产要素的合理配置和 经济 的 发展 有明显的导向作用。合理的收入分配制度，能够激发人们的积极性，促进劳动生产率的提高，促进国民经济的持续快速健康增长,也有利于从根本上保持社会稳定，为改革和发展创造良好的社会环境。
　　而从另一角度看，收入分配 问题 的重要性还体现在：如果分配问题处理不好，也会对经济和社会的发展产生负作用。如不合理的收入差距的扩大，分配秩序不规范，分配关系不协调，非法收入的失控等，都会直接 影响 到我国经济的良性循环。
　　“十五”将是 中国 国民经济和社会发展的又一个重要时期，在新的时期，收入分配的变化也必将呈现新的特点。
　　一、收入分配的基本现状
　　1、首先应该看到，改革开放以来，随着中国经济体制改革的不断深入，中国收入分配制度有了革命性的变革，中国的收入分配状况发生了很大变化。市场机制进入收入分配过程，使居民收入的形式日趋多样化，居民收入总量和收入水平有了大幅度的提高。到1998年，城镇居民人均可支配收入达到元， 农村 居民人均纯收入达到2162元。根据国家统计局的测算，1997年与1978年比，扣除物价上涨因素，城乡居民收入水平年均增长分别为%和%。
　　城乡居民收入增长变化情况
年份　城镇居民人均可支配收入　农村居民人均纯收入
1978　　
1980　　
1985　　
1986　　
1987　　
1988　　
1989　　
1990　　
1991　　
1992　　
1993　　
1994　　
1995　　
1996　　
1997　　
1998　　
资料来源：《中国统计年鉴》。
　　2、从分配关系的变化看，随着市场机制调节作用的进一步增强，收入分配越来越多地受到市场因素的影响，分配关系和分配机制的变化开始更多地反映市场的要求。随着政府职能的转变， 企业 工资宏观管理的行政手段在逐渐减弱， 法律 手段和经济手段逐渐增强。
　　收入分配宏观调控工作也不断取得进展。近几年来，中国政府在扶贫工作上加大了力度，大幅度增加了扶贫资金的投入，到1998年，全国农村贫困人口减少到4200多万人。随着社会保障制度改革力度加大，初步建立起了统一的国家基本养老保险制度的主体框架，养老保险制度改革的目标、任务和基本原则进一步明确，企业养老保险制度的覆盖面继续扩大，而失业保险制度及城市居民最低生活保障制度的建立和实施，以及近期国家在保障国有企业下岗职工基本生活方面政策力度的加强，使下岗职工和城市生活困难群体的基本生活在一定程度上得到了保障。个人所得税的征管工作也不断得到加强，1998年，个人所得税征收额达到340亿元左右，在收入分配的调节上进一步发挥了作用。
　　3、在分配 理论 上也有了较大突破。为适应社会主义市场经济体制的要求，中共十五大报告第一次明确提出了“按劳分配与按生产要素分配结合起来”的分配原则，强调了按要素分配的地位和作用，将传统的分配理论向前推进了一步。分配理论的突破无疑将会对中国的经济和社会生活产生深刻的影响。
　　4、收入分配制度的革命，改善了居民收入分配状况，也从总体上促进了经济的发展。但中国的收入分配在发展变化中也出现了一些问题，经济转轨时期新旧体制的摩擦，在收入分配领域出现了分配秩序混乱、分配关系不合理等诸多问题。一些人通过获取不合理的甚至非法的收入暴富起来，这种分配行为在扰乱经济秩序的同时，也在很大程度上影响到了社会公众的心理，甚至在一定程度上影响到了社会的稳定。
　　近几年日渐突出的低收入群体问题是值得关注的。进入“九五”以来，中国经济结构调整的力度加大，国有企业改组改制、兼并破产的速度加快，使产业结构、产品结构和所有制结构都发生了一定的变化。而与此同时，以国有企业人员为主的下岗失业人员明显增加，1998年仍有1000万左右的国有企业下岗职工需要安置。下岗失业人员已成为当前中国城市生活困难群体的主要组成部分。
　　农村贫困人口问题的解决虽取得了一定成效，尤其进入“九五”以来，国家投入的扶贫资金大幅度地增长，1998年达到183亿，但却未达到相应的扶贫效果。由于各种各样的原因，1997、1998年的脱贫计划均没有完成。
　　5、从中国的分配格局上看，在政府部门、企业部门和居民部门三者分配关系中，还存在许多“非规范性”的因素。总起来说，随着改革的进行，三者分配关系不断趋向合理。但我们看到， 目前 在三者分配关系中仍存在着大量的不合理的、非规范性的因素，有些因素甚至表现得越来越突出。三者分配关系反映了三个收入主体的利益分割状况，而在目前，这种分割在某种程度上却是“模糊不清”的。从政府部门所得看，其在国民收入中所占的份额并不是很清楚的。目前的政府收入中，除预算内收入制度性较强、计划实现程度较高外，预算外收入和制度外收入则更多地是内涵不清、名目繁多、结构复杂、管理混乱。有人判断，在中国的政府收入体系中，预算内约占50%，预算外和制度外约各占25%。从企业所得看，某种程度上说，企业所得一直是受到挤压的。改革开放前期，“放权让利”使企业在一定程度上焕发了活力，但由于产权关系不明晰、产权制度不完善，企业经营行为短期化现象严重，内部分配行为不规范，企业应得利益和国有资产大量流失；而在目前表现突出的企业制度内外负担，更使企业所得受到侵吞和挤压。从个人所得看，收入来源在呈现多元化的同时，也更加隐蔽化，半透明、不透明的非规范性的收入大量存在，尤其一些人通过非法手段暴富起来，这在侵蚀了其它收入主体的利益的同时，也在一定程度上影响到了民众的心态甚至社会的稳定。
　　6、拉开收入差距是中国收入分配制度的一项重要 内容 ，问题是，中国目前的收入差距正呈现一种全范围的、多层次的扩大趋势。毋庸置疑的是，那种为调动劳动者积极性，通过打破平均主义而拉开的收入差距，对经济的增长是有益的。尤其随着十五大报告提出的“按劳分配与按生产要素分配结合起来”的分配原则的进一步贯彻落实，与市场化进程相关、符合市场经济特点和要求的收入分配差距，仍会呈扩大之势。
　　需要重视的是，一些无序的、不合理的收入差距在不断扩大。如近几年来，城乡之间和地区之间，收入差距扩大的不合理因素并未减少，某些制度性障碍甚至有加重之势；由于垄断带来行业之间的收入差距，仍远远不够合理；大量违纪违法收入的存在，使不同社会群体之间的收入差距愈发不合理。无序的收入差距的扩大，无疑会影响到中国经济的健康发展。需要明确的是，中国收入分配领域存在的不少问题，与体制性的深层次矛盾是密切相关的。而随着市场化作用的日渐加强，部分分配关系趋向合理的同时，分配领域也不断暴露出了一些新的问题和矛盾。
　　二、“十五”期间收入分配形势
　　1、收入分配的变动是与经济发展所处的特定阶段相联系的。在“十五”期间：一方面，中国经济仍将呈现稳步增长的态势；另一方面，中国经济结构的调整和变动将会加速进行。
　　“九五”中后期，中国的经济增长速度有所回落。由于消费需求不旺和出口受到抑制，1998年经济增长目标的实现主要是由投资需求拉动的。今后几年，投资需求仍会是拉动经济增长的主要力量。从消费需求看，由于消费结构转变的滞缓和更高层次消费需求缺乏一定的实现条件，其对经济增长的推动是有限的，而出口将会受到全球经济发展状况的制约。由此，“九五”后期一直到“十五”期间，中国经济将不会有“八五”期间两位数的高速增长，而将呈现稳步增长的态势。
　　同时，这一时期的经济结构调整将会加速进行。首先是城市化进程会进一步加快；其次，产业结构的调整会进一步升级，产业经济的发展将与市场机制紧密结合起来；再次，国有企业改革将有大的进展，国有企业改革所带来的人员下岗分流仍将会是一个突出问题。
　　经济结构的调整，会直接影响到居民的收入分配，城市化进程的加快会使城市化基础好的地区，与城市化基础差的地区的居民收入差距进一步拉大；而企业改革中出现的分流人员的增多，会使低收入群体进一步扩大，在拉大城镇居民收入差距的同时，也会从总体上影响到居民的收入水平。
　　总起来说，随着中国经济的持续发展，城乡居民的收入仍将保持一定的增长速度。从城镇居民看，由于中国二元经济结构难以在短期内消除，城镇居民更容易在经济增长中获得好处，在“十五”期间，城镇居民的收入水平的增长不会低于其在“九五”末期的水平，但经济结构的调整会使部分城镇居民的收入增长迟滞甚至下降。
　　从农村居民看，在今后一段时期，农民收入增长存在不少有利的条件，有利于农村经济发展和农民收入增加的政策将不断出台和实施，农村经济发展和农民收入外部环境会不断改善。加快城市化进程，将从根本上解决中国的城乡二元结构的问题，也是中国农民收入提高的根本途径。到“十五”末期，中国城市化率将有可能接近40%。这将为农民增收问题的解决奠定一定的基础。
　　下世纪初开始后的一段时间内，将是中国经济发展的转型时期，经济结构的调整的力度会进一步加大，经济格局也将发生一定的变化。经济结构的调整会进一步挤压农村剩余劳动力的转移空间，尤其经济结构的升级在某种程度上会放慢农业劳动力向非农产业转移的速度。总起来看，在“十五”期间，中国农民收入仍将继续保持一定的增长速度，但增长速度不会很快。农民收入的增速将大致保持在“九五”末期的水平上。
　　2、我们通过对1985年以来GDP增长、城乡居民收入水平增长特点的 分析 ，根据1985－1997年GDP增长数列、城镇居民人均可支配收入增长数列、农村居民人均纯收入数列，建立线性回归方程，经过 计算 得出：
　　GDP增长与城镇居民人均可支配收入增长的回归方程为：
　　∧　
　　Yt　=+
　　GDP增长与农村居民人均纯收入增长的回归方程为：
　　∧
　　Yt　=+
　　根据对经济形势的预测分析，我们设定“十五”期间经济增长的三种方案，即GDP年均增长%，%，%三种GDP年均增长速度方案，经过计算得出同期相应的城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入的年均实际增长速度见下表：
GDP年均增长速度　　城镇居民人均可支配收入年均实际增长速度　　农村居民人均纯收入年均实际增长速度
6．5%　　3．2%　　3．0%
7．0%　　3．7%　　3．5%
7．5%　　4．2%　　4．0%
　　三、“十五”期间收入分配的政策思路
　　与“十五”时期特定的 经济 和 社会　发展 背景相对应，收入分配的政策导向和战略目标，应是重视发挥分配对生产要素优化配置的调节作用，在对现有相关制度改革的基础上，构建以公平竞争为基础、以市场需求为导向、以市场调节为主要手段的新的分配激励机制，促进经济的增长；与此同时，注意消除分配的不公平因素，增加分配的公平性，建立与市场经济体制相适应的新型的再分配体制，缓解由收入差距扩大引发的社会矛盾，为经济增长创造良好的社会环境。具体来说，“十五”时期收入分配领域的政策思路主要有：
　　1、在建立 现代　企业 制度，调整、改革政府机关事业单位职能和机构的过程中，进一步深化企业分配制度和机关事业单位工资制度的改革，创建规范的、符合市场经济运行要求的分配制度。
　　国有企业的改革已成为 中国 跨世纪发展的一个重要的攻坚任务。中共十五届四中全会提出了推进国有企业改革的主要目标和具体 内容 。这也对企业分配制度的改革提出了新的要求。事实上，企业分配制度的改革，从一开始就与企业整体制度改革的进程密切相关。在前期改革的基础上， 目前 已初步形成了工资与经济效益相联系的工资增长机制，企业分配的自主权不断扩大，企业分配制度发生了明显变化。但企业的分配制度中仍存在严重的缺陷：如企业的工资决定没有充分地引入市场机制；由于企业改革中产权关系不明晰等根本性 问题 未得到真正解决，企业分配关系中存在很多不合理的现象和问题，企业内部分配关系紊乱，内部收入差距不合理拉大等大量存在；现代企业制度仍处于试点阶段，在某些方面的实质性突破不够，这使得年薪制、工资集体协商制等需要与市场机制相配合的改革措施，难以有较大的进展。同时，对国有企业分配的宏观调控，仍主要依赖行政手段较多的工资总量调控方式，缺乏符合市场经济运行要求的调控方式和手段。
　　“十五”期间，随着企业改革的深化，企业分配制度改革应有较大的突破。应积极探索国有资产管理的有效形式，依照“国家所有、分级管理、授权经营、分工监督”的原则，逐步建立国有资产管理、监督、营运体系和机制，以确保国有资产及其权益不受侵犯。在此前提和基础上，积极探索与市场经济相适应的工资宏观调控体系和工资决定机制。通过企业产权制度等改革，促使企业内部形成所有者、经营者、劳动者不同利益主体的相互制衡机制，最终形成企业工资总量的自我形成机制。同时，在考核资本效益、确保国有资产保值增值的基础上，放开对工资总量的行政性管理。对工资集体协商等形式的企业工资决定机制，可进行包括国有企业在内的较大范围的试点，政府则要相应出台有关工资集体协商的准则、主要内容的试行法规；为防止工资集体协商所带来的副作用，还应在 法律 上严格规定企业和工人权益保护的条款。与此同时，在股份制企业中，还应积极试行“职工集体持股”等方式，使企业职工不仅作为劳动者，有凭借劳动获取劳动报酬的权利，而且作为企业资产的所有者，有参与企业经营管理和分享企业利润的权利，将职工利益与国家和企业的利益紧密地联系在一起。
　　“十五”期间，经营者年薪制等经营者报酬制度应有实质性的进展。在此期间，应为经营者年薪制的进一步发展提供相应的政策环境，并允许试点企业探索适合本企业特点的经营者的收入分配制度，通过加快现代企业制度的建设，使经营者有个明确的定位，建立起经营者与所有者的相互制衡关系，在此基础上，使经营者激励机制和制约机制有机统一起来。与之相配套，相应发展经理市场和经理破产制度，而经营者收入的决定应主要根据经理市场的竞价和经营者的实绩。同时，针对我国经营人才不足的问题，应出台相关的政策措施，鼓励经营者的人力资本投资。
　　对政府机关，可结合调整管理职能、缩减机构和分流人员的改革工作，进一步改革其工资制度，根据公务员待遇规则，将原有的住房等实物分配的福利，以货币津贴的形式并入工资性收入，参照企业同类人员工资水平，制定更为合理的适合公务员工作特点的工资制度，在规范工资收入的同时，使公务员工资提高到适当水平。
　　应加大力度改革现行的事业单位分配制度。对事业单位按其性质进行 科学 分类，按其与市场的紧密程度和社会公益性高低，制定不同的发展政策。少数社会发展必需的，需要由国家支持的事业单位，由国家财政提供全部或部分经费，工资制度可继续参照公务员工资制度执行；其余大部分事业单位，尤其是原党政机关附属的事业单位，应逐渐走向市场，逐步成为具有自我发展能力、收入分配企业化的经济实体。
　　2、进一步规范分配秩序，严厉打击违法经营行为，摒弃行业经营中的非 自然 垄断因素，最大限度地引入竞争机制，创造公平竞争的外部环境。
　　很长一段时期以来，分配秩序紊乱，分配关系不合理一直是收入分配领域的突出问题。“九五”后期到“十五”期间，这个问题仍会表现得很突出。因此，“十五”期间，规范分配秩序，理顺分配关系，建立并完善收入分配调节机制仍将是收入分配领域的一项重要工作。与这一时期的体制改革进程相适应，可重点解决通过违法经营或垄断经营，获取违法收入或不合理的垄断性收入的问题，为社会公平竞争、公平分配环境的形成，扫清重大障碍。
　　违法经营活动是违法收入的直接来源，消除违法收入，必须从源头抓起。违法经营活动的猖獗，是法制薄弱、市场发育幼稚和市场规则无序状态下的典型特征。“十五”期间，市场经济体制初步确立，法制建设愈加健全，政府宏观调控手段也会更加成熟，在此基础上，应坚决有力地、持续全面地打击社会违法经营活动，断绝违法收入的来源。
　　行业间收入差距的不断扩大，是收入分配领域的一个突出问题。1978年，收入最高的行业是电力煤气业，平均工资为850元，最低的是社会服务业，为392元，前者是后者的倍；1998年，收入最高的 金融 保险业的平均工资为10633元，最低的农林业的平均工资为4528元，前者是后者的倍，绝对差额为6105元。从更细分的行业看,1998年，收入最高的 计算 机 应用 服务业，平均工资为15835元，最低的是林业仅有4132元。前者为后者的倍。与其他类型的收入差距相比，行业收入差距更具有突发性。这其中，不乏符合市场经济要求的合理成分的存在；但由于在总体上，我们还未形成充分的、公平合理的市场竞争环境，因此,由于身处行业不同而带来的较大的收入差异，在很大程度上仍是不合理的，某种程度上甚至是无序的。从另一角度看，垄断性行业的收入水平的居高不下，是当前行业收入差距不断扩大的主要原因。从目前中国垄断性行业的经营情况看，存在着较多的非自然的、非经济的制度性因素，旧的行业部门管理体制尚未彻底打破，这已经阻碍了市场公平竞争秩序的建立和经济效益的提高，一定程度上也助长了腐败。“十五”期间，应下决心消除由于不合理的制度性因素带来的行业收入差距。在具体的政策措施中，核心是要从根本上改变垄断产业垂直一体化的传统的部门结构。为此，要改革现行的部门行业管理体制，精简机构和人员，调整和转化管理职能，弱化利益关系，建立与多家竞争局面相适应的调控体系，将自然垄断业务和非自然垄断业务分离，对非自然垄断业务，通过行业外部或内部不同环节的竞争及经营权的调整，最大限度地引入竞争，改变独家经营的局面，改变部门内部的单一所有制性质，提高其经营效率，降低经营成本。尽快制订“反垄断法”和“竞争法”，使竞争法制化。对必须由国家垄断经营的行业，要强化财务监督，采取一定措施将垄断利润划归国家所有。
　　3、进一步改革税收制度，强化税收对收入分配的调节作用，从规范政府分配行为入手，合理调整三者利益关系。
　　税收是市场经济体制下政府调节收入分配的主要手段。随着市场经济的进一步发展和完善，应加快税收制度的改革步伐。针对目前总税负水平偏低、税制结构与税种设置不合理等问题，“十五”期间，可考虑在1994年税制改革基础上再进行一次较全面的税制改革。其中，在税制结构和税种设置上，应合并重复设置和性质相近的税种，尽量集中财政收入渠道。应适时开征社会保障税，在一定条件下，发挥其对收入分配关系的调节作用。财产税、遗产税和赠与税等国际通行税种，完善个人所得税制度，加强个所得税的征收管理，从总体税负调整的角度出发，主要通过增量安排，适当提高直接税比重，最终实现税负水平合适，税制结构合理，税收种类完善，适应我国社会主义市场经济体制，符合国际惯例的税收制度建设目标。以上税种若在“九五”后期试行开征，“十五”期间，应在全国范围内全面推开，分段到位。
　　实现税制改革目标，应从规范政府收入入手，使三者利益关系更趋合理。“十五”时期，应在“九五”税费制度改革的基础上，进一步规范政府分配行为，使政府收入体系有一定程度的归并，可考虑将制度外收入归并到预算内、外资金中去，在“十五”后期，可开始考虑将预算外收入也归并到预算内的问题，各种财政性基金、收费应尽量并入税收，加大财政收入中税收收入的比重，降低其他收入的比重，同时，对预算外收入进一步加强监督管理，最终使国民收入分配格局趋向合理。
　　4、在经济稳定增长的条件下，建立健全社会保障制度和财政转移支付制度，加大对低收入群体的扶助力度，缓解经济结构调整带来的社会振荡，在保证人民基本生活水平的基础上，使收入水平不断提高。
　　居民收入水平的提高，有赖于经济发展水平的提高。从根本上来说，必须通过经济的快速发展，创造更多的劳动就业岗位来实现。“十五”期间，中国经济保持持续适度增长，对保证居民收入水平的稳步增长具有重要的意义。
　　同时，在“十五”期间，加大社会保障制度的改革，建立健全社会保障制度，着力保证中低收入群体的基本生活不受 影响 ，在“十五”时期，应基本建立起一个资金来源多渠道、保障方式多层次、权利和义务相适应、管理和服务社会化的社会保障体系。
　　要从保障和发展的角度，加大扶贫帮困的力度。在保证经济持续稳定地增长的前提下，政府应加大对贫困地区的投资力度，应有必要的资金投入到贫困地区的基础 教育 、卫生保健和救济服务等上，尤其在解决贫困地区低教育状况、增强贫困者自身发展能力上，政府要直接干预并辅之以有效的政策措施；同时要采取措施促进贫困地区乡镇企业的发展。对城镇贫困人口，除建立和完善保障其基本生活的相关制度外，更应继续在职业培训、广开就业渠道上做更多的工作。
　　“十五”时期，应积极创造条件，下决心打破城乡壁垒、地区壁垒的制度障碍，让生产要素特别是劳动力在城乡之间、地区之间充分自由流动，使城乡劳动力享有同等的就业机会。对拉大城乡收入差距的不合理的农民负担等因素，采取措施、予以规范，通过规范的税收关系，来稳定农民和政府部门间的分配关系。继续坚持加快发展中西部的战略，在东部与中西部优势互补，互相促进中减缓地区收入差距。
　　5、在规范劳动收入来源渠道的同时，注意拓宽和保护劳动者获得资产收入等其他要素收入的合法渠道和权利。
　　随着市场经济的发展，我国城乡居民的收入来源日益多元化，其中财产性收入等非劳收入的比重逐步提高。尽管如此，与成熟的市场经济国家居民的收入构成比较，中国城镇居民的收入构成中劳动收入比重仍是偏高的，而财产性收入和其他收入的比重偏低。这种收入结构表现出较大的不稳定性和依赖性，也表现出居民收入来源较为单一。这种状况不利于居民收入水平的稳定提高，也不利于发挥分配对生产发展和消费扩张的促进作用。
　　因此积极拓宽居民的收入来源渠道，承认并保护合法的非劳动收入，应作为“十五”期间政策调控的一件重要工作。要改变传统的分配观念，鼓励劳动者在依靠自己的劳动获取劳动报酬的同时，将自己的消费剩余转化为资产，并获取其带来的合法收益；劳动者不仅可以参与人工成本的分配，而且也可凭借自己的知识技能、资产权利、管理才能等的贡献度，参与对利润的分配。
　　对此，除了改革企业的分配制度外，政府在个人投资、知识创新、 科技 成果转让运用、财产租赁或出售等方面，应制定较为宽松的政策，并提供便利的服务充分发挥个人资源对经济发展的积极作用，以此提高居民个人对市场的参与度，从多种渠道提高居民收入水平。
　　6、建立健全个人收入核算体系，为合理调节收入分配创造基础条件。
　　“十五”期间，随着市场机制在收入分配中的作用的进一步增强，收入差距在一定程度上将可能会进一步扩大。为更加有效地发挥税收等收入分配调节手段的调节作用，最大限度地缩小不合理的收入差距，“十五”期间，应考虑个人收入核算体系的建立问题。
　　居民储蓄实名制及遗产税、社会保障税的推出已列入议事日程，有些已是呼之欲出。它们的正式实行将为个人收入核算体系的建立打下良好的基础。这同时也对廓清个人收入规模状态提出了迫切要求。在“十五”期间，应加快建立与市场经济发展相适应的全社会范围内的个人收入核算体系，其中包括建立个人帐户，实行个人实码制和必要的计算机联网查询系统等。在具体运作上，“十五”期间可在具备一定条件的地区进行试点，后在城市中推开，为在全国范围内建立起个人收入核算体系奠定基础。个人收入核算体系的建立，将使个人收入的规模状态透明化，使对收入分配的各种调节手段简明而富有成效，同时也更有利于发挥收入分配对经济发展的推动作用。