教育制度经济学刍议.docx

教育制度经济学刍议上世纪70年代末的 中国 改革开放，以及此后在 社会经济 、文化和 教育 等领域的深刻变革，揭开了中国教育 发展 的巨大制度革命。可以说，1985年中共中央下发的关于教育体制改革的决定，仅仅是教育体制改革的序幕，直至90年代初我国市场经济体制的确立，教育体制也一直处于变革的尝试之中。人们在对教育的本质及功能等基本 理论问题 进行了深入的 研究 之后，终于将研究的重心转向了教育的制度问题，这正是体现了教育学术研究的深化，深入到问题的“初始状态”探源。因此，教育制度的发展研究，是我国改革开放以来一切教育问题研究的核心。 一、教育制度经济学：学科定位 正当中国人关注社会及教育制度的变革之际，西方经济学对于制度问题已经进行了深入的研究。制度经济学很快成为了世界广泛 影响 的新制度主义思潮，这对社会经济转型中的发展中国家更是带来了巨大的理论震撼。以经济学家科斯、诺斯等人为代表对制度的经济 分析 ，主要集中于产权理论、交易成本、委托代理理论、公共选择以及制度变迁分析等领域，并依此为理论基石形成了完整的分析体系。 以新制度主义的视野反观教育变革，教育系统也面临着制度改革与创新问题，诸如教育中的制度创新、交易成本、委托代理以及公共选择等。这种学术的研究交叉，必将诞生一门新的边缘学科教育制度经济学。它是借用制度经济学的分析 方法 ，具体探讨教育体制管理变革中的要素特征及其基本活动 规律 ，以实现教育效能最优化的一门交叉学科。 学科地位的独立依赖于两个最基本的条件：研究对象的独特性和研究条件的现实性。前者表明的是学术领域的专有，后者则是现实阶段已经具有了较为充足的研究条件和能力，具有积极的现实意义，而不再仅仅是一种理论上的扩展。依据上述学科的基本标准分析，教育制度经济学的学科形成已经是呼之欲出，其学科特征表现在： 第一，在研究对象上，教育制度经济学的研究包括教育制度的宏观与微观等丰富的研究 内容 ，诸如教育产权安排问题、教育制度激励问题、公共资源的代理问题、公私学校的制度选择与比较问题等等，这些都是其它研究所不可取代的。 第二，随着新制度主义的学术成功，教育学的制度主义研究已经引起经济学界和教育学界的高度关注，今天开展这方面的独立研究既是非常必要的，也是完全可行的，相关的研究已经蓬勃展开。 应当说，广义的教育制度研究或分析，很早就是教育学研究的重要内容。但是，制度经济学的崛起，可以说在很大程度上克服了原有教育制度研究的不足，从而将该问题的研究推向了新的发展阶段。这是因为：第一，教育制度经济学不同于教育制度学，它不仅仅是教育的制度研究，而是借助于制度分析的方法对教育制度进行经济学式的研究；第二，教育制度经济学也不同于制度教育学，后者虽然也是借助于制度分析方法，不过它所进行的是一种社会学式的研究。具体说来，教育制度经济学的学科意义在于： 第一，教育经济学研究内容的突破与深化。教育经济学自20世纪60年代建立了自己的学术地位以来，在教育实践中已经产生了广泛深远的影响，学科的发展也在日益分化发展。诸如高等教育经济学、职业教育经济学，或者教育财政学、教育规划学等一些分支学科已逐渐形成，进一步扩大了教育经济学的学科影响。但是，这种无论是基于教育实践领域的分化，还是基于学术专题的分化，都属于一种表面化的分化，并没有真正推动学科研究本身的纵深。教育制度经济学的建立，正是以制度经济学这种更为专业化的研究手段，深化了教育经济学的学科发展，开阔了其学术研究视野。 第二，教育经济学的研究方法的重大范式转换。事实上，教育学研究的深化，更需要多学科的参与，尤其是经济学原理和方法的充分借鉴。研究认为，制度分析对教育经济学的研究方法的启发意义在于，新制度经济学的经济分析不但关注经济环境如何决定经济结果，而且对经济环境中的制度如何决定经济绩效更为关注，其包括三方面内容：状态或环境，包括个人、团体和物品或服务的特性。无论是个人、团体还是物品或服务的特性都将导致人们在经济活动中的各种相互依赖性并影响着制度与绩效之间的关系。结构，即一个社会的游戏规则。新制度经济学的分析表明结构包含着更为广泛的内容：使用权和交换权，不同的交易类型、合同规则、税收和公共开支条例，边界问题，制定规则的规则等。绩效，指财富在不同的个人间的分配。由于个体之间存在着利益上的冲突，因此，对绩效的 计算 应着眼于作为选择者个人的绩效。在状态或环境确定的情形下，所选择的结构决定了最终的绩效。 第三，教育制度经济学在实践上为学校教育校能的提高提供了重要的分析途径。教育资源的紧张，是教育发展长期面临的问题，而改变资源紧张的最有效方式，就是提高学校效能，正是在这种意义上，管理已构成了经济活动的重要要素。在大量公共教育资源的使用方面，教育效率问题日益引起人们的关注。因此，优质高效教育结果的实现，不仅仅是教育投资的问题，同时也包括教育投资的使用问题，其中的关键，就在于资源配置的制度安排。教育制度经济学研究的现实积极意义就在于促进教育制度改革与创新，优化配置教育资源，提高教育的质量与效能。 二、教育制度经济学：现实基础 随着制度经济学这一新的研究范式的崛起，国外学者很快将其方法的普适性运用到包括教育在内的社会分析之中。例如，美国学者亨利汉斯曼研究发现营利 企业 和非营利性组织的逻辑是相同的，学校这类非营利性组织的非营利性实质是为了减少组织运行成本和交易费用的一种制度安排。鲍温提出，高等学校的运作准则可能是成本最大化，它尽一切努力争取经费，然后就赶忙花掉。埃斯雷和欧哈拉研究了学校这类非营利组织的委托代理问题，认为非营利组织可以被视为一个用来克服合同失灵问题的制度安排。拜伦布朗从不确定性和信息的不完备性角度研究了学校组织的经济逻辑，并从这一角度研究了为什么普遍存在政府干预教育、举办教育这一现象。哈佛大学的哈特等三位教授利用不完全合同理论研究了政府的边界问题，即回答了什么条件下政府应该提供并生产教育服务。 教育制度经济学的构建，正如一些制度经济学家的研究路径，“最理想的是，必须建立一个从经济因素解释制度的起源和发展的制度变迁理论。但是，这样一个工程有着内在的困难。在最低限度上，进化理论必须建立在产权、交易成本、公共选择和微观经济学理论的广泛 文献 基础上。”当前我国对教育问题的制度分析已经形成了一种学术气氛，根据制度经济学的基本范畴，有关研究主要体现在以下几方面： 教育产权问题研究 随着我国经济体制改革的发展，教育产权的问题也尤为突出，并成为了学术研究的热点。一些较有影响的学术问题有： 第一，关于我国现行教育产权弊端问题的分析。范先佐认为，当前我国“教育的低效率，主要由于教育的权利与责任安排的不合理，也可谓是产权与职能的错位。”徐文认为，我国现行教育产权制度存在教育机构行政化色彩浓重、学校资本所有权与学校所有权的错位等弊端。杭永宝等人也分析了我国当前教育产权现状问题，即所有形式高度统一，行政权力挤占产权作用；行政过多介入，影响基层自主办学；教育产权界限模糊，主体权益保护不严；产权市场发展落后，教育资源配置效益不高。 第二，关于教育产权概念的争鸣。产权概念向教育领域的延伸，同时也是新概念的诠释与生成过程。教育产权概念的界定，曾引起了我国有关学者的高度关注，并出现了激烈的学术争鸣。杨丽娟将其作了广义和狭义的解释，广义的教育产权包括了劳动力产权；“狭义的教育产权只指围绕教育资本而形成的学校产权，即对特定学校的财产权利。指参与学校投资、经营、管理的各个活动主体围绕学校的教育财产形成的所有权、占有权、使用权、处分权、收益权等权利关系和结构。但是，学术界也有一些不同认识，曹淑江等人认为教育产权概念并无新意，“尽管在教育中，特别是私立学校和民办学校中，财产所有权的界定和学校所有权的归属是极其重要的，但并不需要再专门定义另外的教育产权和所有权概念，已有的产权概念和理论完全能够解释教育中的问题。”赵庆年等人基于教育投资的非营利性问题，认为作为第三部门的教育，无论其投资来自何方，通过什么途径、什么方式，其最终产权均应归国家、社会或学校所有，也就是说，第三部门的教育不存在教育产权问题。我们发现，对教育产权概念所发生的争议，根本在于对于产权本身理解的歧义。产权作为财产权利的简称，这是没有争议的，可是，在具体的理解上，则各有千秋。很多人将其简单地理解为资源稀缺条件下人们使用资源的权利，这实际上就将该问题的研究引向了误区。实际上它与所有权概念的不同，根本意义在于试图解决财产权利冲突条件下的界定问题，以实现效益的最优，离开了权利冲突条件的分析，经济学的产权将与 法律 中的所有权则没有区别意义。 第三，教育产权的功能。教育产权研究的意义就在于其功能的揭示。刘湘玉认为，从教育产权角度分析公立高等教育行政管理体制的改革与创新，其核心是处理好政府、学校、社会和市场的关系，特别是政府与学校的关系。在学校的内部管理改革方面，其主要作用是充分发挥学校内部资源利用效率，提高办学效率与效益。罗向阳将教育产权的功能归纳为三种基本功能，即激励功能、约束功能和配置功能。 教育 交易成本 研究 自1937年新制度 经济 学派创始人之一科斯首次提出交易成本这一概念以来，该 理论 经过威廉姆森等人的进一步研究和 发展 ， 目前 已形成了一个比较独立的理论体系，并在众多领域中被广泛运用。 以交易成本理论的观点来研究我国高校的发展，邬大光等人认为，就高等教育而言，其交易活动可以分为三种类型：即高等院校内部以反映上下级之间的管理交易；高等院校外部以反映平等主体之间的市场交易；而政府与高等院校及其成员之间则是限额交易。 潘燕等人认为，我国高校交易成本的 问题 就是偏高，其产生原因在于：高校产权不明，高校没有实现自主办学，缺乏充分竞争的教育市场，高校管理制度不健全，高校管理过程中不确定性的存在。徐文具体 分析 了教育交易成本的主要 内容 ，包括签约成本、计量成本、监督成本和信息成本等。 学校委托代理问题研究 代理理论把 企业 看作是委托人与代理人之间围绕风险分配所作的一种契约安排，由于利己的动机和信息的不对称，必然出现“道德风险”和“逆向选择”。问题解决的关键就在于委托人应设计一套有激励意义的合约，以控制代理人的败德行为和逆向选择，增大代理效果和减少代理费用。 在政府与学校的委托代理关系的宏观研究中，孙天华认为，解决我国公立大学中的委托代理问题，需要重新构建合理的委托代理关系，这方面有赖于大学治理结构的突破，也有赖于政府新的制度供给。朱明分析了高校委托代理关系中的激励约束机制问题，提出了减少代理层次、避免多头代理，以及政府的放权等具体约束机制。 关于委托代理问题的一些具体研究，主要有教育的评估、政策执行的代理问题、校长及教师的代理问题等。楚红丽分析了公立高校与政府、个人委托代理关系问题，提出建议：校长、教师的聘任与否应依靠消费者的投票，而非权力或上级的意愿；校长、教师的行为必须与其风险相联系；支付给校长、教师的奖金、津贴应该是“效率工资”等。包海芹提出了教育政策执行中的委托代理问题，其具体表现有各种政策缺损、政策附加、政策架空和政策浮夸等教育政策执行失效或失真的现象等。相对而言，关于校长委托代理问题的研究更为集中。杨海燕认为，在国家或其授权的教育行政部门与校长的委托代理关系中，由于委托人的利益在很大程度上取决于代理人的行为，而代理人在个人收益达不到其预期收益时，就会出现挥霍、贪污、作弊或偷懒等“败德”行为。袁小平则更进一步分析了校长的隐性激励问题，提出在激励契约设计中，既要强调校园文化与报酬后置等内部隐性激励因素，也要强调外部市场竞争的激励因素，把两种隐性激励因子有效地结合起来。 三、教育制度经济学：发展建构 从人们对教育的大量制度经济分析中不难发现，教育制度经济学已经具备了丰厚的学术土壤，正有待于一种新的学科体系将之提升，从而形成学术特色。但是，由于当前的研究缺乏明确的学科意识，还存在有很多不足。这主要表现为教育制度经济问题的研究尚未独立出来，缺乏教育学者的自觉探索，依然停留在对既定结论的借鉴阶段。 我们认为，教育制度经济学作为一门独立的学科，其学术研究不仅仅是对制度经济学家的结论进行借鉴，更重要的是树立教育学者的信心与视野，形成真正属于教育领域的制度分析。如果教育问题的研究只等待于经济学家提供结论，那么，这种研究永远属于经济学的研究，教育学者的研究难以获得自己的地位。教育制度经济学的发展，要对广大的教育学者提供学术的武器，这就首先要对教育问题做出自己的实证分析，得出教育问题的一些共同的 规律 性认识，树立教育制度经济分析的理论基石。作为一门独立的学科，其研究内容是相当丰富的，当前可以主要集中在以下问题： 其一，学科研究。教育制度经济学的学科建立，源于对制度经济学的 学习 借鉴，这就要首先明确自己的研究对象是教育的制度分析。作为一门交叉性质的学科；也有其特定的使命，其性质是致力于教育制度的建构，服务于学校效能的改善。学科的研究 方法 就是借鉴制度经济学的方法，这是特定的研究范式，而不应是多种研究方法的调和。此外，这门学科成长的学术思想历程，更是对其学科研究的重要内容。这是因为，一门学科的 历史 研究，既是对前人研究的尊重，也是一项基本的 文献 综述和学科发展的基础。 其二，教育制度变迁与创新研究。新制度经济学发现，人类历史上体力与智力的改进是缓慢的， 现代 人比先辈生产率提高的奥秘就在于现代的制度环境比过去趋于合理，例如现代产权制度、专利制度等所发挥的巨大作用。该理论意义就在于，它指出了制度激励机制的奥秘，避免 社会 的不劳而获或“搭便车”现象，这样经济主体的积极性和，创造性就高，这个社会也就更富有“革新精神”，从而促进经济增长。所以，制度变迁理论不仅仅是对于制度发展的描述，而是从经济学角度深刻地揭示了这种变迁或创新的动力。因此，具体分析教育制度变革的内在动力，才是进行相关创新的基础。否则，缺乏动力机制的分析，许多美好的制度只能是一种沦为乌托邦式的思索。 其三，教育资产的权责问题研究。我们对教育产权问题研究的兴趣以及相关问题的争论，其主要原因就在于我国长期所形成的这种公共资产体制缺乏明确的权责分析，产权问题正好为这种实践中的困惑带来了理论的灵感。事实上，我们的公共教育所面临的实践问题与西方经济学的产权分析并不一致，“貌合”而“神离”。但是，我们的确面临严重的公共教育资产的权责问题，以及对民办教育资产的认定问题，这正面临着如何真正借鉴产权理论进行深入的研究。特别是缺乏公共资产责任的制约，这也形成了公共教育资源效能低下的重要原因。 其四，教育的委托代理研究。传统经济学家往往强调了经济主体之间的竞争，而忽略了合作。如果说竞争给人们带来活力与效率的话，那么合作给人们带来和谐和效率。制度的基本作用之一就是规范人们之间的相互关系，减少信息成本和不确定性，把阻碍合作的因素减少到最低限度。教育资产的权责不明，一项重要的表现就是教育过程中的委托代理关系缺乏细致的分析。传统上人们一直都将教育活动视为高尚、神圣的事业，对教育的管理活动也往往以乐观态度对各级管理人员寄以厚望，这与现实中的人性特征事实上是不吻合的；只有真正分析教育活动的委托与代理行为之间的活动特征，才能真正加强二者之间的联系，从而建立起高效能的管理模式。 其五，学校制度的交易成本研究。经济活动的目标在于追求成本的最小化，制度的形成就是为了降低交易成本，科斯认为这就是企业制度存在的奥秘。有效的制度能够减少市场中的不确定性，抑制人的机会主义行为倾向，从而降低了交易费用。对于教育效能的深入研究，就必须研究其组织管理的成本，特别是活动中的交易成本。只有确立成本的边界，才能够真正建立组织的边界，从而确立自己的真正“组织”，避免我国过去长期存在的所谓“学校办社会”的不良现象。 其六，教育组织的公共选择研究。教育的重要性是不言而喻的，但是，教育的具体组织形式，则是可以多种多样的，既有公办的，也有民办的。在具体举办形式上，又有更为复杂的教育组织形式，除传统的正规学校教育之外，还是大量的非正规教育组织，乃至西方所出现的“家庭学校”等等，这就面临的教育组织的选择问题。国家利用公共资源推行义务教育制度，这是一种教育的公共选择，但其选择的效益问题，人们却对其分析不够深入，这也正是西方“教育券”出现的重要原因，也是我国公共教育财政变革的重要思考等。 此外，关于各级教育的制度经济学研究，更是丰富或深化教育制度经济学的重要内容。如：高等教育制度经济学、职业制度经济学、义务教育制度经济学、民办教育制度经济学，等等。因此，教育制度经济学在未来将具有广阔的发展空间。