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当前国际援助体系的特点及发展趋势

　　内容提要：进入新世纪以来，国际社会对全球发展问题的关注程度、对发展中国家和地区援助的力度都在加大，国际援助体系正经历着深刻的变革。本文在对当前国际援助的现状特点进行分析的基础上，结合近年来国际援助体系改革的内容对国际援助的发展趋势作出展望。
　　关键词：国际援助，多边援助机构，千年发展目标，巴黎宣言
　　国际援助是一国或国家集团对另外一国或国家集团提供的无偿或优惠的有偿货物或资金用以解决受援国所面临的政治经济困难或问题，或达到援助国家特定目标的一种手段。国际援助一般以主权民族国家为基本行为主体，是在价值规律和市场体系以外的非经济性因素作用下，以国家的政策行为对国际关系进行调整的产物。因此，虽然国际援助可以分为官方援助与非官方援助。而且，近年来，非官方援助的数额和种类都有了很大程度的提高，它在补充着官方援助的同时也与之展开了竞争，但从总体构成来看，官方援助仍在国际援助中占据着绝对的优势。因此，国际援助主要是指官方发展援助(ODA)，国际援助体系目前由150多个多边机构，33个双边机构(其中22个国家为经济合作与发展组织发展援助委员会即OECD/DAC的成员)，至少10个提供了大量ODA但非DAC成员的政府和正在迅速成长的全球纵向基金会(Vertical Global Funds)组成。其中，双边援助机构提供了总援助支出的70%，而多边援助机构提供了其余30%，近年来新的基金也有所增加，最新的包括对抗艾滋病、结核、疟疾的全球基金(GFATM，Global Fund to Fight AIDS, Tuberculosis, and Malaria)和千年挑战团体(MCC，Millennium Challenge Corporation)等。
　　一、当代国际援助的现状与特点
　　冷战结束后，特别是21世纪以来，国际援助的发展出现了一些新的变化和特点：发达国家基本垄断了国际援助和减免债务的发言权；ODA的数额和比重在经历了20世纪90年代连续5年较大幅度下降后，21世纪初又开始回升；援助的地理分布、国别重点、结构方式等方面也有显着变化；援款的政治和其他附加条件增多；发达国家的无偿援助比重加大，援款财政条件趋于优惠。债务减免成为国际援助中的一个重要组成部分。
　　(一)DAC成员国，特别是主要发达国家为主要的援助国
　　国际援助主要指ODA，而ODA中，OECE/DAC国家又占据主导地位。
　　首先来看双边援助。双边援助占ODA的70%，而ODA体系中的双边援助大部分都是DAC国家提供的。其中最主要的是美国、日本、法国、英国、德国等发达国家。2005年最大的援助国是美国，其后依次是日本、英国、法国和德国。最近几年，超过联合国规定的ODA占总国民收入%目标的国家，有丹麦、卢森堡、荷兰、挪威、瑞典等。
　　DAC主要国家援助的地理分布一直相对稳定，美国发展援助的重点在拉美和中东地区，英国将南亚和非洲的英联邦国家视为援助的主要对象，法国主要援助非洲讲法语的国家，日本则将大部分援助给予东南亚各国，而石油输出国组织的成员国将援款的80%以上给予阿拉伯国家。近些年来，主要援助国都加强了对撒哈拉以南地区非洲国家的援助，减少了对南亚国家的援助。
　　其次看多边援助。多边援助组织ODA的资金来源基本上是由DAC成员国所捐助。当前最主要的多边援助组织为联合国系统(主要为联合国所属的各专门机构，包括联合国开发计划署、联合国儿童基金会、世界粮食规划署、联合国人口基金、联合国环境规划署、联合国人类住区规划署等)、欧盟、世界银行及区域开发银行(如非洲开发银行、美洲开发银行和亚洲开发银行)、国际开发协会(IDA)等。多边援助以优惠贷款和赠款的形式为主，其中，区域开发银行、欧盟和IDA注重经济基础结构和生产部门，而联合国则在提供食物和其他救助品援助中占支配性地位。就最大的几个多边援助组织而言，近年来DAC捐助者逐渐将其资金由国际开发协会(IDA)和区域开发银行(RDBs)转向联合国(UN)和欧盟委员会(EC)。
　　印度洋海啸以后，国际援助舞台上出现了一种引人瞩目的新趋势，即非DAC成员捐助者(特别是亚洲国家)的兴起。发展中国家开始摆脱作为穷国和客体只是接受援助的形象，在国际援助中发挥积极的作用，发展中国家的意见也逐步被纳入国际援助结构改革中来。英国海外发展研究中心(ODI)研究表明，从1999至2004年，非DAC成员捐助者(大部分是亚洲国家)提供了人道主义援助中的12%，在2001年援助的数额达到其峰值约为7亿美元。中国已经成为了世界粮食援助的第三大捐助国。2004年韩国和土耳其所报告的绝对援助额比两名DAC成员的要高。
　　(二)国际援助(DAC)的总体规模有所上升
　　20世纪90年代后期，由于一些经济因素而导致国际援助的份额不断下挫，21世纪以来科索沃战争和阿富汗战争重新唤起了人们对外援的关注，新千年通过的一系列相关的国际援助会议和协定使国际援助又恢复了活力，各主要的援助国都相应增加了国际援助的力度。
　　首先，ODA规模21世纪以来有明显的回升。从图1看，来自于DAC援助国的净ODA量在20世纪90年代有一个明显的下滑，到1997年降到了近年来的最低点约600亿美元，从那以后，ODA的水平逐年上升。如表1所示，2001年到2005年国际援助总净流量从亿美元上升到亿美元，总体规模有所增加，而ODA也已经由2001年的亿美元增长到2005年的亿美元，增幅高达%。
　　其次，双边ODA中赠款所占的比例越来越大。三十年以前，双边ODA中赠与成分仅为66%，到1995年这一比例达到了89%，2002年更是增加为98%。赠与的构成同样也有所变化，政治目的更加突出。带有特殊目的的赠款如技术合作、人道主义援助、应付紧急事件和债务减免等方面的赠款都呈现出规模的稳步增长。
　　再次，国际援助中私人资金比重大幅度增加。近年来，官方开发援助占总援助比例逐年降低，而私人资金比例却大大提高。由表1可以看出，2005年ODA占总金额的35%，私人资金占了%，而在1990年，ODA占据60%，私人资本只占%。私人资金主要通过各种捐赠和针对贫困地区的以扶贫为特定目标的投资活动来参与国际援助，而私人资金比例逐渐增大的可能原因是其在组织创新和适应外界需求变化的能力方面比官方援助要强，并且私人资金的监管成本也相对较低。

　　(三)国际援助的结构和方式发生变化

　　首先，ODA在对象和地区上呈现出侧重于贫困国家和地区的趋势。
　　从受援国的收入类型来看，ODA主要流向低收入和中低收入国家。如表2所示，ODA在最不发达国家的援助比重基本保持不变，流向其他低收入国家和中低收入国家的援助比重则有所增加。1984—1985年，流向其他低收入国家的ODA占全部ODA的%，2004—2005年这一比例增长至%。同时，流向中高收入国家、高收入国家的比例相应下降。
　　从受援国所处的地区看，ODA的援助重点集中于撒哈拉以南的非洲和中东地区。1984—1985年，撒哈拉以南的非洲接受的ODA占%，到2004—2005年该比例上升至%，是全球接受ODA最多的地区。同时，对中东地区的ODA也有很大的增加。
　　其次，在ODA的部门分布中，社会公共基础设施已经成为国际援助的重要领域。具体表现为社会公共基础设施、人道主义援助占全部双边官方援助的比例不断增加，生产部门如农业、工业和其他产业的援助以及物质和项目援助的比例相对下降。如表3所示，1984—1985年社会公共基础设施的ODA占全部双边援助的%，到了2004—2005年这一比例已经上升至%。人道主义援助的比例也由%上升至%。同时，经济基础设施、农业、工业和其他产业的援助，以及物质和项目援助的比例都有较大幅度的下降。1984—1985年，整个产业的援助比例为%，到了2004—2005年则下降为%。物质和项目援助的比例也从1984—1985年的%下降至%。
　　第三，ODA的援助形式方面，人道援助和债务减免的比重有所上升，而项目援助的比重相对下降。国际援助主要通过人道援助、债务减免和发展项目形式进行，这三种形式在2000—2005年都有所发展(见图2)。2005年DAC成员国向伊拉克提供了139亿美元债务补助，向2004年遭受海啸灾难的国家提供了22亿美元的人道援助，而核心的发展项目主要是向伊拉克和阿富汗提供的。援助形式的变化主要体现在方案援助和债务减免的比重有所上升，而项目援助的比重相对下降。
　　(四)政治色彩日益浓厚，附加条件日益增多
　　目前在发达国家经合组织中，发展援助委员会承担着发达国家对外援助协调、监督的作用。它在运作中，逐渐形成了一些援助标准与规则，如多边援助的作用优于双边援助；援助应该少有政治性质；不应将援助与援助国的商品、服务输出捆绑在一起；赠与比低息优惠贷款是更好的援助方式；援助应直接满足接受国人类需求等等。大多数的援助国认为技术的进步与经济发展改革的思想是内生的动力，而良好的国家治理(good governance)、人权、民主则是长期持续发展的基石，因此，要想根除贫穷，必须向发展中国家输出改革、发展经济的思想、先进的技术，培养他们的民主意识。进入90年代以后，发达国家越来越关注受援国的人权、民主等问题，越来越重视援助能否带来受援国的政治与社会经济的进步。对外援助成为西方国家将本国价值观与社会力量投射到海外的过程。
　　因此，近年来，DAC国家在进行对外援助时，往往以经济援助为手段，把按西方国家的意图进行政治和经济改革，将“民主、多党制、私有制”等作为向发展中国家提供发展援助的附加条件。美国国会在1975年将人权条件纳入美国对外援助法，禁止美国政府向侵犯人权的国家政府提供发展援助。挪威与荷兰也在20世纪70年代中期将人权标准纳入其援助政策。
　　(五)“特殊目的组织”(Special Purpose Vehicles)出现并快速发展
　　除了传统的国际援助组织，近年来，一些关于援助的特殊目的组织也发展得很快。像全球抗艾滋病、肺结核及疟疾基金会(Global Fund to Fight AIDS, Tuberculosis, and Malaria)和全球环境基金(Global Environment Facility)都是这种类型的组织。尽管目前这些组织在整个国际援助所占的份额还很少，而且许多特殊目的组织在法律上仍未完全脱离它们的创办成员，往往没有独立的法律地位，只是担当ODA的资金中转点，并且它们的策略不容易被纳入受援国的国家战略和预算框架中。但是他们确实是国际援助的一条重要的资金输送管道，它们对于许多全球性关注的问题发挥了越来越重要的作用，而且在可以预见的将来其作用仍然不可忽视。
　　二、国际援助体系的改革
　　随着科技的日新月异发展，全球居民的生活水平也得到了普遍的提高和改善。但是同时，国际社会也深刻认识到，地区发展不平衡，发达国家和发展中国家之间的贫富差距扩大，贫困化、环境等问题日益严重。人们开始重新审视ODA在促进受援国经济发展中的作用。
　　当前的国际援助虽然不论从规模还是从影响范围都在扩大，但是由于援助体系过于复杂，援助国和受援国在评估、审批、报告和估价等程序上都存在许多不同；援助国和受援国之间交易成本高(如战争援助)等问题的存在都要求国际援助体系必须进行改革，以提高援助效率、改善治理水平、增加透明度等。于是国际社会近年来采取了一系列相应的行动，期望逐步建立一个有效的、更具协调能力的、更强调国家主权的、公民社会组织和南方发展中国家参与
　　为了实现千年发展目标和《巴黎宣言》，各援助国和受援国都积极将与多边援助机构的合作纳入本国的发展战略中，国际援助的结构、方式都将发生变化。
　　(一)援助资金总额会有所上升
　　若要实现MDGs，首先必须有充足有效的援助量。依据这一点，在2002年墨西哥蒙特雷发展筹资问题的国际会议上，发达国家重申了它们要将发展援助提高到国民收入%的比例。2005年大量的宣言和报告要求大幅增加援助额。比如欧盟则在2005年5月通过了一个时间表，其成员要在规定的期限内将ODA的数量增加到国民收入%的比例。开发援助委员会(DAC)预计在未来五年ODA将达到1300亿美元(见图1)。援助比例最大的增加发生在非洲，到2010年，仅对非洲的援助水平就将达到约500亿美元。
　　(二)国际援助结构将逐渐走向协调和联合
　　尽管《巴黎宣言》给出了一个未来发展的框架，但是它仅仅只是一种可能的发展方向，或者是主要的方向。未来国际援助应该如何发展还取决于国际援助各参与国之间的不断博弈以及主要援助组织的影响。但是能够确定的是无论采取何种策略，都必须建立各国之间的相互责任机制以及相互信任的关系，开展积极的协调与合作，从而使得国际援助能够最大限度地发挥它的效用。ODI的一份报告综合了《巴黎宣言》及其他讨论会的观点，提出了国际援助结构改革的五种选择：A：保持原状；B：依赖巴黎宣言提出的协调和联合；C：有特色的协调和联合；D：多边主义；E：向受援国授权。
　　对于上述的各种方案，一个总的目标都是增强受援国政府接受、利用国际援助的能力，使国际援助更好地促进受援国经济的发展和人民生活水平的提高。但是在具体的执行和操作上，在权衡各个方案的优缺点并对各利益集团所带来的影响上，以及这些方案的可行性上仍然有很大的回旋余地。
　　目前全球援助机构总体上缺少专业化，职能重叠，效率不高，按照基本经济理论，为增加经济效率和最大产出，每个机构应将注意力集中在成本或资本等具有比较优势的领域，然后各个机构相互合作，才能使效率最大化。因此，ODI的研究认为，为快速稳定执行《巴黎宣言》，未来的国际援助结构应该促进国际援助机构的协调合作；增加合作项目，加强政府联系；形成国家水平上的独立监控小组。现在ODA已经开始与《巴黎宣言》在援助效果方面相结合，近来又转移到与联合国的改革相结合，各主要多边机构之间都在寻求合作机制，包括联合国内部各机构之间也在实践协调合作。
　　(三)多边援助机构作用将有所提高
　　虽然目前多边援助机构只提供了30%的ODA，但是其重要作用正日渐凸现出来。首先，多边援助能够包容援助国之间的竞争并缓解相互间的摩擦，从而可以提供一个集体行动的平台。其次，多边援助组织能够促使受援国制定一些短期内不受欢迎但确实能够取得积极成效的相关政策(如宏观经济政策的改革)。再次，相对来说，多边援助机构通常具有更为完善的部门以及管理运作条例，具有更强的研究、建议和发展创新能力。最后，多边援助机构在一定程度上考虑到受援国的实际需求，给予其发表意见的空间。而相对来说，双边机构专业性较强，在已经形成特殊能力的特定领域拥有比较优势；一些国家和地区依靠与特定国家的历史渊源能更快地获得当地的信任与合作，其提供的援助也更加具有针对性；而且在管理方面其能够对不断变化发展的局势作出更加迅速的反应，相比于多边援助机构也更具有弹性。但双边机构的援助往往依赖于与特殊国家的历史联系，局限于小范围国家内。在未来全球化的背景下，显然多边援助机构的适应性更强。
　　(四)受援国在国际援助体系中的作用将得到加强
　　国际援助体系长期失败的另一个重要原因在于缺少受援国的参与。长久以来，国际援助体系的改革一直为发达国家所主导，几乎听不到受援国的声音。MDGs的签署，一方面在理论上意味着全球出现了这样一个共识：贫困国家的需要应该成为国际发展援助的动力。另一方面，MDGs的8项目标如果要顺利达成必须得协调援助国与受援国之间的援助关系，而这种关系应建立在名副其实的伙伴关系和相互的尊重与责任的基础之上。
　　对于国际援助体系的改革，《巴黎宣言》给出了具体的解决办法：同盟与协调。在受援国拥有发展议程所有权的基础上(主权)，捐助者们共同遵循政府的计划与优先权(同盟)并依照流程操作(协调)。这为未来改革的道路提供了一个方向：执行《巴黎宣言》、加强受援国在国际援助体系中的作用。这就要求发达国家与发展中国家之间、政府与公民社会组织之间能够建立信任、诚信合作。建立信任的关键因素是代表不同政治利益的政府的参与，在受援国拥有发展主权的基础上，援助者们应对受援国作出长期承诺，并且尝试着建立一种相互信任的机制来确保可预见的援助流量。
　　(五)公民社会组织(CSOs)在国际援助中的作用可能受到影响
　　公民社会组织是民间社会中广泛存在的工会、非政府组织、宗教团体、基金会和社区型组织。长久以来，国际援助体系的改革一直为发达国家所主导，几乎听不到受援国的声音，特别是受援国CSOs的声音。当前国际社会普遍认为发展中国家的CSOs必须参与到国际援助体系的改革进程之中，进而建立对话并最终取得信任。只有这样，发达国家才能洞察到那些现行的讨论所缺少的但又是必不可少的因素，原有的援助体系才能够有显着的改善。
　　但是，《巴黎宣言》表现出了一种在发展合作上的中央集权化趋势：将援助资金集中于一个中央权威机构统一管理。有效援助主要处理援助国政府与大型多边机构对发展中国家的援助——并不直接地与CSOs发生联系，这可能会导致发展资金援助的集中化，并削弱CSOs平衡政府力量的作用。援助国可能会看到它们的资金重新流向发展中国家，发展中国家的CSOs 由于依赖于政府的资金支持，将不得不服从于它们所在国的政府，这将模糊“非政府性”和“机构”二者之间的界限，使国际援助体系的改革受到影响。
　　总之，发展中国家的贫困化问题、环境问题、区域发展不平衡问题都要求国际援助朝更有效的方向发展。《千年发展目标》和《巴黎宣言》从不同的角度制定了具体的指标，虽然一些目标事实上是难于实现的，但是如果全世界各国政府共同合作努力，制定正确的发展战略，相信一定能推动全球社会经济的全面发展。