推进形成主体功能区战略提出的背景和意义-1.docx

推进形成主体功能区战略提出的背景和意义内容 摘要： 从“一五”计划开始，中央政府在不同的时期，实施了不同的区域 发展 战略。这些战略的实施，在缓解某些区域 问题 的同时，通常会加重另外一些区域问题。推进形成主体功能区的提出是对我国国土空间开发管理思路和战略的一个重大创新，是对区域协调发展战略的丰富和深化，具有重要的现实意义。关键词： 区域战略，主体功能区，意义新 中国 成立特别是改革开放以来，我国区域 经济 发展取得了巨大成就，但也积累了一些矛盾和问题。其中，最为突出的是，空间开发失序，资源和要素空间配置效率低下，人和 自然 和谐相处的关系遭到一定程度的破坏。鉴此，国家“十一五”规划纲要提出了推进形成主体功能区的战略。它的提出是对我国国土空间开发管理思路和战略的一个重大创新，是对区域协调发展战略的丰富和深化，具有重要的现实意义。 一、正在实施的区域战略和政策不足以保证区域经济协调发展的实现 区域战略和区域政策演变的三个阶段从“一五”计划开始至 目前 ，我国区域战略和政策的演变大体上经历了三个阶段：上世纪50年初期至十一届三中全会召开，为扶持内陆地区发展时期；改革开放初期至世纪之交，为鼓励沿海地区率先发展时期；进入新世纪以来至目前，为促进区域协调发展时期。1.扶持内陆地区发展时期。严格地说，这一时期没有明确的区域发展战略，有的只是 工业 布局政策。主导思想是“沿海的工业基地必须充分利用，但是，为了平衡工业发展的布局，内地工业必须大力发展。(见毛泽东同志1956年发表的论十大关系。)”基本思路是，以国家 政治 和国防安全为主要考量，利用沿海的工业基础和适当外援，采用指令性计划的手段，促使工业布局向内地推进，形成全国工业布局相对均衡、各大经济协作区自成体系的格局。主要手段，一是在固定资产投资的安排中，增加内陆地区所占的比重；二是采取强迫命令的方式，把沿海地区的老 企业 搬迁至内陆地区。前者如：“一五”计划时期，在我国苏联援助建设的156项和国内自行设计的538项重点工程中，东北和内地占2/3，而沿海只占1/3(“156”项中沿海只占1/5)；辽宁、黑龙江、吉林、北京、山西、河北、河南、湖北、四川、陕西、甘肃等11个省市占全国基本建设投资的%。后者如：在“三线”建设时期(1964年，为更好编制第三个五年计划，根据当时全国经济发展和经济布局的形势，中央将全国按一线、二线、三线调整了生产力布局。一线地处战略前沿，三线地区为全国的战略后方。在一、二线地区内，又依本地区情况，划出若干地方作为区内的三线地区。习惯上，称前者为大三线，后者为小三线。)的1964和1965年两年时间里，就从上海、北京、天津、辽宁等工业基础较好的省市搬迁了174个项目。2.鼓励沿海地区率先发展时期。改革开放以后，我国区域经济发展的重点也发生了转变，其突出标志是：在80年代中后期，明确提出了“沿海地区发展战略”。主导思想是：“允许和支持一部分人、一部分地区通过诚实劳动和合法经营先富起来，鼓励先富起来的帮助未富起来的。(见中共中央关于制定国民经济和 社会 发展十年规划和“八五”计划的建议。)”基本思路是，以加快经济发展和迅速提高综合国力为主要考量，利用沿海地区的区位优势和发展基础，通过营造特殊的政策环境吸引国内外优质生产要素向沿海地区聚集，促进沿海地区率先发展，以沿海地区的发展带动内陆地区的发展。主要手段，一是设立一系列特殊区域，1980年设立深圳、珠海、汕头和厦门经济特区，1985年开放14个沿海城市，1985年确定珠江三角洲、长江三角洲和闽南三角洲为经济开放区，1988年设立海南经济特区，1992年设立浦东新区；二是给沿海地区一系列优惠政策，如：减免企业所得税、下放投资立项权、提高当地外汇留成比例、开放 金融 服务、培育和发展资本市场；三是鼓励沿海地区进行体制创新，默许沿海地区突破中央的有关 法律 和政策的限制。3.促进区域协调发展时期。上个世纪90年代中期，我国区域经济发展中出现了两大问题，一是地区差距的扩大，一是地区产业结构的趋同。针对这两大问题，在制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要时，中央明确提出了区域经济协调发展的思路。之后，根据邓小平同志关于“两个大局”的构想，中央于1999年提出了西部大开发战略，于2003年提出了振兴东北地区等老工业基地战略，于2005年提出了促进中部地区崛起战略。再之后，根据全面落实 科学 发展观的要求，“十一五”规划对区域协调发展战略做了进一步的完善和系统化。我们认为，区域协调发展战略，其实是一簇子战略构成的体系，这些子战略包括：推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展，支持革命老区、民族地区和边疆地区发展，推进形成主体功能区，和促进城市化健康发展。需要指出的是，区域协调发展的思路虽然在“九五”计划制定时就已提出，但是，其战略的形成则是在西部大开发战略提出之后。因此，促进区域协调发展时期的始点应是世纪之交。还需要指出的是，目前，在区域协调发展战略的诸子战略中，有些已经成型并已付诸实施，有些已有基本思路但尚未有实施方案。区域协调发展战略的主导思想是，“从社会主义 现代 化建设全局出发，统筹城乡区域发展(见中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议。)”。基本思路是，以构建和谐社会和实现全面协调可持续发展为考量，通过系统地设计区域政策、合理地分配政策资源营造大体相当而又有所差异的空间政策，充分发挥市场的基础性作用，促进各地区共容式发展(各地区共容式发展，不是指各地区的同步发展，而是指各地区发挥各自的优势，相互配合，相互支持，在实现各自应有的发展同时，实现整体发展利益的最大化。)，推动人与自然和谐相处。主要手段包括：加强基础设施建设，支持国有企业改革和特色产业发展，鼓励技术进步和产业结构升级，加大转移支付力度，增加环保和生态建设投入，等(详见中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划。)。不同时期区域发展战略和政策的得与失1.扶持内陆地区发展时期。这一时期实施的地区政策，加快了内陆地区工业化、城市化的进程，缓解了生产力区域布局不均衡的状况，提高了内陆地区在全国经济社会发展中的地位： 1952-1978年，内陆地区工业总产值比重由%上升到%。但是，它们在缩小地区差距方面所取得的成效并不明显。一方面，东部生产总值的份额不但没有下降，反而有所上升，1952-1978年，由1952年的%上升到1978年的%；另一方面，东与中、西部人均地区生产总值的差距不仅没有缩小，反而有所扩大，同期，东部人均地区生产总值与中部的比值由扩大到，与西部的比值由扩大到。 另外，这一时期的区域政策还引发了四个不利后果：资源空间配置效率低下。由于强调各地区经济自成体系，不仅各地的比较优势未能充分发挥，而且稀缺的增量资源也未能配置到其边际产出最高的地区。同时由于工厂布点过于分散，聚集效益也未能产生。许多工业项目服务于国防安全，与民生关系不大，形成了一个个自成体系、自我循环的“飞地”，没能起到有效带动周边地区经济社会发展的作用。沿海老工业基地的作用未能很好发挥。由于国家对沿海工业的改造、扩建、新建的投资过少，上海、华北等老工业基地发展受到限制，辐射带动能力的增长缓慢。一些地方的生态环境遭到了破坏。在三线建设时期，许多项目都布置在生态比较脆弱的地区，且 “靠山、分散、隐蔽”。它们的建设带来了一定的环境生态问题。2.鼓励沿海地区率先发展时期。这一时期实施的区域战略和政策，在一定程度上提高了资源空间配置效率，显着增强了东部沿海地区的经济实力，明显地提升了东部沿海地区的辐射带动能力，在东部沿海地区培育了若干区域性和全国性的经济增长极，加快了内陆地区的经济增长，有力地促进了综合国力和国际竞争力的增强。同时，鼓励沿海地区率先发展战略也导致了一些不如人意的后果。突出的表现是地区差距持续扩大。1978-2000年，东部生产总值占全国的份额由%上升到%，中部的份额由%下降到%，西部的份额由%下降到%，东北的份额由%下降到%。同期，东部人均GDP与中部人均GDP的比值由扩大到，与西部的比值由扩大到；与东北的比值由扩大到。另外，政策的统一性受到 影响 。由于这一时期区域政策的实质和一般特征是在特定区域营造有别于其他地区的政策环境，以之吸引其他地区资金、人才和技术向特定地区聚集，促进特定地区的发展，各地区均把争取国家的优惠政策或在自身权限的范围内制定相关的优惠政策作为区域经济发展的基本手段。这导致了区域政策的细碎化，影响了区域政策整体效益的发挥。3.促进区域协调发展时期。虽然这一时期的区域战略和政策实施的时间还不够长，但是其正面效果开始显现。表现在：区域差距扩大的势头得到一定程度的控制。虽然东部仍然是我国经济增长最快的地区，但是，东部与中部、西部和东北在增长速度上的差异呈现了缩小之势。2004年，东部的增长速度分别比中部、西部和东北高、和个百分点；2005年，则只高、和个百分点。国家经济几何重心(经济几何重心是运用区域经济 研究 中的一种定量 分析方法 ，根据各省区的经济规模， 计算 出的空间上一个平衡点。随着时间的推移，由于各地区经济规模的相对变化，这一平衡点将发生位移，其移动可以大体上反映区域经济发展的客观进程。)移动轨迹由南东向转向北西向。从上个世纪80年代开始，以经济特区的设立和沿海港口城市的开放为主要动力，珠江三角洲地区成为经济成长最快的地区，受此影响，我国经济几何重心向南偏西方向转移。1992年以后，以浦东开发开放为主要动力，长江三角洲地区成为经济成长最快的地区，受此影响，经济几何重心在继续快速南移的同时，逐步向东偏移。2000年以后，以西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部崛起等三大战略的实施为主要动力，环渤海地区和中西部一些地区的发展加快，在这种背景下，经济几何重心在保持东移基本态势的同时，逐步向北向西延展。地区专业化分工在不断深化，产业空间布局在不断调整。1999-2003年，20个制造业行业的空间集中度平均提高%。人与自然的关系得到一定程度的改善。如：2002-2006年，全国的森林覆盖率由%提高到%，提高了个百分点(这一成就的取得与在西部大开发中实施的退耕还林工程密不可分。)。可以预期，中国现在正在实施的以四大板块战略为主要内容的区域发展战略，在日后的区域经济发展中，仍将发挥不可替代的作用。然而，应当看到，仅有这些战略，并不足以保证区域经济协调发展的实现。首先，这些战略主要是在区域发展不平衡的基础上提出的，侧重于从抑制地区发展差距扩大方面推动区域协调发展，较少顾及各地区的发展定位、产业分工和人与自然的和谐相处。其次，这些战略形成于不同的 历史 时期，针对的是不同历史时期特定的区域经济发展任务或区域经济问题，战略之间界限分明。在这些战略之上，缺乏更高位阶的具有统筹功能的战略，导致这些战略难以发挥相互配合、共同促进区域协调发展的作用。再次，与这些战略相配套的政策措施系统性不够、协调性不足，导致区域战略的目标难以完全实现。最后，这些战略是粗线条的，主要是以省级行政区划为基础的，不便于区域战略和政策的细化和具体化。二、 经济社会发展 进入新阶段要求完善区域战略和政策经过近30年的改革开放和快速发展，我国经济社会发展进入了新的 历史 阶段。在这个历史阶段，无论是发展的物质技术基础、发展的目标和任务，还是发展的国际环境、制度背景等，都发生了很大的变化。这些变化必然对区域经济运行产生程度不同的 影响 。其中，对区域经济运行有重要者，主要有如下四点：第一，随着社会物质财富的增长，社会公平受到越来越多的关注。效率和公平是经济社会发展过程中长期存在的一对基本矛盾。矛盾双方的关系不是亘古不变的，效率和公平孰重孰轻，决定于生产力的发展水平，也决定于因生产力的发展而引发的人们对两者关系看法的变化。改革开放之初的1980年，我国的人均GNP只有290美元。按照当年世界银行的划分标准，我国属于低收入国家，其人均GNP水平与低收入国家的上限值尚有120美元的差距。在这种背景下，“加快发展”成为全社会的共识。由于那时我国新体制尚处于萌芽状态，旧体制时期的平均主义普遍存在，人们关注更多的是如何尽快打破平均主义对于生产力发展的束缚。与这一经济社会发展环境相适应，效率不仅被突出地强调，而且被置于公平之前。现在，一方面，我国在世界经济格局中的地位已非昔日可比。2006年，我国人均GDP已经超过2000美元，达到中低收入国家的中间水平。另一方面，城乡差距、地区差距和阶层差距的扩大业已严重影响到社会的稳定和谐，人们对公平正义的诉求与日俱增。第二，在20多年快速发展过程中被掩盖或被忽略的 问题 ，如资源浪费、生态破坏、环境污染等，日益暴露出来。如果这些问题不能得到有效解决，我国的 现代 化进程将会受到严重制约。鉴此，“十一五”规划在资源节约和环境保护方面提出了两个约束性指标，即五年之内单位国内生产总值能源消耗降低20%左右，主要污染物排放总量减少10%。温家宝总理在十届全国人大五次会议上作的政府工作报告中又郑重提出：“十一五规划提出这两个约束性指标是一件十分严肃的事情，不能改变，必须坚定不移地去实现”。可以说，建设资源节约和环境友好型社会正在成为全民族的共同行动。第三，在利益多元化的过程中，中央与地方、地方与地方的关系也将变得日趋复杂。在计划经济 时代 ，地方政府只是被动地执行中央的指示，中央与地方、地方与地方的关系比较简单，也比较容易处理。然而，现在的地方政府不仅要贯彻落实中央的政策，而且要更多地关注本地民众的利益诉求。与之同时，地方与地方之间的关系也不再是单纯的团结互助关系，而越来越呈现为“经济利益交换”关系。第四，随着市场机制的建立和完善，市场在配置资源中的作用越来越大。2005年，国家财政基本建设支出占财政总支出的比重为%，比1978年的%下降个百分点。显然，在未来的区域发展中，市场将是无可争辩的主导力量。然而，在新的体制之下，政府依然会掌握着干预区域经济运行的规模可观的经济资源和数量不少的政策工具。从经济资源来看，虽然中央掌控的相对量显着减少，但是中央掌控的绝对额却大幅度增长。1978-2005年，国家财政基本建设支出由452亿元增长到4041亿元，增长近8倍。从政策手段来看，虽然中央政府不再掌握直接干预 企业 运营的工具，但是中央政府依然可以运用产业政策、财税政策、规划政策等工具引导区域经济运行。基于以上背景，我们认为，新时期的区域战略必须体现：效率与公平统一的要求；人与 自然 和谐相处的要求；地区之间良性竞争、充分合作的要求；规划引导和市场调节结合的原则。 三、推进形成主体功能区战略是对区域协调发展战略的丰富和完善 推进形成主体功能区战略，依托于资源禀赋结构不同、发展功能各异的空间，借助于分类管理的区域政策，服务于合理的空间开发结构的构造，既是对 中国 区域经济发展环境和条件变化的响应，也是对既有的区域发展战略的丰富和深化。它的实施，将有力地推动区域经济更加协调的发展。首先，它的实施，有利于发挥各地区的资源优势，形成各具特色、功能互补的区域分工格局，将有力地促进资源和要素在国土空间上的优化配置，提高各类资源的投入产出效率。促进地区间的合理分工。我国地域广袤，各地资源丰裕程度不一，生态环境对于经济活动的承载力不同。有些地方资源丰富，环境容量大，适宜于发展资源和环境依赖型产业；有些地方资源匮乏，环境容量小，不适宜发展资源和环境依赖型产业。过去由于区域主体功能不明确，各地竞相发展产出高、附加值大的产业，导致了区域间产业结构的趋同，造成了资源配置的效率损失，破坏了人类赖以生存的生态环境。在落实推进形成主体功能区的政策措施中，各地区的主体功能和产业发展方向将得以明确。推进形成主体功能区战略的实施，将引导各地形成建立在自身的资源禀赋基础之上的产业结构，从而使产业区际分工更加符合整体发展和长远发展的需要。促进生产力布局和人口分布的协调。中国是一个人口大国，正处于二元经济向现代经济的转变过程当中，伴随着 工业 化和城市化的快速推进，我国出现了大规模的劳动力跨地区流动。可以估计，这种现象还将继续下去。劳动力的跨地区流动，优化了劳动要素在空间上的配置，促进了国民产出的增长。但是，劳动力大规模地跨地区流动，也使整个社会付出了巨大的 交通 、人伦等方面的成本，产生了突出的负外部性。在落实推进形成主体功能区战略的政策措施中，各地区在承载人口方面的功能和相应的人口政策将得以明确。推进形成主体功能区战略的实施，将引导人口在空间上的有序转移，使各地常住人口规模与经济规模相适应，消除劳动力大规模跨地区流动带来的不利影响。其次，它的实施，有利于形成良性互动的区际关系，推动各地区共容式发展。作为一个地域大国，中国的区域发展一直以来都处于不平衡的状态之中，改革开放以来，这种不平衡有所加剧，既在京津冀、长江三角洲和珠江三角洲等地区出现了一些资源环境难堪发展重负、需要优化开发的区域，又依然存在着发展条件较好而发展很不充分、需要重点开发的区域。区域发展的不平衡引起了地区关系的紧张，不利于中国的长远发展和社会安定和谐。在落实推进形成主体功能区战略的政策措施中，优化开发区的结构调整方向和重点开发区的扶持政策将得以明确。推进形成主体功能区战略的实施，有助于发展机会空间分布的合理化，有助于各地区在良性互动中实现共同进步。再次，它的实施，有利于对资源、环境和生态的保护，促进人与自然和谐相处，推动可持续发展。资源环境问题是我国经济社会发展过程中产生的突出矛盾之一。资源环境问题的产生，既有宏观经济运行方面的原因，也有区域经济发展方面的原因。如：在一些环境承载力不强、生态比较脆弱的地区，进行了不合理开发，破坏了生态平衡。在一些环境承载力较强的地区，进行了过度开发，使这些地区经济活动高度密集，超出了当地环境承载力。解决资源环境问题，除了着眼于消除宏观经济运行方面的根源外，也要着眼于消除区域经济发展方面的根源。在落实推进形成主体功能区的政策措施中，各地区的发展方向和开发强度将得以明确。推进形成主体功能区战略的实施，有助于引导和规范各地区的发展，有助于形成清洁的生产方式和绿色的消费模式，有助于稳固或加强人与自然和谐相处的自然基础。最后，它的实施，有利于逐步缩小地区之间生活水平和福利水平的差距，推动发展成果的共享。让各地区居民公平地享有发展成果，是社会主义的本质要求，也是发展得以持续的重要保障。自然 规律 和经济规律要求不同的地区承担不同的功能，进行程度不同的开发。然而，由于过去没有将国土空间划分为不同的类型，因而也没有在此基础上进行财政制度方面的设计。在这种情况下，为使本地区居民享有不差于其他地区的公共服务，一些地区便不顾条件地增加本地的产出和财政收入。这不仅违背了自然规律和经济规律，不仅不可能保障各地区居民享有大体相同的公共服务，也导致了严重的生态和环境问题。按主体功能区进行空间规划，赋予不同地区以不同的功能，并在此基础上进行财政制度设计，有助于实现发展成果的共享，因而也有助于实现区域关系、人与人关系的和谐。