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中国乡村社区的改革与重建 (上)

　　一、前言

党的十一届三中全会以后，在全国范围内普遍实行的以“大包干”为主要形式的家庭联产承包责任制不仅使农民获得了生产经营自主权，也使农村的生产方式和分配方式发生了根本性的变化。原来负责组织农民统一生产、统一分配的生产大队、生产队两级组织因农业经营制度的变化失去了依托而逐渐瘫痪。农村基层——村庄里出现了一定程度的无序和混乱状态。改革人民公社体制，建立起与农村经济体制相适应的新型社会管理体制，已成为农村政治和经济改革的内在要求。

在这种情况下，一些地方的农民自发创设了村民委员会这一新的组织形式。1980年2月，全国出现了第一个由农民选举产生的村民委员会－－广西宜州市屏南乡果作村民委员会。这些自发组建的村民委员会自治程度较高，与村民一起订立村规民约，实行村务民主管理，使人民公社解体后农村出现的那些无序状况得以解决。这一新生事物的出现，得到了执政党中央的高度重视和充分肯定，1982年修改宪法时，总结各地经验，把“村民委员会”这一组织形式写进了宪法条文，明确规定了村民委员会的性质和任务，确立了村民委员会是群众性自治组织的法律地位。[1]1983年颁行的《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》也规定，“村民委员会是基层群众性自治组织，应按村民居住状况设立。村民委员会要积极办理本村的公共事务和公益事业。协助乡人民政府搞好本村的行政工作和生产建设工作。”之后，全国农村逐步建立了乡镇政府和村民委员会。

但是这二十多年来，村民自治制度与承包经营制度一样似乎并没有给广大农民带去乡村社会的发展和经济的繁荣。而且在城市化的过程中，这个自治制度似乎也没有能更多地保障农民的政治和经济权益。农民对这个明文规定了自己的多项民主权力的制度也开始从当初的热情和期盼逐步向淡漠和无所谓的态度转化。这是很令人费解的。

现在我们又提出了建设社会主义新农村的发展目标，而这个涉及新农村社区管理方式的制度必然要面对如何加以改革的问题。因此，我们有必要分析和探讨村民自治制度本身及其导致的乡村社区的重建问题。

新农村建设，从制度创新看，应主要解决土地制度改革、乡村治理结构建设和公共服务体制建立这三大问题。合作社问题，尤其是社区合作社问题，与本章拟探讨的村民自治问题同属于第二个问题，即乡村治理结构问题。但无论是土地制度改革还是乡村治理结构建设都与第三个问题，即所谓公共服务体制建立问题，也就是政府体制改革问题息息相关。本书第二章《土地制度面临破局》和第三章《一条腿的合作社》主要研究和分析了土地制度改革和合作社问题，而本章的主要研究对象则是乡村治理结构建设中除了合作社问题之外的另一个方面——村民自治制度改革问题。当然，也不可避免地会涉及乡村公共服务体制，即政府体制的改革问题。本章的目的是通过对村民自治制度问题的探讨，力图在乡村治理建设和公共服务体制建立这两个关键问题上寻找到新农村建设在理论上的突破口和着眼点，以为学界的进一步研究打下基础。

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[1] 摘引自《农村基层民主政治建设发展的主要进程》，国家民政部网，
网址：
　摘引自《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》第七条，北大法律信息网转载，网址：

二、村民自治组织的行政化

根据1987年试行后来于1998年修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》，村民委员会是“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策
、民主管理、民主监督”，负责“办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”。同时，村民委员会还必须“协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”[1]

由此可见，根据该法我国的村民自治组织既是一个实行所谓“四大民主”的“三自”自治组织，又是乡镇人民政府的附属机构，因为它需要协助政府开展工作。它还既拥有办理公益事业的权利，又有办理本村公共事务，向村民提供公共产品服务的责任。也就是说，我国的村民自治组织既是一个实行“四大民主”的自治组织，又是一个必须听命于上级政府的行政组织。显然，这是村民自治组织在其诞生之日起就已经深刻地打上了早几年瓦解掉的人民公社“政社合一”的烙印。

这种建立在土地集体所有制上的村民自治组织制度在颁行初期人们曾对其倾注了很多期望，认为这个自治制度不仅能更好地维护农民权益，促进农村社会和经济的发展，同时也能为中国的民主政治的发展奠定基础，并为政治体制的改革寻找到一个自下而上的突破口。可是，这20年来的实践表明，这个当年曾被举国一致寄予基层民主建设厚望的村民自治，非但没有帮助我们实现上述目标，相反，我国的“三农”问题还随着这个村民自治制度和联产承包制度的实践和推行反而日益地恶化和严重起来了。也就是说，我国推行了这么多年的以实行基层民主政治为宗旨的村民自治制度，尽管其在培养和训练农民的民主意识和民主程序方面立下汗马功劳，并为中国现今的民主政治建设打下了一个良好的基础，历史功绩不容否定，但它并没有给我国发展农村经济、提高农民的经济收入和社会地位带来实质性的好处。

随着大包干制度的推行和农村税费制度改革，所谓“三提五统”以及农业税的取消，村民委员会原有的经济基础越来越薄弱，除了少数拥有较多数量集体资产的之外，绝大多数村民委员会已在经济上越来越难以为继了。再加上村委会与乡镇政府在办理公共事务的职能上存在高度的重叠，村民自治组织与乡镇党委和政府之间的利益又完全不同，这种矛盾很难调和并变得日益尖锐起来。在这种情况下，我国的村民自治制度除了进行彻底的改革之外，别无选择。

要改革我国的村民自治制度，首先要弄明白村民委员会这个自治组织到底是一个什么性质的自治组织，是行政组织呢？还是社会组织？抑或是经济组织？对此问题，《村民委员会组织法》没有正面予以回答，只是将村民自治制度设计成为一种自我管理、自我教育和自我服务的、按照四个民主原则进行运作的基层群众性自治组织。但这里我们却忽略了用法律规定一个非常重要的问题，即，这些在各个方面都体现了基层民主精神的所谓村民自治组织——村民委员会将带领它们的村民进行什么样的自治呢？是行政自治？还是社会自治？抑或是经济自治？

对此，《村民委员会组织法》虽然没有明确定性，但从其第二条规定的村民委员会的职责范围来看，村民自治组织是既要办理公共事务，也要办理公益事业的全面自治组织。从办理公共事务和协助乡镇政府开展工作角度看，村民委员会这个村民自治组织的性质是一个行政组织。但如果从法律授权该组织负责办理公益事业的角度看，村民自治组织还具有一个社会组织，甚至经济组织的性质。为什么要这么说呢？因为，办理公共事务只能是政府机构或行政性组织的职能，而办理公益事业则属于社会组织和经济组织的职能。

所谓公共事务是指那些涉及社会公众共同利益并需向公众提供公共服务的事务，主要是指政治性事务和社会性事务，也包括部分经济性事务，如办理民政、教育、科学、文化、卫生、体育、人口、资源与环境保护等方面的公共事务，以及办理通讯、邮电、铁路和公共交通、供水、供电、供煤气等方面的公用事业。众所周知，办理公共事务是政府的职责，也只有政府才是办理公共事务的主体。可是我们却把所有这些原本应该由一级政府办理的公共事务以法律形式全部交由一个村民的自治组织来“办理”了。不仅如此，我们还在法律中规定村民委员会有责任“协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”这就是说，村民自治组织不仅要办理这些公共事务，而且还有法律责任去协助上级政府开展工作。这样，村民自治组织就整个儿成为乡政府的一个驻村派出机构了。

还有，《村民委员会组织法》第五条还规定，“村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展。村民委员会应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益。”

这里所用的三个法律用语“尊重……自主权”、“维护……经营体制”和“保障……合法权益和利益”，一个比一个更具有法律赋责和授权，特别是具有赋予行政管理性职责和授予行政管理性权力的味道。可是，村民委员会又并不是一级政府，它没有政权的权威和权力。实践中倘出现上述问题时，村委会只能协调和上报解决所出现问题，无权也无法履行该法授予它的这种行政管理权的。可见，《村民委员会组织法》的这些自相矛盾的规定不仅未能从法律上完整地诠释和保护村民的自治权益，反而严重地扭曲了村民自治组织的自治性质，使之变成一种典型的以执行上级政府指令为职能的行政组织了。

综上所述，可见正是由于我们赋予了村民自治组织拥有办理公共事务的行政权力才导致我国的村民自治的困境的。近些年来，随着税费改革，村庄的公共事务和公益事业几乎全部瘫痪，村民自治陷入更加严重的困境。这一切也更加突显出我国村民自治组织的行政化的缺陷所在。

该法之所以会制订这种与村民自治本意相悖的规定，估计可能有如下三个原因：第一，由于当时政社合一的人民公社已经解体，乡政府与村庄之间的关系处于模糊状态，农村出现了一定的权力真空，当时的计划经济体制客观上要求中央政府尽快将行政层级延伸到农村基层，保证国家意志的贯彻，以推动有计划的社会主义商品经济的发展。第二，因为我们对所谓基层政治民主和村民自治的基本概念和原则还不熟悉，而采用类似于人民公社“政社合一”式的行政方式来管理和控制农村社会来却是轻车熟路，自觉或不自觉就沿袭了以前的做法。一句话：习惯了。第三，也是最重要的原因，即我们在立法当时，以及在8年前修改该法时，还根本不懂得政府的主要职责就是办理公共事务以及向社会公众提供更多更好的公共服务和公共产品，而是认为政府就是管理和控制，作为村委会那肯定应该按照上级政府的指令开展工作。于是，我们便通过制订该法及相关配套的政策，把这些天赋的、必须由政府办理公共事务的职责一股脑地全部推到这个村民自治组织身上了。

因此，改革村民自治制度的要害就在于要将这个自治组织的职能去行政化，即将我们于二十年前用法律授予它的办理公共事务的行政管理权再还给政府，[鉴于目前乡镇政府的改革方向没有明朗，村委会的行政权力是还给乡政府还是市政府在乡镇的派出机构则都是另外一个议题了。可见改革必须统筹进行。] 彻底终结基于土地集体所有制的在我国实行和沿袭了已有五十年之久的人民公社“政社合一”的加强基层政治管制的传统。

当然，人民公社的“政社合一”的基层管制体制是建立在土地集体所有制基础上的。也就是说，只要实行这个土地的集体所有制，就不可避免地要在农村的村一级设立行政或类行政机构，以维护这种土地制度可能给政府带来的利益。这几十年来我国政府能从大规模城市化征地过程中所获得的数以十万亿元人民币计的巨量的土地利益就是与这种土地制度以及基于这种土地制度所设计和建立起来的行政化的村民自治制度息息相关的。所以，村民自治组织的去行政化改革其实是一个连同土地制度改革、合作社制度改革以及政府体制改革在内的综合性体制改革，这几项改革内容相辅相成，互相制约，缺一不可，必须统筹兼顾。

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[1] 《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条
　根据1991年国务院发布的《农民承担费用和劳务管理条例》，农民必须承担所谓“三提五统”的费用。所谓“三提”，是指农户上交给村级行政单位的三种提留费用，包括公积金、公益金和行管费。“五统”是指农民上交给乡镇一级政府的五项统筹费，包括教育费附加费、计划生育费、民兵训练费、乡村道路建设费和优抚费。
　《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条

三、政-村关系与利益主体

归纳一下目前学界的研究观点就可发现，尽管一部分学人将村民自治的困境主要归因于我国的或传统文化落后，或村民素质低下，或农村宗族势力强盛，或政府公共服务能力薄弱等因素的制约，但更多的学人还是认为我国村民自治步入困境的主要原因是村民自治组织行政化条件下的党-村关系和乡-村关系无法理顺并愈趋紧张所致。

所谓党-村关系，就是指中共的村级党组织——村支部委员会与村民自治组织——村民委员会之间的关系；而所谓乡-村关系，则是指乡政府与村民自治组织——村民委员会之间的关系。学界普遍认为，党-村关系不顺主要是由于党的基层组织党支部和村民自治组织村委会在基层事务管理上存在着一种权力重叠，而且前者的领导核心地位也会很自然地取代或削弱后者的自治管理地位。而乡-村关系的愈趋紧张则主要是因为在乡政府与村自治组织之间在各种利益，主要是经济利益的分配上的对立和冲突所致。

我们如果再往深处分析就可发现：根据党章和法规，村党支部和乡政府两者都必须服从乡党委的统一领导，所以，在村里作为法定领导核心的村党支部执行的上级党委下达的工作指令在实际内容上也必然与乡镇政府下达给村委会的行政性政令具有高度的一致性。从这个意义上说，党-村关系与乡-村关系其实完全可以被归纳为一种关系，即乡党委和政府与村自治组织之间的关系。为便于论述和分析，我们可将党-村关系和乡-村关系合并简化一下，统称作一种关系，即政府与自治组织之间的关系，或叫作政-村关系。前述的党-村关系和乡-村关系愈趋紧张，其实就是指政府与自治组织之间的关系，也即指政-村关系愈趋紧张了。

大家知道，乡政府是一级行政组织，而村委会则是村民自治组织。这两者之间的关系在《村民组织法》中都已经有了比较明确的界定。比如，该法规定乡政府“对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”[1]按照该法上述规定，政-村关系明明白白就是一种指导与协助的关系。这两者之间原本一个指导关系，一个是协助关系，表面上井水不犯河水，可在实践中为什么又会普遍出现关系紧张呢？

学界有人将这归结于上级通过党的系统，即村支部，以及党的下级服从上级的组织原则来干预甚至压制村委会的自治工作导致的。这种分析不能说不符合实际。但是，上级党委和乡镇政府为什么要冒违法之大不韪来干预村自治组织的运作呢？或者说，为什么村民自治组织会普遍遭受到来自乡政府的干预和制约呢？有人分析说，这是我国的宏观体制，也即强势政府体制及其衍生的行政冲动所致，所以必须有赖于我国整个宏观政治体制的改革方可使村民自治摆脱困境。但如再往深处分析，这一观点也不能完全解释所谓政-村关系为何会如此紧张的。

因为强势政府及其缺乏制约的行政冲动的确会导致村民自治的困难，也是造成目前政-村关系紧张的一个重要原因，所以宏观政治体制的改革也的确将会有助于改善这种政-村关系。但是人们要问了，那为什么同样是强势政府，在它们面对其它各种类型的社会和经济组织，如各种社会团体、公益组织、公司企业以及其它非企业性的社会和经济组织时，其行政冲动就没有这么强烈，行政干预也没有这么多发和直接呢？

比如，面对公司和企业这类经济组织，不要说是民营的了，即使是说那些资产属于国有的企业，其所属的那一层级的党委和政府却为什么很少直接干预或通过企业党组织来间接干预其经营工作呢？为什么政府单单在面对自治组织时就会有那么多的行政冲动呢？与企业有《公司法》保护一样，村民自治也有《村民委员会组织法》保护，而且，该法比《公司法》颁行和修订得更早，按道理，这个政-村关系应该比政企关系更加好处理一些才是呀！

从这一点出发，我们在分析政-村关系紧张，也即村民自治的困境时，应该既要从村民自治的外部的体制环境中寻找原因，也要从村民自治的内部，即从这个组织的性质和制度本身上来寻找原因。否则，我们就不可能发现为何用法律形式给予了那么多民主的村民自治会陷入困境的真正的原因所在，并找到正确的解决途径。因此，我们有必要从分析村民自治组织的性质以及这个制度的设计结构上入手进行深入研究，以便于找到正确的改革方向。这不光是学术研究立论本身的需要，也是我国政治体制的进一步改革的客观需要。

大家知道，公司等企业属于经济组织，也是一个企业法人。它有股东。它的股东以其出资为限向公司负责，而公司则以其全部资产对外承担责任，而没有任何一部法律规定它要协助哪一级政府开展工作。而我们的村民自治组织呢？我们除了在《村民委员会组织法》中约定了它是一个“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，而且要它协助政府工作外，既没有说它是一个什么性质的组织，也没有说它是一个法人。它是一个经济组织吗？显然不是，因为它没有注册资金，也没有具体的经营范围，更没有股东和股权的概念。那么，它是一个行政组织吗？显然也不是，因为国家并没有将其开支纳入财政预算，也没有授予该组织工作人员以国家公务员身份。还有，它会是一个社会组织吗？显然，村民自治组织就其工作性质而言肯定是属于社会组织之一种，但我们的法律却没有确认这一点，也没有允许它以社会团体法人名义登记或注册。在这种组织性质和法律地位的双重模糊状态下，村民自治组织陷入困境也就是很自然的事情了。

但是我们还不能这么简单地下结论。因为村民自治组织与其村民之间的关系也不是那么的协调，也普遍处于紧张状态。也就是说，由于村委会性质的行政化，其所代表的政府利益与村民的利益在很多场合是不同的，有时甚至是相悖和冲突的。但是这种对于自治组织来说是很不正常的现象却在学界得到了理论上的支持。比如，有学者根据南街村和大寨等集体经济搞得比较好的村庄的实践得出研究结论，认为村民委员会，即村民自治组织是一个“完全独立的权力-利益主体。”不仅如此，还认为村委会“应该是一种以村庄为明确权力边界的村民自治组织，是一个能够在法律规定的范围内不受干涉地独立行使政治权力、对关系到村庄集体以及村庄内所有村民切身利益的事务享有独立的决定权及处置权的政治实体。”这里就完全把村民自治组织看作是一个可以独立行使政治权力、处置所有公共事务的政治实体，即一级政府机构了。

应该说，这种认为村民自治组织是一个“完全独立的权力-利益主体”和“政治实体”的观点在我国政学两界都还是有着一定的影响和代表性的。而且，对于那些集体经济实力比较强大的村庄而言，这种观点甚至可能是对的，或者说可能是符合这类兴办有诸多集体企业、村民又在其中平均占有集体企业股权并大多是集体企业职工的村民委员会的实际的。但是，这类拥有大量集体财产的村民自治组织在我国农村只占极少数。根据一份权威性的调查报告声称，我国的集体经济已处于一种告急状态，即大约近60%的村庄年收入不到10万元，其中西部和中部地区农村集体经济年收入不到10万元的村庄分别占%和%。在这类集体经济收入水平低到连村干部都养活不了的村庄，如果还硬要说它是一个“完全独立的权力-利益主体”和“政治实体”，那显然是错误的。

另外，这种企图以强化村民自治组织的政治实体性来摆脱村民自治组织困境的观点还是一种逻辑悖论，即如果按照这个观点去修订相关法律和政策，强化村民自治组织的行政性，那将使在我国实行了近20年的村民自治成果很快就会毁于一旦。而且，这么做最终将在我国已经多达5个层次的、正准备压缩和削减的行政层级上竟然又在村庄这个最低层级上创设出一个全新的政府组织来！

村民自治组织既然不是一个“完全独立的权力-利益主体”和“政治实体”，那么我们就应该承认，在自治组织的管理范围内就一定存在着众多的较小的权利和利益主体。而且我们还可以得出结论，即我们不能通过采取用国家的法律方式将其约定成一个行政性组织，也不能通过这个行政性组织用将其自治范围内的所有村民全部组成为一个利益主体，即利益共同体。这种人为的、从外部强制性形成的利益共同体不仅不符合我国农村的客观情况，反而会由此而大量出现利用所谓利益共同体利益来压制、侵犯，甚至剥夺其它较小的权益主体的权益的情况。我们目前不正是因为在干着这样的蠢事，才使村民们对这种不伦不类的村民自治制度感到失望和反感的吗？
其实，在我国的村民自治范围内本来就存在着或者应该存在着许许多多独立的权益主体，如个体承包农户、个体工商户、私人企业、合作社，特别是应该大量存在却始终不给它合法地位的社区型合作社，还有股份制或合作制企业等。这些权益主体的权益对其主体而言就等于是它们赖以生存的生命线，其重要性要远远大于外部人为形成的所谓村庄利益共同体的利益。即使在土地集体所有、农民对其承包的土地只有使用权而无所有权的情况下，也是一样。如果今后农用土地所有权还给农民了，那么在那些从来没有享受过集体经济多少好处的村庄，这个人为制造出来的、本来就对那些独立的利益主体的利益没有多大关系的利益共同体估计大多将会立刻轰然瓦解。

然而，长期以来，我们并不愿意承认这一点，非要用少数集体经济成功的案例人为地维持和宣传着这个“善意的谎言”，宣扬村集体经济的利益共同体利益在任何情况下都永远大于其他较小的以农户家庭为代表的权益主体的权益。这样做不仅易于剥夺了个体权益主体的应有权益，而且还容易压制广大的村民发展市场经济的积极性和创造性。结果，在村民自治条件下本来应该由村内各个单个的权益主体兴办各项公益事业和经济活动的积极性和市场空间反而受到了所谓村利益共同体的更多更大的压制。可以说，我们目前将村民自治组织的行政组织化的法律制度正是造成我国这些年来的农村“三产”经济的萎缩以及“三农”问题的恶化的一个非常重要的成因。

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[1] 《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条
　程为敏《关于村民自治主体性的若干思考》，《中国社会科学》2005年第3期
　国务院发展研究中心《推进社会主义新农村建设研究》课题组《新农村调查——走进全国2749个村庄》，《中国经济报告》2007年第3期
四、公益事业的制约因素

在村民自治组织实行去行政化改革后，村委会的办理公共事务的职能被上交给政府承接下来，而这时的村委会的主要职能就放到办理农村公益事业上了。村民委员会主要职能上这种调整和变化必将致使村民自治组织的性质发生了向其本质回归的变化。这个变化的结果也就是真正的村民民主自治。

但是问题并非这么简单。我们的《村民委员会组织法》还要求村民自治组织办理公益事业。办理公益事业倒不是政府的专利，任何组织和个人都可以办。村民自治组织也可以办。公益事业类别又很多，包罗万象，涉及的行业数不胜数。我们不说其他行业，就说社会服务一个行业，如将其涉及的公益事业罗列一下就有诸如医疗卫生、教育培训、科研普及、文化娱乐、劳工服务、扶贫济困、社会救助、养老育幼、妇儿保护、犯罪矫治、司法援助、扶残救弱以及慈善捐助等众多事项。而村庄作为一个社会的缩影，其村民的社会和经济生活必然会涉及上述这么多公益事业的各个方面。但是，村庄并非是、也不应该是一个封闭的社会系统，而且，许多公益事业都属于公共服务的范畴。
　　按道理，农村公益事业的这种开放性会有助于其迅速的发展，但是，这20年来我国村庄的公益事业到底办得如何呢？显然，实际情况与人们的期望值还相差甚远。人们会问：这到底是什么原因呢？导致我国农村地区的公益事业发展不起来的原因可能不少，但如果深入分析，就可发现其主要原因还在于以下三条。这就是：

一、集体所有制经济本身的制约。

作为一个村庄，一个村民自治区域，其最大的资产非土地莫属。按照我国现行法律，除国有外的所有土地都是属于集体所有，而且，集体土地所有权的行使人和管理者法律也明确是村民自治组织。[1] 这本来对村民自治组织而言是个天大的好事。但是，我们的法律虽然认可土地的集体所有权的行使人和管理者，但由于国家对集体所有的土地实行严格的用途管制制度。根据这个土地管制制度，如果未经政府批准，集体土地的所有权行使人——村民委员会是不能对土地有任何变更用途的处置权的，更不能将土地拿到市场上去交易。就是变更土地用途，也必须是由政府来做决定，与集体土地所有权行使人无涉。

可见，所谓集体土地所有权及其行使人只是说起来好听但却毫无价值的一种法律用语。因为它其实是计划经济下的产物，在已发展了二十多年的市场经济条件下显得是那么的不公平。还有，国家迄今对集体所有的土地连一个规范的土地所有权证也不允许办理。更有讽刺意义的是，即便是村委会提供给农民个人长期使用的宅基地，也是不能办理土地使用权证书的。而且，在这块集体所有宅基地上私人建造的房屋，也叫小产权房，其使用者没有完全的产权，不准上市交易，甚至从法律上说，连出租都是不被允许的。这种法律待遇上土地资产所有权不平等就是一种法律歧视，一种社会不公，一种对农民的土地所有权及其权益的剥夺。

与国有土地所有权相比，集体土地的所有权长期受到如此不公平待遇是不符合法理的。这种情况下，村民自治组织要想使其自治范围内的所谓集体经济得到长足的发展也真难为它了。所以说，在集体所有制条件下，像南街村和大寨那样坚持走集体经济发展道路并在办理公益事业的过程中取得成功的村民委员会只能算是凤毛麟角式的偶然的特例，不具有必然的统计学上的意义。

而且，集体所有制必然会划分集体经济的利益分享范围。集体经济的利益分享一般以集体经济的涵盖范围为界限，不会也不可能允许集体的利益为除国家之外的其它利益主体所分享。。这种集体利益的排他性会致使特定的集体经济利益主体之外的其它利益主体因害怕自身的利益受损而裹足不前，不愿意也不大方便介入该集体范围内的公益事业建设。

再者，由于土地集体所有制剥夺了农民个人的土地权益，集体利益与个人利益的相悖性又致使自治范围内的其它那些利益主体对所在地的涉及集体利益的公益事业不感兴趣。也就是说，在其它利益主体不拥有土地所有权时，这些利益主体的载体，如那些个体承包户、工商户、专业合作社以及其产权与村委会不重叠交叉的合作社或股份制企业等，都会认为所在地的所谓公益事业与其自身利益无关，而且即使投资公益事业，也会担心其所得利益能否得到必要的保障。

因此，在集体所有制条件下，一般别指望除集体经济利益主体外的其它利益主体会关心或热心办理所在地村庄的公益事业。集体所有制下的公益事业也只能依靠集体经济的力量来加以发展。实践也证明，集体经济搞得好的地方，公益事业一般也发展得较好。集体经济搞得不好的地方，公益事业也大多搞得一塌糊涂。只可惜，在我国能够在集体经济条件下让村民过上富裕生活的村庄实在太少了。

二、村民自治组织本身的法律主体地位不明的制约。

根据我国的《民法通则》和《公司法》，有资格办理上述这每一项公益事业的组织都必须是一个符合法人条件的并经过登记或注册的特定的社会组织或经济组织，如机关法人、企业法人、事业单位法人或社会团体法人等。但是，根据《村民委员会组织法》，这20年来我们却不知道村民自治组织的法人定位究竟是什么？当然，也没有其他任何一部法律确定过村民自治组织的法人地位。

为此，人们会问：如果村民自治组织连一个法人都不是，你叫它去办理这些必须是法人才能办理的公益事业，那怎么能办好呢？一个组织不是法人，就没有注册资产，只有流动资金帐簿。但所有公益事业都必须要核产核资，注册登记。由此可见，我国绝大部分乡村的公益事业之所以长期发育萎缩，水平低下，除了前面所说的与我们长期以来所坚持实行的集体所有制存有因果关系外，与我们的村民自治组织长期法人定位不明是不无关系的。因此，我们必须尽快在法律上确定村民自治组织的法人定位，让其在平等的基础上与其它法律主体享有平等的法律地位。

三、政府提供的公共产品严重不足。

我国长期以来实行的是用剥夺农业的方式进行工业化建设的。直到上世纪80年代中后期我国政府用于农业支出的数额占财政支出的比重一直徘徊在8%左右。90年代以后，从国家财政支农支出来看，虽然支农支出的绝对值在不断增加，但从相对量来看，农业支出占国家财政支出的比重却一直呈下降趋势，农业财政支出占国家财政支出的比重也远低于农业在国内生产总值中的比重。同时，农村义务教育、医疗卫生以及农村基础设施的供给不足也严重影响了农村经济的发展。比如，农村中学生的数量是城市的4倍，而教育经费占比只有38％，这导致了农村初中文化程度以上的农民只有不到四成，远低于城市%的水平。另外，迄今全国约一半的行政村没有通自来水，六成以上的农户还没有用上卫生的厕所，亿农户需要解决燃料问题，6%的行政村还没有通公路……。

一般市场经济国家,在财政占GDP30%的时候,就开始有条件由国家财政主导来提供农村公共品的开支。如今我国已经基本具有了必须的财政基础。因此，国家加大对农村各项公益事业的投入，就目前来说，不仅是天赋职责，而且还是一种还债。望各级政府千万不能忘记了这一点。

综上所述，在我国农村大部分集体经济始终难以发展起来的地区发展公益事业，必须首先改革农村不合理的生产关系，废除现有的土地集体所有制，将土地还给农民，在我国实行土地的农民个人所有制。国家可以颁行相关土地分类管理的法律以确保耕地面积和粮食战略的顺利实施，并在此前提下，允许土地等生产资料所有权而不仅仅是承包经营权进入市场流转起来，还原土地作为市场经济下生产要素的本来属性。作为返还农民土地权益的第一步，国家可以先允许农民现有的房屋宅基地的土地使用权进入市场，变农村所谓小产权房屋为商品房产权，进入市场流通。村民自治组织作为集体土地所有权行使人收取一定的土地管理费以作为自己的法定的经费来源。

将土地所有权连同土地的权益完全返还给农民。这是解放广大落后地区农村生产力，调动广大农民发展生产和关心所在地村庄公益事业发展的唯一途径。当然，我们还应该尽快修订我国的现有《民法通则》和相关法律，赋予村民自治组织以应有的符合其性质与功能的法人定位，使之成为一个法人，具有与其它法人平等的法律地位。

其次，在市场经济条件下，我国的农村不再是一个封闭的系统。因此，农村公益事业的发展也不能脱离开放的社会和经济发展的现实，自我封闭在一个村庄内。因此，要想在我国成功地建设新农村，就必须把单个村庄的公益事业的兴办和发展放到开放的社会和市场经济的大环境中去统筹考虑。我国政府还应该制订和颁行各种优惠的有关投资、税收、信贷以及土地使用等方面的政策和法规，以鼓励和支持村民自治组织采取各种措施去吸引村民以及其它各种社会经济组织兴办各项农村公益事业。

除了中央政府增大诸如农村环境保护、农村义务教育和农村公共卫生之类的全国性的公共产品外，各级政府还应该就其辖区内农村公益事业的发展，包括对各村民自治组织的财政补助和资金支持，编制专门的规划和计划，并列入各自的财政预算。

在上述几个重大的制度和政策性问题解决后，村民自治组织就有可能出色地完成法律所赋予它们的办理农村公益事业的职责。这时，村民自治组织的工作重点或叫职能也就明确了，那就是研究和制订本自治区域范围内各项公益事业的总体的长远发展规划和具体的年度项目发展计划，然后将这个发展规划和项目计划一方面报送政府进行审核和批准，以获得政府必要的财政支持和公共服务；另一方面，村民自治组织可以采取“两条腿走路”方式，根据政府颁行的相关优惠政策面向自治区域内外的所有权益主体进行招商，以动员社会的力量发展区域内各项公益事业。

办理公益事业不仅是所在地村民自治组织的职责，也是所在地所有村民的社会责任，更是各级政府责无旁贷的工作职责。政府必须帮助和支持农村的公益事业的发展。这也是公共服务型政府的天赋职责。村民自治组织去行政化后，其原来承担的那些办理村庄公共事务的公共权力剥离出来，重新交还给政府，由政府责无旁贷地承担起来。对于政府而言，其办理的公共事务的主要内容就是向社会，包括农村的村民自治组织，提供它们所需的各种公共产品和公共服务。对农村公益事业发展的投资与支持就是其中重要的一环。因此，政府审批和拨款支持辖区内各个村民自治组织上报的各种自治区域公益事业发展规划和计划就成为其一项重要的工作职责。

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[1] 《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条规定“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”。
　《中华人民共和国物权法》第六十条规定，“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：
　　属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；
　分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；
　属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”
　《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，
“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”
　方齐云 夏瑞林《切实加强农村公共产品供给》，《光明日报》2006年4月25日期
五、乡村社区的重建

根据1987年试行以及1998年修订后的《村民委员会组织法》，我国的村民自治组织承担了大量的原本由政府承担的办理公共事务的职能。可以说，这是“政社合一”的人民公社瓦解后留给农村的一份政治遗产。在这种情况下，我国的村委会就成为一个具有强烈行政组织色彩的半行政组织，其原本应有的自治组织的功能也被淹没在所谓“基层政权”和“行政村”的模糊概念的水面之下了。这也是村民自治制度之所以长期陷入困境的主要原因。现在是到了将这份政治遗产送入博物馆的时候了。

村民自治制度改革的一个重要内容就应该是将本来就属于政府的办理公共事务的行政权力重新交还给政府并由政府重新责无旁贷地承担起来。这也是我国政治体制改革，尤其是政府体制改革的一个重要内容。目前，我国社会和经济发展出现的一个新情况是：社会公共需求的全面增长与政府公共产品供给的严重短缺以及政府公共服务的严重缺位形成了非常鲜明的对比和巨大的反差。因此，推进政府行政管理体制改革就是要促进政府向一个敢于承担法律赋予的向社会提供公共服务和公共产品责任的服务型政府转变，而不是像以前那样推卸自己提供公共服务的责任。

谁都知道政府行政权力的回归与收缩是推进政府改革的关键。但是，在改革我国政府行政管理体制时遇到的一个重大难题是，在政府职能从社会经济各个方面布控管理，转而收缩、转变为以提供公共产品与服务为主的时候，那些被腾空出来的社会和经济领域的管理空间又将由谁来替补并担当其职呢？还有党对村民自治组织的领导又该如何体现呢？这也是村民自治制度改革必须要解决好的一个理论与实践的问题，有必要加以分析。否则这个改革也将寸步难行。

这里先谈一下所谓权力真空问题。在政府权力收缩后，农村基层的管理空间必然会得到相应的扩大。但这种管理空间的扩大并非意味着管理上会出现人们所担心的权力真空，也叫“管理空洞化”，从而影响农村社会的稳定。但是这种担心在是多余的。因为这种“政社合一”的行政管理方式是高度公有制下实行计划经济的产物，在市场经济已经非常发达的今天早就不合时宜并应该将其废除掉了。在城市的单位制瓦解时，人们也曾担心在城市出现所谓“城市管理空洞化”[1]，但是随着城市社区的建设与发展，事实证明，原有的这个担心不也就逐步烟消云散了吗。？

可以说，农民自治组织办理公共事务的行政权力上交给政府就意味着我们给农村社区包括自治组织在内的各种经济和社会组织，特别是非政府组织腾出了宽广的、也是非常宝贵的生存与发展的空间。这也将给我们重新构建我国农村社区生活带来了一个千载难逢的绝好时机。

重新构建农村社区生活首先需要重建农村的自治组织体系。这是一个看起来