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养老保险制度可持续性发展研究

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养老保险制度可持续性发展研究

养老保险制度是社会保险制度的重要组成部分。多年来, 养老保险在制度和内容方面的调整和改革引起理论学者和实际工作者的关注, 争议最大的是养老保险的筹资模式问题。在建立养老保险制度初期, 现收现付制度筹资模式被许多国家所采纳, 认为是具有社会价值和经济价值的制度。随着社会和经济的变化, 特别是人口结构的变化使养老保险制度的可持续性出现了危机。因此, 有必要对养老保险制度的可持续性发展进行研究。
一、 养老保险制度可持续发展的内涵
养老保险制度的可持续性是一个系统的概念。对养老保险制度可持续发展内涵的理解, 需要用系统性的观点来考虑, 不是单一地、 孤立地。从这个意义上讲, 养老保险制度的可持续发展, 是一个系统平衡发展、 系统协调发展的过程。它的发展不但仅指养老资金是否可持续供给, 因为在老龄化条件下, 养老保险制度的效应涉及到经济和社会的更深层面, 养老保险制度是否能够实现可持续发展, 取决于养老保险制度整个系统的综合结果。从系统的角度看, 养老保险制度的可持续性涉及如下几个方面:
( 一) 养老保险制度层面的可持续性
一是筹资模式, 养老保险制度现收现付、 部分积累和完全积累三种筹资模式各有特点和利弊, 必须根据本国的实现情况加以选择。二是政策本身是否完善, 政策的变动和制度内在的缺陷直接或间接影响到基金收支平衡。如养老保险贯彻”权利与义务对等”的原则, 如果在设计制度时, 职工缴费与享受的待遇不平衡, 将基金的收支建立在不够稳固的政策基础上, 自然难以实现收支平衡。三是政策的监管是否到位, 没有一个相对合理的社会保险政策需要改进, 但有了好的政策, 监管不利, 也达不到基金收支平衡的目的。
( 二) 养老保险基金层面的可持续性
养老最终是需要资金的, 没有足够的养老资金, 养老就会出现问题。当前世界各国引发的养老保险制度的改革, 主要原因就是在原有的现收现付制度模式下, 由于老龄化的影响, 使在岗劳动力比重下降, 退休人员增加, 导致养老资金的供给相对不足, 从养老资金的可持续性方面看, 需要在养老资金的筹资制度上完善设计, 使之在制度上能够避免未来出现养老资金支付的危机。
从养老保险基金层面分析, 一个收支不能平衡的基金制度是不可能持续的。基金收支平衡主要是指养老保险基金的收支相抵, 基本平衡, 略有结余。养老保险基金实现收支平衡有其重要的现实意义。第一养老保险基金作为百姓的”养命钱”、 ”活命钱”, 管好、 用好这笔钱, 确保其收支平衡, 是基金运行的内在要求。养老基金可持续运行, 收支必须实现平衡。第二养老保险基金实现收支平衡是确保基金及时、 足额发放的物质基础。如出现缺口, 保证基金发放的目标就难以实现。第三养老保险基金实现收支平衡是对财政收支综合平衡的一个重要组成部分, 直接关系到财政收支的平衡。第四养老保险基金实现收支平衡是维护社会稳定和全面建设小康社会的重要手段。养老保险基金收支平衡的含义还包括, 以养老保险费为主体的收入应能基本满足支出的需要。
( 三) 养老保险制度宏观层面的可持续性
可持续发展的养老保险制度要求必须与本国经济发展水平、 人口结构等宏观经济运行与发展相适应。当一国的经济、 人口和政治环境发生变化时, 养老保险制度要随之调整。由于养老保险制度和经济发展之间存在互动关系, 养老保险制度会随着时间的推移而变化。因此, 养老保险制度可持续发展还应与财政经济、 企业效益、 个人收入等宏观指标状况相适应。
1、 财政上的可持续性。这是指财政要处理好与养老金相关问题的关系。由于历史及多方面的问题, 财政与养老金的供给有很直接的联系。当养老金发放出现问题时, 财政总是作为最后的支付者。因此, 从长期来看, 由于养老保险基金支付数额增加, 财政存在潜在危机。如何处理好财政与养老保险制度的关系需要认真研究。
2、 金融制度的可持续性。养老资金是一笔数额巨大的金融资产, 对其如何运用与管理是一个重大的问题。在金融制度上应确保养老资金在安全前提下有效率地使用, 达到收益和风险的统一。
3、 企业发展的可持续性。企业和养老有着直接的密切关系。企业对养老金的供款是养老资金来源的根本。因此, 处理好养老事业和企业发展的关系十分重要。如果片面强调养老资金的可持续性, 会增加企业的负担而影响企业的健康发展, 而反过来又会影响养老资金的来源。处理好养老与企业的关系, 在一定程度上就是处理好养老和经济发展的关系。
( 四) 养老服务体系的可持续性
实现老有所养不但是资金的问题, 还是一个为老年人服务的问题。不是说有钱就可雇人照顾老人, 就能够住好的医院, 这仅仅是属于个人的行为。而真正的养老服务体系是一种社会行为, 即要在制度上设计和安排有利于形成这种社会服务的激励机制。如怎样建立老龄产业、 养老产业等, 即试图从经济机制上来解决问题。从实现情况看, 如何利用养老的需求发展经济是值得考虑的。
二、 养老保险制度可持续发展的目标
( 一) 制度目标
制度目标能够从四个方面来认识: 一是将保障范围扩大到全体成员。从理论上讲, 养老保险制度应该包括全体社会成员, 因为人人都会变老, 都需要一份养老收入。这种需要与养老保险政策的原则相一致, 国家有责任为全体公民提供年老后的最低生活收入, 不论她们以前从事什幺工作, 或缴纳过多少养老保险费。但在近期经济发展水平的前提下, 无条件地覆盖是不现实的。即使在发达国家, 也有一部分自由职业者没有加入到养老保险的范围之内。二是要兼顾公平效益。基本养老保险基金侧重于社会再分配功能, 其目的是防止退休者陷入贫穷, 保障低收入者的基本生活需要。年老一般意味着贫穷, 早年丧失劳动能力则意味着贫穷开始得更早, 对于过早丧失劳动能力的人来说, 活着就意味着贫穷。因此, 为缴费的人提供一份收入, 以弥补因退休带来的收入减少。从老年经济学的角度分析, 由于退休后一般不再发生工作费用等方面的支出, 纳税减少, 总和替代率为60%—70%的基本养老金基本上能够保证受保人退休后的生活水平不降低。三是建立养老待遇水平调整机制, 使养老待遇与在职职工的基本生活水平同步增长; 注重制度的安全稳定。从受保人的角度分析, 她们关心的不但是养老保险待遇, 而且关心待遇的确定性和稳定性。四是为企业建立补充养老保险创造环境。补充养老保险是整个养老保险制度体系的重要组成部分, 它的发展有利于调动个人和企业的积极性, 让个人和企业承担更多的责任, 有利于提高整个养老保险制度的效率。因此, 在建立养老保险制度过程中, 应适当地降低基本养老保险制度的替代率, 确保补充养老保险制度有足够的发展空间。对于补充养老保险制度的发展, 政府的责任在于制定适当的优惠政策加以鼓励。
( 二) 基金平衡目标
从理论上讲, 没有时间概念的目标模式客观上是不存在的, 因为现阶段影响并制约着养老保险制度的多种因素经过几十年后会发生相应的变化, 这不单是指经济方面, 包括人口、 政治、 文化道德等多个方面。因此, 养老保险基金收支平衡目标大致上可分为两类: 即短期目标和中长期目标。短期目标是在当前及今后较短的一段时期内, 比如1—3年的时期内, 实现养老保险收支平衡的目标; 中长期目标是在今后较长的一段时期内, 诸如5—30年的时期内, 经过努力, 基本实现养老保险收支平衡的目标。
任何养老保险制度的筹资模式的最终目标都是要保持基金上的收支平衡。如果收入和支出在当年相等, 就是所说的短期平衡。在某个给定点上, 如果未来所有支出的现值等于制度中未来所有收入的现值, 在这个时候, 养老保险制度的基金状态就达到了长期平衡。也就是说在任何一个理论时点上都能达到收支平衡的目标, 这样才能够确保较长时间内养老保险制度的持续性发展。根据国外的经验, 养老保险制度基金平衡主要受到三个决定因素的影响: 人口结构的变化和发展、 经济环境的波动和政府对养老保险制度的管理。
为了满足依靠养老金生活的需要, 养老保险基金必须是充分的, 可是缴费年限、 退休年龄, 特别是退休后的预期寿命是不确定的, 在这样长的时间里, 收入水平、 人口结构等都会有所变化, 养老保险的法律法规会进行完善, 因此对长远养老保险平衡问题很难预计。它既涵盖了长期制度建设问题, 又涉及当前的具体操作。
短期目标和中长期目标的内涵和难度不同。短期目标关注近期的基金收支平衡, 所采取的政策措施和手段具有短期的特点, 缺乏规划性、 系统性, 即一般不注重长期的平衡和对政策制度进行系统性的整改, 所采取的措施主要包括政府财政注资、 借款及加强征缴与支出管理等措施, 其效应也是短期的、 暂时的, 相对容易实施。中长期目标关注中长期的基金收支平衡, 对远期的平衡非常重视, 所采取的政策措施和手段除了兼有短期的特点外, 更多的是带有长期的特点, 如注重规划性、 系统性, 采取的措施除了包括上述诸如政府财政注资、 借款及加强征缴与支出管理等措施外, 还包括对政策制度的系统性整改, 其效应兼顾短期和长期, 以中长期为主, 因而实施起来比较困难。
建立养老保险基金收支平衡的目标应当以中长期为主, 兼顾短期。因为实现短期平衡目标不是最终目的, 它不可能解决养老保险制度稳固和可持续的问题。因此, 必须从中长期的角度来研究基金收支平衡问题, 为今后的经济社会发展奠定良好的基础。
三、 养老保险制度可持续发展的影响因素
( 一) 历史因素
这里主要反映两个方面, 一是受传统养老保险制度的影响。由于养老保险制度的发展所具有的连续性, 即使这一制度不断地改革和完善, 但建立在计划经济基础之上的传统的养老保险制度不可能全部消失, 新旧体制的替代需要一个过程, 特别是需要一定的转制成本。二是民族传统因素的影响, 一个国家传统文化不同对养老保险有着较大的影响。如”养儿防老”这种养老方式在东、 西方的认识上就有很大的差别。既使在中国,子女越来越少, 家庭的规模越来越小, 家庭的保障功能就越来越弱化, 这是面临的一个现实问题, 必然对现阶段养老保险制度的改革和发展产生较大的影响。
( 二) 人口和城市化因素
人口的多少是制约养老保险制度的一个重要方面。中国是世界上第一人口大国, 同时面临着老龄化高峰的到来。人口老龄化是制约养老保险制度可持续发展的重要因素。人口老龄化意味着退休人员比例的提高, 也就是养老保险基金受益主体的增加, 客观上导致养老保险支付费用大幅度上涨; 同时, 人口老龄化中老年人比例上涨也意味着在职劳动力的相对减少, 即养老保险基金的征缴基数呈现下降的趋势, 基金来源不足。收入下降和支出增加共同作用的结果必然加重支付的困难。因此, 在这种情况下, 决定了养老保险的保障水平只能是低层次的。
中国正处于迅速工业化、 城市化的发展阶段。一方面, 城市化进程不可避免地导致许多新城镇的产生; 另一方面, 工业化导致大量农村剩余劳动力向城镇转移, 老城镇出现了大量的流动人口。这给以城镇居民为主要覆盖对象的基本养老保险制度带来了困难。
( 三) 经济因素
主要是支撑养老保险制度的经济基础, 反映政府的调控能力。养老保险基金支付水平应与一定时期国家的经济发展水平相一致, 与财政的支持力度相适应, 才能保证制度的可持续性。另外, 受地区差别因素的影响, 不同地区由于经济发展和社会需求不同, 养老保险制度的具体内容会有一定的差别性。
同时, 由于养老保险制度的实施与人的生命周期密切相关, 涉及到代际间的赡养关系, 具有时间跨度大、 实施周期长的显着特点。因此, 可持续发展性的理念在其偿付能力的内涵得到了深刻体现。研究养老保险制度偿付能力的强弱主要体现在保障当代老年人的基本生活时, 是否产生大量的债务影响到下一代人基本养老的要求、 制度能不能持续实施下去等。主要指标是养老金替代率。养老金替代率是退休当年得到的养老金与在职期间收入的百分比。养老金替代率越高, 退休后得到的养老金相对退休前的收入越高, 老年得到的经济保障也较高, 但高水平的替代率必然使养老金制度的成本上长, 需提高缴费率, 那幺社会总产品中用于养老金的支出就会增加, 影响经济的长远发展。因此, 适度的养老金替代率是一个重要的指标, 其最高标准是保证老年生活的不降低, 而不是提高, 最低目标是保障职工生活在社会最低生活保障线以上。只有这样, 才能做到制度的可持续发展。
( 四) 基金收支因素
影响基金收入的主要因素: 一是覆盖面, 即参保缴费的职工越多, 基金收入增加也越多; 如果参保缴费人数不断萎缩, 基金收入的增长就会受到限制, 甚至减少。覆盖范围是根据”大数法则”的要求, 参保人数越多, 风险发生的概率也就越接近其频率, 由此确定的缴费率也就越精确, 如果制度设计科学, 扩大养老保障制度的覆盖范围, 提高统筹层次对于制度偿付能力的增强有着积极影响; 但如果制度设计不科学, 其覆盖范围越大, 则出现漏洞越大, 无疑是对制度偿付能力的极大冲击。二是缴费基数, 在覆盖面一定的前提下, 缴费基数是决定因素。缴费基数越大, 基金收入将同样增加; 反之则相反。缴费基数的选择一般按上年社会平均工资基数。三是征缴率, 在上述两个因素确定的前提下, 征缴率越高, 社会保险费收入越多; 反之, 基金收入的增长会受到影响。另外, 征缴方式的选择与征缴率也有一定的关系。影响支出的因素, 一是支出的范围和项目。支出的范围广, 项目多, 支出规模就大; 反之, 则较小。二是支出的标准。标准高, 或者不断调标, 支出就会增长较快。
( 五) 参保人员年龄结构因素
一是就业年龄。就业年龄关系到在职职工人数的多少, 影响养老保险基金收入。就业年龄越低, 在职职工的人数越多, 养老保险基金缴费就越多。随着城市高等教育的逐步扩大, 就业年龄有缓慢提高的趋势。二是退休年龄。退休年龄是影响赡养比的一个重要因素。它影响养老保险基金的收和支两方面。退休年龄提高, 则在职职工人数增多, 退休职工人数减少, 赡养比降低, 社会养老负担减轻, 养老保险收支平衡比较容易实现。退休年龄降低, 则在职职工人数减少, 退休职工人数增多, 赡养比增长, 社会养老负担加重, 养老保险收支平衡不容易实现。随着世界各国人口老龄化的进程, 20世纪80年代以来, 各发达国家纷纷以提高退休年龄作为社会保险改革的一项内容。三是平均预期寿命。随着人们生活水平的提高、 饮食结构的改进、 医疗卫生水平及技术条件的进步, 人口平均寿命的提高与人口老龄化进程的加速已成为全球不可逆转的必然趋势。平均预期寿命的长短对养老保险基金支出有较大影响。平均寿命越长、 退休职工被抚养的年限越长, 养老金支出数额就越大。四是年龄构成。在就业年龄、 退休年龄和平均预期寿命一定的条件下, 职工年龄构成关系到抚养比数值的变动。据预测, 到2025年, 世界60岁以上老年人口比重约为18－20％, 中国则为25％。这些数据都说明了人口老龄化所造成的年龄构成方面的变动不利于养老保险基金的平衡。　　
( 六) 投资风险相关因素
养老保险制度的养老目标是经过延时支付行为实现的。特别是实行积累制筹资模式, 基金的积累年限往往长达30－40年, 如果所储存的货币不能随物价上涨而增值, 或者说基金的增值率低于通货膨胀率, 则投保人在当前损失的收入并不能在年老后得到相应的补偿, 很难起到保障基本生活的作用。这对基金的投资回报率提出了一个高的要求, 逐渐开放养老基金投资方向的限制, 允许基金进入高回报率的债券市场也就成为了一个必然趋势。特别是当个人账户逐步做实后基金风险主要来源于以下几个因素: 一是金融风险。个人账户做实后, 基金要进入资本市场, 这是实现保值增值的手段, 也有利于资本市场发展。进入资本市场必然要面临金融风险, 表现在资本市场不成熟、 没有完善监控体系、 不能足够地选择投资工具等; 养老基金进入资本市场, 除了遇到一般意义上的投资风险外, 还会由于基金管理水平不高, 违规操作, 信息披露不充分等制度风险。二是通货膨胀。任何货币或准货币形成存在的资产都要面临风险。三是基金流失的风险。养老基金在现阶段还是由政府管理或一部分由政府管理, 由于在一定程度上缺乏有力的监控体系, 养老保险基金面临流失风险。从某种意义上说, 权力部门对养老基金的侵蚀比市场风险更为可怕。
四、 养老保险制度可持续发展的评价指标
( 一) 宏观经济、 社会综合指标
这类指标用于评价养老保险制度与宏观经济、 社会指标方面的状况。主要包括四类:
国内生产总值、 通货膨胀率、 存款利息率、 国库券增值率、 基金投资回报率、 地方财政收入总额、 收入增长率、 地方财政支出总额、 支出增长率;
职工工资总额、 社会平均工资额、 最低工资额、 工资增长率;
人口出生率、 死亡率、 老龄化率、 老龄化人口占总人口的比重; 就业人数、 就业率、 退休年龄、 退休人数;
社会保障基金总额、 社会保障基金结构、 社会保障基金增长比例、 社会保险基金收入占GDP的比重、 社会保障基金收入占财政收入的比重、 社会保障基金支出占财政支出的比重等。
( 二) 养老保险制度相关指标
这类指标主要用于评价养老保险制度本身的可持续性问题。主要包括四类:
参加基本养老保险职工人数、 城镇职工养老保险覆盖面、 领取基本养老保险金人数、 养老保险基金发放率;
在职人员情况: 在职人数、 平均年龄、 平均缴费年限、 平均缴费水平、 个人帐户存款;
享受待遇人员情况: 享受待遇人数、 平均年龄、 平均缴费年限、 平均养老金水平、 平均个人帐户余额;
基本养老保险金最低发放标准、 基本养老保险基金最低缴费标准、 基本养老保险基金替代率、 基本养老保险负担系数等。
( 三) 养老保险基金相关指标
这类指标主要用于评价养老保险基金可持续性问题。主要包括五类:
养老保险基金当年收入数、 养老保险基金当年支出数、 养老保险基金结余数、 养老保险基金征缴率、 养老保险基金收入占整个社会保障基金的比重、 养老保险基金收入增长率、 养老保险基金收入占财政收入的比重、 养老保险支出增长率、 养老保险支出结构变化情况、 基本养老保险基金增值额、 增值率;
农村养老保险基金覆盖面、 农村养老保险基金总量、 农村养老保险基金增长比例、 农民个人养老保险支出占缴费收入的比重; 商业人寿保险的总量、 商业人寿保险深度、 商业人寿保险密度;
养老保险基金收入: 单位隶属关系、 单位性质、 按属地划分、 按所属行业性质、 按缴费基数划分、 按收入类别划分( 保险费收入、 利息收入、 其它收入等) ; 养老保险基金支出: 单位隶属关系、 单位性质、 按属地划分、 按所属行业性质、 按统计划分( 基本支出、 丧葬抚养支出、 其它支出) 、 按财务科目划分;
养老保险基金结余: 单位隶属关系、 单位性质、 按属地划分、 按所属行业性质、 按统计划分( 期初结余、 本期增减、 本期结余、 滚存结余、 可动用结余、 不可动用结余) ; 养老保险基金欠缴情况: 单位隶属关系、 单位性质、 按属地划分、 按所属行业性质、 按统计划分;
养老保险基金个人帐户情况: 单位隶属关系、 单位性质、 按属地划分、 按所属行业性质、 历史积累情况、 政策演变情况、 按基金来源( 个人缴费、 单位划转) 等。
五、 养老保险制度可持续发展的预警系统
建立养老保险基金预警机制, 对于有效防范养老保险基金面临的风险具有重要意义。预警机制能够事先就基金可能出现的风险及其成因进行预警, 使管理者能够及时采取措施加以防范, 而不是在出现不良后果后进行处理, 有利于政府对养老保险政策进行宏观调控。预警系统即确定并监测一些重要的养老保障指标, 根据设定的允许值范围, 如超出警戒值范围就发出警报。同时, 系统能够监测重要指标的相关因素, 为养老标准重要指标提供决策参考。建立养老保险预警系统需要做的工作是, 将有关基础数据进行整合, 建立资料库; 在已有数据的基础上, 找出基金与相关经济指标的运行规律作为预警系统的支撑; 设立预警点, 当指标出现问题时及时反映情况。难点主要是管理者要树立变事后分析为事先预警的理念, 实际部门对养老保险基金和相关指标的采集和分类将有大量的基础性工作要做。
养老保险制度预警指标主要由对养老保险基金影响的预警指标和对社会影响的预警指标两个部分组成。
( 一) 对基金影响的预警
对基金影响的预警主要是经过对缴费人员变化趋势、 退休人员变化趋势以及养老金替代率变化趋势进行综合分析, 实现对基金收支状况变化趋势的重点监测。当基金收支出现突变或基金支出接近收入总量一定水平或超过国家规定的基金支付最低线时提出预警, 并为修正政策提供前赡性依据。预警分析指标主要应有: 缴费人员变化趋势、 退休人员变化趋势、 在职职工变化趋势、 老年人口变化趋势、 职工工资的变化趋势、 基金收入变化趋势、 替代率变化趋势、 缴费率变化趋势等。
( 二) 对社会影响的预警
经过监测退休人员中养老金低于平均养老金水平人群的变化趋势, 结合从社会各方面反映的养老保险和社会稳定的关系, 以及与相关地区养老保险金水平的对比情况, 进行综合分析判断, 为完善政策提供依据。预警分析指标应主要有: 养老金水平高低情况、 企事业和行政单位养老水平对比情况、 城乡养老金水平对比情况、 地区之间养老保险金对比情况、 国内外养老金水平变化情况、 国内外养老金政策量化指标对比情况等。
( 作者单位: 市政府办公厅)