应急管理及应急管理体系建设.doc

浅论应急管理及应急管理体系建设长沙市政府办公厅 黄永祺我国是一个地域辽阔、人口众多的发展中大国，从2003年春我国爆发SARS病毒到以后的禽流感肆虐、煤矿透水或瓦斯爆炸、松花江水受污染,各类突发公共事件不断发生,每年由突发公共事件造成的非正常死亡超过20万人，伤残超过300万人；每年由此造成的损失约占GDP总量的51.如何加强应急管理，科学应对和及时、妥善处置突发公共事件，是我们必须面对的一个重大课题.突发公共事件的应急管理,在我国引起普遍关注和重视的时间并不长（2003年“非典”期间,“突发事件管理”的概念首次被提出），相关理论与实践问题是当今社会科学特别是公共管理领域研究的一个重要内容.近一二年，突发事件的管理和处理，已涉及到灾难学、环境学、预防科学、公共关系、行政政策、心理学和社会学等众多学科,这与传统体制下依靠官员“拍脑袋、拍胸口”的决策处理方式形成极大的区别.因此，我们今天要讲清“应急管理及应急管理体系建设”这个问题是有一定难度的。下面，我结合自己学习的体会，谈一些粗浅的看法，不当之处请大家批评指正。一、管理的本质与应急管理的概念（一)管理的本质是什么？管理的本质就是建立、维护或恢复秩序,提高行为效率。从这个意义上说，应急管理就是要在突发事件发生的整个过程之中（包括事前、事中、事后)，为其有效、及时的处理,建立一种秩序，提高应急处理的效率，防止事态或危害扩大.而防止像2003年春季“非典”刚发生时那样，不知所措、杂乱无序、乱用“重典”，不计成本和后果的局面。（二)应急管理的概念宁资利等人认为2：“所谓突发公共事件应急管理(又称应急管理），是指为避免或减少突发公共事件所造成的损害而采取的预测预防、事件识别、紧急反应、应急决策、处置以及应对评估等管理行为，是政府及其他公共机构在突发公共事件的产生、发展过程中,通过建立必要的应对机制，采取一系列必要措施,防范、化解危机,恢复社会秩序，保障人们正常生产生活活动，维护社会稳定，促进社会和谐健康发展的活动.”(三）对应急管理的几点认识1、应急管理是社会管理的一种特殊状态和特殊形式。说它特殊，有这样几层意思：一是应急管理着眼的是一种“非常态管理。也就是说，应急管理重点关注的是在突发事件（公共危机）导致社会生产生活秩序、公共安全秩序偏离正常轨道，引起社会震荡、混乱态势，给人民生命财产和公共安全带来危害的非常状态下，如何有效、及时、准确地应对处理，使社会生活和各项工作依然运行有序。人类对常态管理具有较多的经验，形成了许多行之有效的制度和办法,而对突发事件的应急管理，无论是从认识上，还是从制度上都还有一定差距。实际上,从管理的对象看,非常态的应急管理要比常态管理复杂得多、困难得多.人们的生性特点是适应常态的，而对非常态的环境和不可预测的发展，往往心理紧张，作为无序,内心焦躁不安，呈现一种不理性的内心和行为。其中最重要的就是对非常态的应急预防和应急准备重视不够，没有应急管理经验。二是应急管理是一种特殊时空状态下的管理。突发事件具有无征兆、无规律、难预见和突发性、灾难性和紧迫性等特点，它要求管理者在相当有限的时间、空间里作出重大决策和反应,可供管理者利用的时间、信息等资源非常有限;处理结果和事态发展的后果往往不可逆转、很难预料,管理措施具有一定风险性,可能会给社会和公众利益带来一定损失。管理必须要突出效率原则，以有效控制、消除公共危机，维护公众整体利益为基本任务。三是应急管理是一种突破常规的管理。应急管理既然是一种“非常状态”下的管理，那么它就会突破一些在正常状况下“常规”法律规定,在管理权限、资源调动、管理手段、管理方法、工作程序以及相应的组织机构等方面，与常态的管理有所不同.2、应急管理着眼于提高政府和社会应对突发事件的能力。应急状态的社会基本秩序涉及到国家决策权力的集中、公民基本权利的限制，行政机关的应急职权及其对其他国家职能的影响.（1）政府和其他公共机构是应急管理的主体。应急管理是直接关系国计民生和政治稳定的大事,是政府管理的重要组成部分.世界上任何一个国家的政府,能不能有效地管理和处置公共危机，能不能维护正常的社会秩序，能不能保障人民群众的生命财产安全，是检验这个政府能否取信于民的重要标志。在应急状态下，为了有效控制危机，维护社会共同体的利益,必须以行政为主导，运用必要的行政强力，以提高处置效率，减轻危害。因此在应急管理中，往往赋予行政机关较大的权力，实行权力的集中,减少决策的民主程序，对公民权利和自由进行一些必要的限制,并使其承担更多的公共义务。但是权力具有两面性，运用不当就会损害老百姓的合法权益,因此，应急管理必须坚持依法治国方略，提高政府的法律意识和依法办事的能力。无论是行政紧急权力的取得和运作，还是对公民权利的限制或者增加公民义务，都需要依法而行、按章办事.在整个应急过程中,政府可以采取什么应急措施和依照什么规则采取这些措施，都应置于法律规定的框架下。突发公共事件可能会引起一系列社会问题,需要及时动员各类行政应急资源。为了保证政府正确运用各种应急社会资源的行为，必须规定应急管理的一般原则、程序和相应的原则性应急措施，防止政府权力滥用或不当使用,尽量将对社会民主和自由的影响压缩到最低的程度.（2)应急管理依靠社会力量，充分发挥社会组织和公众的作用。事实上，现代社会中所有突发事件及重大危机从来就不是某个孤立的群体所能够单独解决的,必须依赖全社会更多不同力量、机构和公众的共同参与。应急管理队包括信息公开、媒体、NGO（非政府组织）、公众行动等方面和领域都提出了相应的责任和义务要求，各类社会组织（非政府组织）和公众行为也是突发应急体系中不可或缺的重要因素.3、应急管理贯穿于突发公共事件的全过程.应急管理工作包括突发公共事件事前的监测、预警、预防，事中的应对处置、干预、控制和事后的消解善后、恢复重建，是一个完整的系统工程。应急管理有着自身规律，需要我们从突发公共事件发生的事前、事中、事后全过程上来系统把握，不断深化应急管理规律性的认识：-坚持预防为主、关口前移。经常性地做好应对风险和突发事件的思想准备、预案准备、机制准备和工作准备，坚持防患于未然.-坚持快速判断、果断处理。要求立足基层、依靠群众、信息先行，统一指挥、分级负责，政府主导、社会参与。坚持整合资源、协同应对。合理组织和调动各种资源，党政军民齐努力，同心协力应对突发事件。要适应这种规律,就要求我们在工作中实现三个转变：一是由单一常态管理向常态管理与应急管理相结合转变，在管理理念上做到居安思危，在工作布局上做到有备无患。二是由自发应对向自觉应对的转变,在应对思维上做到有勇与有谋相结合，在应对方式上做到个别经验与规律认识相结合。三是由个别理性向集体理性转变，以实现应对行动上的广泛参与与步调一致的统一、集中指挥与广集民智的统一.努力减少突发事件应对工作中的任意和无预期，增强趋利避害、化险为夷、转危为安的能力，牢牢掌握应对突发事件的主动权.（三）应急管理的六项原则国务院应急管理专家组组长、国家减灾委专家委副主任闪淳昌教授指出：应急管理工作要坚持以下六项原则.一是以人为本，减少危害；二是居安思危,预防为主；三是统一领导，分级负责；四是依法规范,加强管理；五是快速反应，协同应对;六是依靠科技，提高素质。这六项原则在后面的内容中会逐步谈到，在此仅讲其中一项，“以人为本,减少危害”.坚持以人为本，首先是要以人的生命健康为本，在处置突发事件的全过程,一定要坚持救人第一，注意救援人员的安全，避免发生次生事故。坚持以人为本,就是要强调人民群众不仅是我们保护的主体，也是应急管理依靠的主体,要依靠和发动群众，注意发挥社会公众和民主的力量。坚持以人为本，就是要加强应急培训教育,提高应急管理中人的综合素质。（四）当前我国应急管理中存在的问题从现阶段我国特别是长沙应急管理的实践经验和教训上可以看出，我们的应急管理仍然存在着许多薄弱环节和不足：一是应对突发事件的应急组织体系、指挥机制不健全,应急工作责任不够明确，统一协调、灵敏应对突发事件的体制尚未形成。在应对突发事件中，哪些是政府的责任，哪些是社会的责任，界限不清楚.一旦出现问题相互推责、多头指挥，甚至互相埋怨的情况还较为普遍。二是一些行政机关应对突发事件的能力不够强，各地各部门工作进展不平衡，不少基层单位应急思想意识淡薄，应急准备不足,先期处置能力较低;同时,依法可以采取的应急处置措施也不够充分有力。三是监测预警体系和信息报告发布机制不够完善，迟报、漏报、瞒报事故现象仍不同程度地存在，导致一些能够预防的突发事件未能得到有效预防，一些可以减少损失的突发事件未能有效控制危害的扩大、减少不必要的损失.四是社会动员机制和社会参与机制有待增强，公众危机意识不高,应急自救与互救能力不强.因此全面家强应急管理，构建比较完善的应急管理体系,实现对突发公共事件的主动管理和有备应对，我们仍然任重道远.二、应急管理体系（一）应急管理体系的基本涵义应急管理体系是针对应急管理全过程，从管理的指导思想、基本原则、组织机构、工作程序、方式方法和管理体制、机制、法制等方面所明确的基本要素和系统规定。突发公共事件应急体系主要包括：应急管理组织体系；应急管理预案体系；应急管理法律体系；应急管理救援保障体系；应急处置平台体系和应急管理技术支撑体。如下图所示：应急管理预案体系应急管理组织体系应急管理救援保障体系应急管理法律体系 突发公共事件 应急管理体系应急处置平台体系应急管理技术支撑体系(二)我国突发事件应急管理体系我国突发事件应急管理体系的核心内容是“一案三制。所谓“一案三制”就是指构成应急管理的本质要素的应急预案、应急管理体制、应急管理机制和应急管理法制（预案、体制、机制、法制).1、应急预案。预案是应对突发事件的应急行动方案，是各级人民政府及其有关部门应对突发事件的计划和步骤，也是一项制度保障。预案具有同等法律文件的效力，比如,国务院的总体预案与行政法规有同等效力，国务院部门的专项预案与部门规章有同等效力，省级人民政府的预案与省级政府规章有同等效力。制定、修订应急预案是加强应急体系建设的基础性工作和首要任务。应急预案要明确回答突发事件事前、事发、事中、事后,谁来做？怎样做？做什么？何时做?用什么资源做？因此，应急预案的制定和修订是一个不断总结经验教训，不断查找薄弱环节，不断拓宽视野、改进工作、与时俱进的过程的过程。它把应对突发事件的成功做法规范化、制度化，明确今后如何预防和处置突发事件。 我国应急预案体系有五个层次。即依据不同的责任主体，我国预案体系框架包括:（1）国家突发公共事件总体应急预案；(2）国家级专项预案（25件);（3）国务院部门预案（80件）；（4)省级及地方政府制定的应急预案；(5）企事业单位制定的应急预案以及举办大型会议、展览和文体等重大活动，主办单位制定的应急预案五个层次。应急预案应明确“八个要素”内容：（1）应急组织机构与职责；（2）监测与预警；（3）信息的收集、分析、报告和通报；(4）应急处置技术和监测机构及其任务；(5）应急处置的工作方案，包括指挥协调、人员撤离、紧急避难场所、医疗救治、疫病控制、新闻发布等；（6）应急设施、设备、通信、交通、技术、医疗、治安、资金和社会动员保障等；(7)应急处置专业队伍的建设和培训，包括演练等；(8）善后恢复,科学评估.如何进一步深化应急预案加强应急预案体系建设:一是必须做好风险分析工作。风险通常系指面临伤害或损失的可能性。风险具有不利性、不确定性和复杂性的三维特征。加强风险分析是预防为主，关口前移的基础，应当建立起各级政府、企事业单位乃至全社会的全面风险分析和风险管理.二是必须做好应急资源的普查和整合。各级各部门和单位要结合实际对各类应急资源，包括人力、财力、物力等情况进行普查，摸清家底,建立人力资源、财力保障、物资保障、基本生活保障、医疗卫生保障、交通运输保障、治安维护、人员防护、通信保障、公共设施、科技支撑等数据库和调用(协调)方案.三是建立健全应急预案和应急能力的科学评价体系,增强应急预案的操作性。使应急预案让人看得懂、记得住、能管用。四是加强应急预案的培训和演练,促使应急管理进社区、进厂矿、进学校、进农村.应急预案演练要突出重点、不要求大求全，注重实效、不要流于形式，厉行节约、不铺张浪费，不怕演练过程中发现问题.2、应急管理体制。我国将着力建立“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制”。所谓统一领导,是指在各级党委、政府领导下，建立健全集中统一、坚强有力的指挥机构，负责本行政区域各类突发事件应急管理工作，承担应急管理的主体责任（就全国而言，党中央、国务院是突发事件应急管理工作的最高领导机关；就地方而言，地方各级党委和政府是本地区应急管理工作的领导机关）.在突发事件应对中,领导权主要表现为以相应责任为前提的指挥权、协调权。所谓综合协调，有两层含义,一是政府对所属各有关部门、上级政府对下级各有关政府、政府与社会各有关组织、团体的协调；二是各级政府突发事件应急管理工作的办事机构进行的日常协调。综合协调的本质和取向是在分工负责的基础上,强化统一指挥、协同联动，以减少运行环节、降低行政成本,提高快速反应能力.-所谓分类管理,是指按照自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类突发事件的不同特性实施应急管理，具体包括：根据不同类型的突发事件，确定管理规则,明确分级标准,开展预防和应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等应对活动。此外,由于一类突发事件往往有一个或者几个相关部门牵头负责，因此分类管理实际上就是分类负责，以充分发挥诸如防汛抗旱、核应急、防震减灾、反恐等指挥机构及其办公室在相关领域应对突发事件中的作用。所谓分级负责，主要是根据突发事件的影响范围和突发事件的级别不同，确定突发事件应对工作由不同层级的政府负责。一般来说，一般和较大的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件的应急处置工作分别由发生地县级和设区的市级人民政府统一领导；重大和特别重大的，由省级人民政府统一领导，其中影响全国、跨省级行政区域或者超出省级人民政府处置能力的特别重大的突发事件应对工作,由国务院统一领导。社会安全事件由于其特殊性，原则上，也是由发生地的县级人民政府组织处置，但必要时上级人民政府可以直接处置。需要指出，履行统一领导职责的地方人民政府不能消除或者有效控制突发事件引起的严重社会危害的，应当及时向上一级人民政府报告，请求支持.接到下级人民政府的报告后,上级人民政府应当根据实际情况对下级人民政府提供人力、财力支持和技术指导,必要时可以启用储备的应急救援物资、生活必需品和应急处置装备;有关突发事件升级的,应当由相应的上级人民政府统一领导应急处置工作.-所谓属地管理为主，主要有两种含义：一是突发事件应急处置工作原则上由地方负责，即由突发事件发生地的县级以上地方人民政府负责。二是法律、行政法规规定由国务院有关部门对特定突发事件的应对工作负责的，就应当由国务院有关部门管理为主。比如，中国人民银行法规定,商业银行已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人的利益时,由中国人民银行对该银行实行接管，采取必要措施，以保护存款人利益,恢复商业银行正常经营能力。再比如，核电厂核事故应急管理条例规定，全国的核事故应急管理工作由国务院指定的部门负责.建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制，是提高应急快速反应能力、明确各级政府的应急职责、有效整合各种资源、及时高效开展应急救援工作的关键。如何进一步加强应急管理体制和组织体系建设？一是要进一步加强对应急管理工作的领导。各级人民政府要在党委领导下，落实突发公共事件应急处置工作的领导责任制和干部工作责任制,将落实情况纳入干部政绩考核的内容。各级领导干部要不断增强处置突发公共事件的能力，深入一线，加强组织指挥.二是要加强应急管理组织体系建设。应急管理组织体系包括领导机构、办事机构、工作机构、地方机构及专家组。充实和加强这些机构的力量，使他们能够依据法律法规及预案开展应急管理工作，构成一个统一指挥、分级负责、协调有序、运转高效的应急联动体系。三是强化组织协调与沟通,进一步理顺各级各部门在应急管理中的关系，明确职责,搞好条块之间的衔接和配合.建立和完善应对突发公共事件部际联席会议制度,加强部门之间的协调配合,定期研究解决有关问题。四是建立并落实责任追究制度，对有失职、渎职、玩忽职守等行为的，要依照法律法规追究责任。3、应急管理机制。应急管理机制是指在应急管理过程中,应急管理机构和职能运行的路径和程序。国家总体应急预案对应急管理运行机制作了明确规定,主要包括预防、预测预警、信息报告、信息发布、应急响应和处置、恢复重建等六个环节，形成了一整套包括事前、事发、事中、事后的应急工作运行规程.建立应急管理机制的基本要求:健全完善应急机制，主要是建立健全社会预警体系，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急机制，提高保障公共安全和处置突发事件的能力。建立健全应急管理机制包括建立健全应急信息传递机制、监测预警机制、应急决策和指挥机制、应急响应机制、社会管理机制、公众沟通与动员机制、应急保障机制（包括应急资源配置与征用）、恢复与重建机制、评估与奖惩机制和国际合作机制.（1）建立健全应急信息传递机制。加快推进应急平台建设，提高应急处置效率和水平,整合各专业信息系统资源，形成统一、高效的应急决策指挥网络全面推进“110”、“119”、“122”、“120”等多台合一，实现“统一接报，分类分级处置”，并统一社会服务号码（北京12345)。(2）坚持早发现、早报告、早控制、早解决的应急处置原则.第一时间处置的好坏往往决定损失的大小和处置成本的高低，不管什么等级的突发公共事件发生后（许多突发公共事件开始的时候难以立刻判断其等级），事发地人民政府和有关单位都立即采取措施控制事态发展,组织开展应急救援工作，并及时向上级政府报告。（3）建立健全公众沟通和动员机制.保障人民依法管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务.依法保障公民的：知情权；参与权；表达权;监督权。要做好突发公共事件的信息发布工作，利用各种方式动员和组织公众。（4）依靠社会力量，发挥社会组织和志愿者的作用.坚持安全发展，落实“两个主体、两个责任制”，认真履行企业的社会责任.在水、电、油、气等工程抢险和各类事故救援中,许多企业，特别是大企业的救援力量发挥了并将继续发挥重要作用。依靠社会组织,全面动员社会力量参与应急救援工作.（5）要抓紧建立健全社会管理机制。社会管理机制对应急机制建设起基础性作用。要进一步完善社会管理和公共服务的职能，提高社会管理水平,改善公共服务质量。要进一步抓紧建设处理新形势下人民内部矛盾和各种社会矛盾的有效机制、社会治安综合治理机制、城乡社区管理机制等。注意加强各种社会管理机制之间的衔接,形成对全社会进行有效覆盖和全面管理的体系。4。应急管理法制.应急法制是突发公共事件应急管理的法律保障体系。具体是指一个国家或地区对突发事件及其引起的紧急情况制定处理国家权利之间,国家权力与公民权利之间，公民权利之间的各种社会关系的法律规范和原则的总称.应急法制是国家法律体系的重要组成部分，是一个国家或地区在应急的非常规状态下实行法治的基础。加强应急管理法制建设，为应急管理和应急工作提供法律支持，能促使政府依法行政,努力使突发公共事件的应急处置逐步走向规范化、制度化和法制化轨道。同时,能明确应急管理过程中政府、社会组织和公民的法律责任，能增强各级政府、各社会组织和公众在应急工作中的强制力和约束力。突发事件应对法确立了我国应急管理的基本制度和法律地位,它以法的形式规范政府、社会和个人应对突发事件的各项关系，规范突发事件应对活动。这部法律的贯彻实施，对于预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害,保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序具有重要意义。它是我们应对突发公共事件、迎接国内外突发事件新挑战的有力武器；是坚持以人为本，保障人民生命财产安全的迫切需要;是全面履行政府职能，依法行政，提高执政能力的重要体现；是落实科学发展观、构建和谐社会的重要保证.因此，我们应该加强突发事件应对法的学习和面向全社会的法制宣传教育活动，牢固树立依法应对突发事件的观念，自觉履行法律规定的责任和义务，促进我市应急管理工作上新水平.参考文献：1国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年)，国务院关于实施国家突发公共事件总体应急预案的决定(国发200511号） 2宁资利，伍拥军。突发公共事件应急管理.长沙:湖南科技出版社，2007。214