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工商、食药监、质监投诉举报处理程序差异及适用
作者：魏均新
工商处理程序中，对消费者投诉与举报，按照不同的程序分别处理。国家工商总局令第62号《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第二条规定“消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，与经营者发生消费者权益争议，向工商行政管理部门投诉的，依照本办法执行。”第四条规定“工商行政管理部门在其职权范围内受理的消费者投诉属于民事争议的，实行调解制度。”第三十三条规定“工商行政管理部门在处理消费者投诉中，发现经营者有违法行为的，或者消费者举报经营者违法行为的，依照《工商行政管理机关行政处罚程序规定》另案处理。”

当然国家工商总局并非将所有的投诉举报都按上述程序分别处理。对非消费者的投诉举报，如商标注册人投诉其他经营者侵犯其注册商标专用权行为的投诉，应当按照行政处罚程序办理。其他单位和个人因与其自身利益相关的投诉或者申诉，应当根据投诉、申诉的内容，分别按照行政处罚程序或者信访程序办理。市局为衔接行政处罚程序、消费者投诉处理程序和信访程序，避免因程序适用错误，导致被动，在《行政处罚实施办法》中作了专项规定：“办案机构接到消费者申诉或者信访件等，涉及对经营者违法行为查处的，按照下列规定办理：（一）属于消费者申诉的部分，按照消费者申诉处理专项规定办理；涉及经营者违法的部分，应当按照本办法的相关规定予以核查，核查的处理结果应当按规定告知消费者；（二）消费者申诉请求，以认定经营者违法为前提，符合受理条件的，应当受理。可以先行对经营者是否涉嫌违法进行核查，但应当在受理消费者申诉之日起30日内对消费者权益争议事项实施行政调解。（三）信访件内容主要是消费者申诉或者对违法经营行为举报的，可以自接到信访件之日起在消费者申诉受理或者行政处罚核查法定期限内回复信访机构，告知本信访事项已经进入相关法定程序，并将依法处理。但含有对本机关或者下属机构及其工作人员不满意的投诉等信访事项的内容，对该内容仍然应当按信访规定处理。”

食药监对投诉举报处理的程序，应当按照《国家食品药品监督管理局关于印发食品药品投诉举报管理办法（试行）的通知》（国食药监办（2011）505号）规定办理。食药监对投诉举报的回复或者对投诉举报人的告知，不在行政处罚程序中规定，而统一在国食药监办（2011）505号文中规定。

在投诉举报处理方面，质监与食药监基本相同。质监对投诉举报的处理程序，也在《产品质量申诉处理办法》规定，并不在行政处罚程序中规定。根据《产品质量申诉处理办法》 第二条 “属于《产品质量法》调整范围的产品，用户、消费者发现有质量问题，有权向技术监督行政部门提出申诉”的规定，质监的“产品质量申诉”包括举报，是因产品质量问题提出的申诉。“申诉”一词源于修改前《消费者权益保护法》的规定，现行《消费者权益保护法》已经将“申诉”一词改为“投诉”，所以此申诉也可以称为投诉。质监的申诉，同样不局限于消费者。只要是反映产品质量问题的，无论是消费者，还是作为用户的经营者或者其他组织和个人，均可以按照上述规定申诉。

1、工商的消费者投诉处理程序
按照《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第六条、第七条和第八条 的规定，消费者投诉处理由县级工商部门管辖。县级以上工商部门原则上不对消费者投诉作具体处理。因而工商对消费者投诉处理有一个“分送”制度：“省、自治区、直辖市工商行政管理部门或者市（地、州）工商行政管理部门及其设立的12315消费者投诉举报中心，应当对收到的消费者投诉进行记录，并及时将投诉分送有管辖权的工商行政管理部门处理，同时告知消费者分送情况。告知记录应当留存备查。”
县级工商部门在接到上级12315中心分送件或者自己接到的消费者投诉，应当在7个工作日内作出受理、不予受理的决定。“发现消费者投诉不属于工商行政管理部门职责范围内的，应当及时告知消费者向有关行政管理部门投诉”。受理的，应当征得当事人同意，组织调解，并自受理之日起60日调解完毕。受理后发现不符合受理条件的，终止受理；调解成功的，可以制作调解书；调解不成的，应当终止调解。工商所有权以自己的名义处理消费者投诉。

2、食药监的投诉举报处理程序
食药监投诉举报处理，遵循“投诉举报管理工作应坚持属地管理、统一领导、分级负责的原则”（ 《食品药品投诉举报管理办法（试行）》第三条）。食药监也有全国统一投诉举报电话12331。
食药监投诉举报没有分送制度，而是统一受理制度“食品药品监督管理部门投诉举报机构负责统一受理通过信件、电话、互联网、传真、走访、手机短信等方式接收的食品药品投诉举报。”（《食品药品投诉举报管理办法（试行）》第七条）也即投诉举报人向哪一级食药监部门投诉举报，就由哪一级部门受理。具体由内设的投诉举报机构在接到投诉举报后5日内以其隶属的食药监局的名义对投诉举报作出是否受理的决定。并自作出决定之日起15日内“以书面形式或其他适当方式告知投诉举报人”。
食药监对投诉举报实行分级制，“投诉举报机构对已受理的投诉举报按重要投诉举报和一般投诉举报分类办理”（《食品药品投诉举报管理办法（试行）》第十四条），并对重要投诉举报进行了划定。“地方各级食品药品监督管理部门投诉举报机构受理重要投诉举报后，应立即上报本级食品药品监督管理部门，并报上一级投诉举报机构。”（《食品药品投诉举报管理办法（试行）》第十五条第二款）一旦确定为重要投诉举报，必须上报。本级对重要举报投诉无权作出转交和交办的处理。对一般投诉举报，投诉举报机构“应依据属地管理原则和监管职责划分以及投诉举报办理的相关规定，及时转办或交办有关单位。能够即时办理的，投诉举报机构应当场办理。”（《食品药品投诉举报管理办法（试行）》第十六条）
投诉举报的调查核实：“投诉举报承办单位自收到投诉举报机构上报、转办、交办的投诉举报后，应自收到之日起３０日内调查核实，依法办理，并将办理结果及时告知投诉举报机构。”（《食品药品投诉举报管理办法（试行）》第十八）对此，“投诉举报机构应对投诉举报的办理结果进行审查。对办理不当的，应指导协调投诉举报承办单位重新办理。”投诉举报机构负有对办理结果的监督职责。
投诉举报处理的回复：“投诉举报承办单位应当以适当方式将办理结果及时反馈投诉举报人，也可以由投诉举报机构反馈投诉举报人。”（《食品药品投诉举报管理办法（试行）》第二十一条）
投诉举报的处理期限：“投诉举报的受理、办理、协调、审查、反馈等环节，一般应当自受理之日起６０日内全部办结；情况复杂的，经投诉举报承办单位负责人批准，可适当延长办理期限，但延长期限不得超过３０日，并告知投诉举报人和有关投诉举报机构延期理由。法律、行政法规、规章另有规定的，从其规定。”（《食品药品投诉举报管理办法（试行）》第二十二条）

3、质监的投诉举报处理程序
质监的举报投诉处理程序规范，仍然是1998年原国家质量技术监督局51号令发布的《产品质量申诉处理办法》。2012年11月，国家质检总局曾发布修改的征求意见稿，但最后并未出台。
根据《产品质量申诉处理办法》第六条“ 技术监督行政部门应当在接到产品质量申诉后七日内作出处理、移送处理或者不予处理的决定，并告知申诉人。”的规定，质监部门对投诉举报处理，与食药监基本相同，也是投诉举报人向谁投诉举报，就由谁负责处理。
质监对投诉举报实行分类处理方式：
（1）“对无需追究刑事、行政责任的产品质量申诉”，实行调解处理；
（2）对举报被申诉人未履行《产品质量法》规定的“三包”义务的产品质量申诉，责令改正；
（3）对举报涉嫌生产、销售伪劣商品犯罪行为的产品质量申诉，移送司法机关处理；
（4）对依照法律规定由其他行政机关处理的产品质量申诉，移送其他行政机关处理；
（5）对举报生产、销售伪劣商品行政违法行为的产品质量申诉，按照行政处罚程序，移交有管辖权的质监部门处理。
按照上述分类处理方式，结合管辖规定（《产品质量申诉处理办法》第十四条“产品质量争议的调解由被申诉人所在地的县、市级技术监督行政部门管辖。”），县、市级质监部门，对接到的产品质量申诉，属于自己管辖的，应当作出受理的决定；不属于自己管辖的，移送有管辖权的其他机关，包括其他质监部门。《产品质量申诉处理办法》第十四条规定的“县、市级”的“市级”，如果是指地市级质监部门，那么地市级质监部门对自己有管辖权的申诉，无权移送下级质监部门处理。
质监产品质量申诉的调解程序：第一，申诉必须书面提交申诉材料；第二，接到申诉材料后五日内通知申诉与被申诉双方；第三，调解和鉴定实行自愿原则，应征得申诉方与被申诉方的同意。第四，调解成功的，制作调解书；第五，调解处理期限“负责产品质量争议调解的技术监督行政部门应当在接到申诉人提供的书面材料之日起三十日内终结调解。对于复杂的产品质量争议可以延长三十日。调解不成的，应当及时终止调解。”

从上述工商、食药监和质监对投诉举报处理的程序看，三者的差异性较大，对食药监和质监的投诉举报处理，不得按照工商的程序操作，不得采用分送制将市局接到的食药监投诉举报一律转送下级处理，否则将直接导致行政行为的不合法性。尤其是处于一线的市局12315、12331工作人员要有责任心，必须坚持依法行政原则，要有防范执法风险的意识。

总之，要贯彻执行党的十八届四中全会依法治国、依法行政的精神。在二局或者三局整合的机构改革后，要按照国务院提出的“充分考虑食品药品监管的专业性、技术性和特殊重要性，保持食品药品监管体系的系统性”（国办发明电〔2014〕17号）的要求，不仅要保持食品药品监管体系，而且还需要进一步强化。同时也要保持工商行政管理的系统化，12315和网络交易监管体系建设应继续强化。执法人员的融合，要朝着强化工商、食药监和质监的监管体系的方向发展，而不是破坏现有的监管体系。笔者认为，工商、食药监和质监的行政处罚和投诉举报处理程序的差异性，在现有法律框架下是无法消除的，也无需去消除它。因为工商、食药监和质监的执法体系是其各自特点决定的，都有其客观性。