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建立国有资本经营预算必须解决好的几个问题【摘要】国有资本经营预算作为国家预算体系的一个有机组成部分，应由财政部门编制。在确定企业国有资产经营收益上缴比例时，应综合考虑多方面的因素，同时要加强国有资本经营收益尤其是再投资的管理。一、明确国有资本经营预算编制的主体谁应该是国有资本经营预算编制的主体。这是一个颇具争议的问题，到目前为止还没有形成统一的认识。尽管国务院已经明确由国资委编制央企国有资本经营预算，但笔者认为，这只是平衡部门权力和利益的权宜之计。从长远来看，国有资本经营预算应由财政部门负责编制。主要原因政府预算是全体国民的公共预算，现代政府预算由三项预算构成，即公共财政预算、国有资本经营预算和社会保障预算按照政资分离的原则，政府公共预算的编制和实施体现着政府行使社会管理职能的需要；而国有资本经营预算则体现政府行使国有资本所有者职能的需要；社会保障预算作为由政府编制的反映社会保障收支规模、结构和盈亏状况的计划，也体现着政府行使社会管理职能的需要。三个预算构成完整的公共预算体系。尽管三者之间在活动目的、运作方式和收支内容等方面存在差异，但国家作为共同的财政主体是惟一的。根据政府预算的统一性、完整性的原则，国有资本经营预算的编制、审批与执行不应脱离于国家财政预算部门之外。作为政府复式预算的重要组成部分，其编制主体仍应为国家财政部门，并纳入各级政府财政预算管理，同财政公共预算一并报请本级人民代表大会批准后执行。这样既能保证国家预算的完整、统一，有利于预算之间的平衡与衔接，又利于国民经济整体协调发展。目前国有资产监管部门监管的只是部分经营性国有资产，尚不包括下列五类国有企业和资产401户金融类国有独资和控股企业的国有资产；约80个部委下属的5000余家国有企业的国有资产；铁路、烟草、邮政三个行业的国有资产；国家外汇管理局和中央汇金公司拥有的外汇储备；广电集团及大学、医院等非经营性转型的国有经营性资产。因此，从国有资本经营预算的完整性来看，应该将全部国有经营性资产纳入预算范围。否则，就难以称之为真正的国有资本经营预算。显然，目前的国有资产监管机构尚难以承担这一任务。我国的国有经济是社会主义坚强的物质基础，是国民经济的命脉改革开放以来，尽管国有经济的比重有所降低，但是，国有经济对综合国力的增强、劳动就业、保障和提高人民生活和承担改革成本等，起到了不可替代的作用。中共中央在“十一五”规划中建议把“增强国有经济控制力，发挥主导作用”确立为“坚持和完善基本经济制度”的首要内容。这表明，在今后相当长的时间内，国有经济仍将在国民经济中发挥主导作用。国家经济职能的实现、国家宏观经济调控能力的保障以及国民经济各部门的协调发展等还在一定程度上依靠国有经济的支持。这正是中国特色社会主义的一个重要方面，因此，必须充分利用中央财政的统一性、权威性、规范性来有效地完成这一任务。预算的编制主体与收益的使用主体是有区别的由财政部门编制国有资本经营预算，并不意味着预算收益全部由财政部门决定其使用方向。国有资产监管部门作为履行出资人职责的机构，在国有资本经营收益的使用方面，应具有充分的话语权。应将国有资本经营收益的大部分用于国有企业的增量投资或重组、国有经济布局结构的战略性调整、国有资本保值增值、国有企业改革成本的支付以及企业创新能力的培育等方面，这些用途应作为国有资本经营预算支出，由财政部门在总预算中予以安排。二、合理确定国有资本经营收益上缴比例我国国有企业已有二十余年没有向国家上缴利润，这是一个不容置疑的事实。国有资本经营收益的上缴，目前在许多地方还处于试点阶段。尽管收益上缴管理办法还很不完善，还需要有一个不断调整、不断完善的过程。但是，笔者认为，在确定向国家上缴收益比例时，如下几个因素是应该充分考虑的：行业因素垄断性行业的企业和竞争性行业的企业，其收益上缴的比例应该是有区别的。因为不同行业的企业，即使努力程度相同，所获得的收益也可能是不相同的。对具有一定垄断性行业的企业，应确定相对较高的收益上缴比例；而对于一般竞争性行业的企业，可适当降低上缴收益的比例。这既有利于企业之间的公平，在一定程度上也有利于降低行业之间的收入分配差距。企业的组织类型企业的财产组织形式不同，其收益上缴的比例应是不同的。国有股份公司特别是国有上市公司，由于通过上市，占有了许多其他类型企业所不具备的优势，尤其是在融资方面的优势。同时这些企业在上市时国家给予了一定的政策扶持，例如优质资产的整合、劣质资产和债务剥离、机构精简、冗员安置等，国家为此也支付了较高的成本。因此，其收益上缴比例应该高于其他类型的企业。区分收益的性质企业的经营性利润与产权转让收益，其性质是不同的。企业的国有产权的存量，有相当一部分是在建设发展中由国家的投入所形成的。有些存量尽管是企业在发展中靠自身积累形成的，但是，过去二十多年国有企业并没有向其股东国家上缴利润，由这些利润形成的存量的所有权理应是属于国家的。因此，国有产权转让收益，应该确定较高的上缴比例。而对于企业经营利润，其上缴比例可适当降低一些。既要保证国家股东利益，又要兼顾企业长远发展我国改革开放二十多年来，宏观经济环境有了很大的改善。一方面，国有企业改革与发展取得了巨大成就；国有大中型企业从整体上走出了困境；另一方面，大多数国有企业的国际竞争能力、持续发展能力特别是创新能力还远远不够，还需要相当大的财力支持和相当长时间的培育。因此，在确定企业上缴利润比例时，应给企业留有充分发展的财力。总之，企业收益上缴比例的确定是一个非常复杂的问题。既要保证国家股东的利益，同时也要考虑企业的长远发展，不能竭泽而渔；既不应该形成新的不公平，也不宜过于繁琐。同时上缴比例的确定也是动态的，即使从一段时间来看是科学合理的，但经过一段时间也可能变得不合理，那就需要调整和完善。三、加强国有资本经营收益上缴渠道和使用的管理国有资本经营收益原则上应该用于国有企业改革与发展、国有经济布局结构的战略性调整、国有资产保值增值、企业自主创新能力的增强等方面，对国有资本经营收益的上缴、分配与使用，应建立一种严格、合理的机制。具体包括以下几个方面的内容：明确国有资本经营收益的使用方向由国资委根据一定时期国家财力的大小和国有经济在国民经济中的主导地位与作用的要求，初步确定国有资本经营收益用于国有企业改革与发展、国有经济布局结构的战略性调整、国有资产保值增值、企业自主创新能力的增强等各个用途上的支出规模，然后会同财政部门根据国有资本经营预算支出项目的要求，综合平衡后确定收益使用的具体方向和规模，由财政部门形成国有资本经营预算，然后报同级人大会议批准后执行。建立国有资本预算收益管理的国库集中收付制度国库集中收付制度是市场经济国家普遍实行的财政资金管理制度。国有资本经营预算可以充分利用这一成果，形成国有资本预算收益管理的国库集中收付制度。在这种国库集中收付制度中，由中国人民银行管理的国库承担“出纳”职责，国有资本经营预算收益直接纳入国库管理，人民银行根据预算和国资部门开具的资金具体使用计划，通过代理银行进入全国银行清算系统进行实时清算，预算资金直接划拨到收款人的银行账户；国资部门担任“会计”的职责，负责监督资金的上缴和支付。实行国有资本预算收益管理的国库集中收付模式，分离资金的使用权和控制权，有利于强化对预算资金的监督，防止腐败。同时资金集中于中国人民银行下属的国库管理，有利于防止大量资金沉淀、提高资金使用的效率。加强对国有资本经营收益资本性投资的管理1.建立健全企业国有资本经营收益的资本性投资管理机构。即国资委专设一个职能部门，负责所属企业国有资本经营收益的资本性投资支出的程序化管理和组织工作，如制定相关政策法规、发布投资信息、组织项目评估、项目后评价和重大事故责任追究等。建立科学、严密的管理流程。国资委根据经济社会发展规划、产业政策和国有经济布局与结构战略性调整的要求、市场信息等，确定长远投资方向，并公布相关信息；拟订年度投资指南，国资委根据上述投资规划和当前国有经济发展的实际情况，经过综合平衡，拟定出年度的投资规模和投资方向指南；投资决策，分为自上而下、自下而上两种形式，最终国资委审核批准；项目实施与监控，对企业项目的执行情况进行监督，对项目风险进行防范和管理；投资后评价，项目执行完毕，对项目执行情况进行评价，总结经验和教训，提出改进意见和对策。 设立国有资本经营收益投资活动的运作平台。在国资监管层和企业经营层中间设立营运层，完善国有资产监管的“三级架构”。国资委通过营运层来具体运作企业资产，包括投资控股公司和资产经营公司，负责对价值形态的国有资本的投资和经营。国资委直接面对资产经营公司或投资控股公司，投资控股公司和国有资产经营公司根据国资委授权，负责完成国资委委托投资管理事项，进行国有资产再投资，培育新兴产业以及处置不良资产等。