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世界银行报告：让数据创造更好生活前言数据治理是一个在兴旺经济体引发激烈辩论的议题，而新兴 市场大国对它的关注也日益上升。许多政策问题有待解答。 针对这种情况，2021年世界开展报告：让数据创造更好 生活对最新形势进行了分析，并为决策者提供了一个用来 思考相关问题、机会和取舍的框架。很清楚的一点是：迄 今为止，关于数据治理的全球辩论基本上没有包括收入较低 国家的视角，因此各方迫切需要倾听他们的观点。数据是一 把双刃剑。一方面，数据有助于改进政策与规划、推动经济 开展和增强公民权能，具有创造价值的巨大潜力。另一方面, 数据积累可能导致经济和政治权力集中，扩大数据被滥用、 给公民造成危害的可能性。数据是一种可以反复使用、创造 更多价值的资源，但这也带来一个问题一一数据再利用越 多，数据被滥用的风险就越高。新冠大流行可能是展示这类 机会和风险的最正确例子。在疫情防控过程中，不少国家迅速 行动，将移动 记录用于疫情监测，但同时他们也需要保 护公民隐私，防范数据滥用。如何保持这两方面的平衡是一 个棘手问题。各国生产和有效使用核心经济与社会数据的统 己的CDR数据以后可能会被政府官员用于公共健康以外的 其他用途并造成伤害。公平也是一个重要问题。像以色列这 样一个高收入国家，智能手机普及率为93% ；而在冈比亚 这个低收入国家，智能手机普及率只有75%o不管哪个国家 都有一些没有智能手机的人无法生成CDR数据，也就未必 会直接受益于接触追踪措施提供的公共卫生保护。上述例子 也说明了一个关键难题。随着更多数据（尤其是个人数据） 被共享和再利用，通过政策和服务交付改进带来的好处会大 幅增加，但是数据被滥用的风险也会上升。实现这些好处要 求提供或交换数据，但有关各方必须信任这种数据交流所依 赖的系统、法规和制度，这样他们才会自愿参与进来。怎样 才能使人们相信他们的数据将受到保护而且他们可以从数 据所创造的价值中获益？这些关切日益上升，说明我们需要 围绕数据建立新的社会契约一一即数据创立、再利用和共享 过程中的所有参与者之间达成一种共识，从而可以增进信 任，让人们相信他们不会因为数据交换而受到伤害，而且可 以公平地获得由数据所创造的价值（图0.2）。社会需要达 成这类共识（即“社会契约”）的理念已有数百年历史，通 常可追溯到托马斯霍布斯、约翰洛克和让雅克 卢梭等哲学家的著作。法律体系以及更广泛的治理体系可被 视为建立、促进和执行社会契约的工具。说服各方遵守社会 契约的规那么并非易事，这要求确保使用数据所产生的收益能 得到公平提供一一也就是说，每个人都能从中受益。在这方 面低收入国家往往处于不利地位，因为它们通常在以下几方 面都比拟缺乏：获取数据并将其转化为价值的基础设施和 技能；有助于增强人们对数据系统信任的制度与监管框架; 公平参与全球数据市场及其治理的规模和渠道。数据正在重 塑我们的生活、社会乃至整个世界。在这种形势下，尤其考 虑到数据交易和数据流动的跨境性质，我们不仅需要国家层 面的数据社会契约，也需要国际性社会契约。第8章的“焦 点8.1”将社会契约的概念延伸到国际领域，呼吁达成全球 共识，以确保将数据作为一种全球公共产品和实现公平、可 持续开展的资源加以保护。有待开发的数据潜力，不断演变 的关于数据生成、利用和再利用的法律、法规和治理框架， 具体国情（历史、文化、治理模式和政治经济情况）对建立 适当相关框架的重要性，技术能力对平安地充分利用数据的 作用，如何增进信任、促进对数据所产生价值的公平提供 这些都是本世界开展报告的核心议题。报告第一局部详细描述了以下几方面的潜在开展影响： 为公共目的而提供的数据（即公共意图数据）（第2章）； 私营部门日常业务中提供的数据（私人意图数据）（第3 章）；综合使用不同类型数据而产生的协同作用（第4章）。 这里对数据的区分是基于它是出于公共意图还是私人意图，而不管信息由谁收集或使用何种方法收集（如客户调查、会 计记录或数字交易等）。公共意图数据可改善服务提供、服 务瞄准、问责和赋权公共意图数据在设计、执行和评估公共 工程和政策方面具有巨大潜力（第2章）。公众意图数据 是行使诸多政府职能的先决条件，因此这类数据主要由政府 机构生成，数据获取手段包括普查、行政数据收集等。另外, 公民、公民社会组织、非政府组织、学术机构和国际组织也 通过抽样调查、众包平台和其他方式为公共意图数据的生成 做出重要贡献。这些数据可通过三个主要途径改善人们的生 活：一是改善政策制定和服务提供；二是对稀缺资源的使 用进行优先排序，重点瞄准边缘化人口和地区；第三，加 强对政府的问责，使个人可在拥有更多信息和知识的基础上 做出更好选择，提高权能。来自尼日利亚的一个例子可以说 明公共意图数据在改善服务提供和瞄准服务对象方面的作 用。2015年，尼日利亚政府委托有关机构进行了全国供水 与卫生情况调查，收集来自居民家庭、供水点、供水计划 和包括学校与医疗机构在内的公共设施等方面的数据。数据 说明，有L3亿尼日利亚人（占当时全国人口的三分之二 以上）未到达联合国“千年开展目标”确立的卫生标准，而 贫困家庭以及某些地区（地图0.2）无法获得充足洁净水的 问题尤为严重。总统穆罕默德布哈里看到基于这些数据 做出的报告后，宣布供水和卫生设施部门处于紧急状态，并启动了 “振兴尼日利亚供水与卫生设施和卫生条件全国行 动计划”。数据的质量越高（包括及时性、准确性和分辨率 等维度），为开展事业创造价值的潜力就越大。然而多种因 素会阻碍各国（尤其是低收入国家）利用数据创造公共利益 价值，包括缺乏资源、技术能力和数据治理体系以及人们对 基于数据的决策需求缺乏等。世界银行“统计绩效指标”作 为本报告的一局部与报告一同发布，它重点围绕数据的及时 性、颗粒度、互操作性和可访问性等特点，指出了 166个 国家公共意图数据的可得性、质量和可用性等方面存在的不 足。要想全面释放公共意图数据的潜力，就需要在制定政策 过程中将数据工作置于优先地位。然后，政府可以把生产高 质量数据以及公开透明地将数据用于决策作为一个工作重 点。官方统计数据的透明可靠有助于建立各方对政府行动的 信任。如果缺乏透明度（例如不公开国家的债务负担），可 能会危害经济后果并损害公众对政府的信任（参见“焦点 1.2 ） o要发挥数据的潜力，就需要为数据工作提供长期、 稳定的资金支持，需要增加投入以提高统计工作能力和技术 能力，还需要制定实施有助于数据平安生成和再利用的法 律。其他一些需要解决的问题包括：数据素养低导致对数 据的需求较低，政策制定者缺乏使用数据的激励与兴趣，人 们对公共意图数据的质量缺乏信心，访问和使用数据的基础 设施较为缺乏。这些领域的投资与计划相互依赖，如果在一个领域不能取得成功，那么可能损害数据促进开展的总体价 值。有效使用数据可以激发对数据的更大需求，从而有理由 增加数据工作投入，以生产更多、更高质量的数据。地图。.2高分辨率数据指出尼日利亚卫生设施亟待改善的区域ItDMMSMI I m逐 J 月来源.世界银行2017.数据承见 /bitdo/WDR2021-Map-0_2.汪：地阳上不同越色代代卫生设施缺乏的严篁程度.绿色为最不严篁.红色a严英.离瓶标是将个地区达如晾卫生设16标准的人口占比.私人意图数据可推动增长、促进开展私营部门出于商业目的的数 据也有促进开展的巨大潜力（第3章）。企业在数据使用 和应用方面的创新可以强化数据驱动型决策，降低交易成 本，从而创造巨大经济价值。2011年一项对美国179家大 公司的研究说明，采用数据驱动型决策相对于公司的其他投 资和信息技术举措相比，可使生产率提高5%至6%o从很 多方面来说，数据是公司生产过程的投入品，但近年新型数 据的爆炸式增长主要是经济活动的副产品，如公司业务数字 化、个人使用手机增多、数字交易以及社交媒体互动等。这 类数据收集频率很高，可以提供关于个人、企业、经济表现 和现象的详细信息。它们不仅可以提高公司自身的经济效 率，而且可被用于如疫情跟踪之类的公共政策事项。例如， 金融服务机构越来越多地采用另类信用评分方法来解决由 来已久的潜在借款人数据缺乏问题（更具体地说是信息不对 称问题）。这些方法利用用户的数字足迹对缺乏正规文件者 进行信用评估。在菲律宾运营的Lenddo公司和在非洲、亚 洲和拉美运营的Cignifi公司就是该领域的两个突出例 子。但新的风险也随之而来，必须加以妥善处理才能确保数 据驱动型经济将促进社会福利的改善。人们越来越担忧数据 收集过多、私营企业对其持有的数据缺乏管理、对个人数据 保护缺乏等问题。这些担忧中有许多与个人数据的不当使用 有关，例如企业未能适当保护客户的财务信息、使他们面临 资金或身份被盗风险；或者企业未经授权擅自使用个人的 保密健康数据或定位数据，或未能对这类数据加以保护。企 业利用数据创造价值的很多过程是由算法和机器学习所驱 动。在这些商业模式中，算法发挥着很大作用，与其他因素 共同确定一个人会接触到哪些信息、产品或服务以及以何种 价格获得这些信息、产品和服务；他们可得到哪些保险套 餐；他们的贷款申请是否获得批准；他们有资格从事哪些 工作；他们收到什么医疗建议，等等。所有这类活动都有大 幅提高经济效率的潜力。例如，机器学习可以使用更多数据 类型并从看似无关的模式中提取相关信息，从而为更多人生 成更准确的信用评分。但是，如果输入到机器学习中的数据 包含歧视性假设，那么机器学习会将这种歧视放大，这意味 着不仅会导致有害结果，而且会放大这种危害。这让人想到 数据科学领域存在了几十年的格言一一“垃圾进，垃圾 出”，意思是机器学习之类的数据处理系统是否有用可靠， 取决于输入系统的数据。但还有一个更深层问题值得担忧： 机器学习的输出通常不透明，而且会随着新数据的输入而频 繁更改。可以说机器学习从设计上就是要创立一种不透明的 规那么，因此，识别算法中的歧视性元素从技术上来说可能颇 具挑战性。通常，由数据驱动的市场会表现出正面的网络外 部性，导致规模收益上升，少数大公司占主导地位。这样可 能导致小企业或传统企业被排除在外，损害地方企业开展， 也给消费者利益造成风险。在开展中国家这些危害会更加严 重，因为新进入市场的企业很难筹集启动资金，而且数据科 学人才有限。为解决这个问题，决策者需要解决制约市场规 模的因素，例如地域封锁（根据用户所在地理位置限制对互 联网内容的访问）或不同国家间缺乏统一的数据政策。他们 还应努力确保行业法规和政府支持计划为所有公司提供公平的竞争环境。数据结合使用和再利用可深化其开展影响将 不同类型的数据结合起来使用，将已有数据重新利用于其他 目的，这些都可以增强数据的开展影响（第4章）。开展 问题十分复杂，涉及经济、文化、环境、人口结构和其他诸 多因素。以单因素数据为基础进行政策设计将缺乏全面性， 有时甚至会很不明智。将不同类型的数据结合起来使用可以 填补数据缺口，并为开展问题提供新的视角。举例来说，公 共意图的住户调查是大多数国家估算贫困率的基础，这种调 查会收集关于居民生活水平、消费、收入和支出的大量数据。 由于调查内容多、耗费时间长，因此样本往往相对较小。这 样得出的贫困率估算通常在国家层面或较广泛的地区层面 具有统计意义上的有效性，但无法提供能使减贫政策瞄准村 庄或更低层级的具体贫困信息。近几十年来，研究人员通过 住户调查数据估算贫困模型，然后将该模型映射到人口普查 数据上，绘制高分辨率贫困地图，这样就可以对普查数据中 每个家庭的贫困状况进行估算。但这种方法的一个问题是， 人口普查通常每十年才进行一次（很多贫困国家的普查频率 甚至更低）。现在，研究人员已经对这种方法进行调整，使 用CDR数据或各种类型的遥感数据（通常来自卫星，也有的 来自无人机）代替人口普查数据。利用CDR数据或卫星数 据可以提供分辨率更高、时效性更强的贫困地图。例如在坦 桑尼亚，如果只使用住户调查数据，政府只能了解全国20个大区的贫困状况；而如果将住户调查数据与卫星图像数 据相结合，就可以估算出全国所有169个县的贫困状况（地 图0.3）。将两个数据源结合使用使贫困绘图的分辨率提高 了八倍，而精确度几乎没有任何损失。世界上其他一些数据 最匮乏的地方，如阿富汗和卢旺达，也采用了这类创新分析 方法，为解决严重的数据空白提供了解决方案。a.使用住户预算调查数据绘制的苴困地图（20个大区）b.将住户调查与卫星图像结合使用绘制出的苴困地图（J 22-25 8-21 无皿 首都 一国界大区界J 22-25 8-21 无皿 首都 一国界大区界17-23 4-16 无数据苜都 一国界县界来茶:世界银行2019.数据参见 j7biLdQ/WDR2021-MahO_3其他一些对数据进行再利用的例子有：使用网上媒体和用 户生成的内容来绘制实时水文/洪水地图，用于改善水资 源管理、保障粮食平安；结合公共和私营部门的卫星图像 数据来监测农作物收成，对营养不良情况做出预测。本报告 中还有很多例子展示了数据再利用在诸多领域改善规划、政 策和结果的作用，包括监测公共卫生事件(包括疾病传播)、 管理危机响应和资源分配、确保道路交通运输平安、监控非 法捕鱼和森林砍伐等。新的数据创立和使用方法也使公民社 会能更好地对政府问责和监控腐败。例如，社交媒体的讨论 区利用众包数据和网络数据抓取(web scraping),日益成 为地方领导人打击腐败官员并就反腐政策实施效果获得实 时反应的工具。印度“Janaagraha公民与民主中心”于 2011年建立的“我行贿了”网站现已成为全球最大的众包 反腐平台之一。该网站收集市民报告的腐败信息并将其与地 理空间数据相结合，从而可以凸显问题最严重的区域。这种 方法增强了个人、公民社会和政府打击腐败的能力。为鼓励 各方在数据再利用和不同来源数据结合使用方面做出更多 努力，本报告介绍了捐助方、政府和企业应如何在人员、伙 伴关系及研究领域开展投资，从而使各种新数据源充分服务 于公共利益。低收入国家应尤其重视以下方面的政策与投 资：提高分析人员和决策者的数据技能；在高等教育中扩 大数据科学和数据分析专业；促进与收入更高国家的大学和 私营企业建立伙伴关系；加强政府高层领导的数据素养； 建立一种鼓励在决策过程中使用复杂数据与证据的制度环 境；改革国家统计机构，利用私人意图数据开展非传统分 析。计能力是有限的，无论是疫情还是非疫情状况下都是如此。 很多贫困国家不能准确追踪公共财政情况、报告外债状况或 对开展目标的实施进展加以监测。如果没有相关数据，就很 难对政府进行问责，也无法对各方面进展加以追踪。良好的 数据治理需要在扩大数据使用的同时防止数据滥用，而这种 治理安排目前仍处于起步阶段。收入水平较低的国家往往缺 乏必要的数据法律与监管框架，在数据平安保障措施和数据 共享措施两方面都存在缺口。这些国家没有实现互操作性、 使数据可供更多用户使用的完善数据系统和基础设施；中 低收入国家中只有不到20%拥有现代化的数据基础设施如托管数据中心和使用云端计算设施的直接通道。即使 是那些数据系统和治理框架已初具雏形的国家，由于缺乏具 备必要行政能力、决策自主权和财务资源的相关机构，这些 系统和框架也无法得到有效的贯彻实施。针对这些问题，2021年世界开展报告呼吁建立新的数据社会契约一一 这种社会契约将推动数据的使用和再利用，创造经济和社会 价值；同时确保所有人享有从数据中受益的公平机会；还 要增强公民的信任，使他们相信自己不会受到数据滥用的伤 害。在寻求建立这种社会契约的过程中，收入较低的国家往 往处于不利地位，因为它们通常在以下几方面都比拟欠缺： 获取数据并将其转化为价值的基础设施和技能；公平参与 全球数据市场及其治理的规模和渠道；有助于增强人们对数据治理与社会契约一个设计良好的数据治理框架可使各国充分利用公共意图 和私人意图数据并发挥两者的协同作用，全面实现其经济和 社会价值。这包括建立对数据系统稳健性的信任，同时确保 数据带来的好处得到公平提供。这样的数据治理框架是一个 国家数据社会契约的具体表达。本报告第二局部介绍了数据 治理的基本要素，它们有助于实现数据的潜在益处，同时防 范有害后果的产生（图0.3）。这些基本要素包括：数据 基础设施政策（第5章）；数据政策、法律和法规（第6章）; 相关经济政策（第7章）；数据治理机构（第8章）。尽 管数据治理主要以国内为重点，但很多数据治理挑战只有通 过国际合作才能得到高效、公平的解决。管理反托拉斯措施 的跨境溢出效应和打击网络犯罪需要双边合作，而多边合作 对解决全球搭便车问题（例如数据保护主义或由数据促成的 服务业的逃税问题）和通过协调数据保护与互操作性法律和 技术标准来降低交易本钱至关重要。另外，区域合作可以帮 助中低收入国家扩大在全球数据治理谈判中的发言权，也有 助于在数据基础设施的建设中实现规模经济。改善数据基础 设施有助于确保贫困国家的贫困人口可公平受益现代数据 的数字化特征要求建立良好的数字基础设施，这是数据收 集、交换、存储、处理和传播的先决条件（第5章）。然 而，无论是国家内部还是不同国家之间，数字基础设施状况 都很不均衡。由于数据基础设施的社会和经济价值将随着上 网人口的增加而大幅上升，因此普及互联网服务已是国际社 会确立已久的政策目标。联合国宽带委员会认识到宽带连接 给个人和国家带来的变革机遇，承诺国际社会到2025年将 宽带互联网用户普及率提高到75%O尽管如此，互联网的普 及仍面临重大挑战。首先，由于移动技术日新月异，扩大服 务覆盖率的目标也不断变化。2018年，全球92%的人口生 活在3G信号范围内（每秒40MB）,而随着4G技术的推 广，覆盖率下降到80%。4G网络的速度为每秒400MB,使 用那些有益于推动开展的复杂智能手机应用程序需要这样 的速度。最近有些领先市场已经推出了商用5G技术（每秒 1000MB）,低收入国家那么有可能被越甩越远。决策者可以为 私营部门投资于光纤网络创造支持环境，同时改善对关键频 谱资源的管理，从而加快技术升级。图0.3国家和国际层面的数据治理分层国家层面国际层面基础设施政策/宽带网络全覆盖用于交换、存储和处理数据的国内S础设施关于硬件和软件兼容性的全球 技术标准为实现数据基础设施的规模 效应开展地区合作保障指舞保障和保护数据免于 被滥用使能指*推动不同利益相关方 之间的数据共享网络平安公约促进打击网络 犯罪的协作互撵作性标准推动跨境数据交换关于数据平台商业的反托拉斯 政策关于数据促成型服务的贸易政策关于数据平台商业的税收政第政府机构监督、监管和保护数据其他利总相关方制定标准，扩大数据访问和再利用来濠:(2021年世界开展报告婚5团队.匚关于国家间征税权分配的国际税收协定关于数据促成型跨境服务贸易的全球贸易协定匚国际组织支持数据治理合作并 推动标准化就监管事项跨境溢出效应及执行 问题开展合作通过数字基础设施共享可以大大降低升级本钱。不过，一方 面要尽可能促进宽带服务商之间的竞争，同时要鼓励不同服 务商在需求有限、无法支撑多个网络基础设施的市场中开展 合作，必须谨慎保持这两方面之间的平衡。第二个挑战是， 全球不使用数据服务的40%人口，其中大多数实际上生活 在宽带信号范围内。在一项调查中，中低收入国家不使用互 联网的人有超过三分之二表示他们不知道互联网是什么或 不知道怎样使用，这说明人口的数字素养是很大问题。在中 低收入国家，可负担性也是一个重要因素一一对收入属于最 低20%的家庭来说，一部入门级智能手机的费用约相当于 家庭月收入的80%o而较高的关税和国内税那么进一步推高了 相关费用。技术创新、市场竞争和政府政策的改善会促使成 本降低，使用互联网的人数可能随之上升。然而，即使在那 些已使用互联网的人当中，数据服务消费量目前只有人均每 月0.2 GB,远远达不到本报告估计的在线完成基本社会和 经济功能所需的数据消费水平。扩大互联网接入面临的第三 个挑战是其对全球变暖的潜在影响。扩大互联网服务对气候 的影响包含多项复杂因素。2018年，用于支持数据基础设 施的电力约占全球电力消费的1%,对环境有巨大影响。但 由于数据基础设施大量使用可再生能源且能效不断提高，其 温室气体排放量大大低于其他行业。此外，对数据基础设施 的使用可能产生重大的积极气候影响一一新冠疫情期间出 行的大量减少和视频会议的增加就说明了这一点（见“焦点 5.2” ） o地图。.4全球尚未普遍具备数据基础设施来源:PeeringDB. hterconiwction 数据序, s:www_peeringdbxom/: PCH Packet Clearing House.互联网交换中心位置报告（ttiKW）, 2020 年 12 月 sy/ pchJiet/ixp/summary:电信地理（TeleGeography）网站海底光缆效据序”， sz/wwwsubmarinecabtemap /-跤据参见 y/bitxiQ/WDI 要想充分参与数据驱动型经济，不仅要让公民个人上网，还 需要在国家层面建立适当的数据基础设施。大多数中低收入 国家缺乏能对本地生成的数据进行交换（通过互联网交换中 心，IXP）、存储（托管数据中心）和处理（通过云平台） 的国内设施一一参见地图0.4o很多国家仍旧依赖海外设 施，这意味着它们需要将大量数据传入和传出本国，为此承 受速度慢和价格高的重大代价。政策制定者在逐步改善数据基础设施可及性方面大有可为。首先要鼓励创立国内IXP, 然后为托管数据中心的建设营造良好投资环境。在这类中 心，常用的互联网内容可以存储在本地，同时通过云匝道来 使访问海外云端基础设施更便捷。此类设施可以在地区层面 共享，地区内不同国家之间由光纤连接并在监管方面充分协 调。由于数据基础设施对可靠性要求很高，还要考虑数据的 碳足迹问题，因此私营部门投资环境最好有助于可靠、清洁、 低本钱的电力提供，促进自然冷却的使用，同时灾害风险极 低。很多中低收入国家可能无法轻易满足这些条件。健全的 数据法规有助于建立信任环境通过建立包括保障和使能两 方面内容的健全法律法规框架，可以促进人们对数据交易的 信任（第6章）。对各种收入水平的所有国家来说，这种 框架的建设都还是正在进行的一项工作（图0.4）。保障措 施有助于防止或限制数据滥用的损害，从而增强人们对数据 交易的信任。让人们信任数据系统的一个基本前提是网络安 全。要想充分实现网络平安，就需要建立必要的法律框架， 规定数据控制方和处理方必须采用必要的技术体系来保护 数据。迄今为止，中低收入国家中只有极少数确立了恰当的 网络平安法律框架。肯尼亚新出台的数据保护法是综合 性网络平安法规的一个范例。就数据保护建立充分法律框架 也十分重要。这种框架应对个人数据（识别个人的数据）和 非个人数据（不包含个人身份信息的数据）做出明确区分。 在中等收入国家中，毛里求斯的个人数据保护措施较为完 善。实际上，它是撒哈拉以南非洲地区首批签署欧洲委员会关于个人数据处理过程中的个人保护公约（第108号 公约+）的国家之一。对个人数据的保护植根于国际人权 法，它要求在允许进行任何类型的数据交易之前充分保护数 据主体的利益。通常这种保护的实现是要求数据主体必须以 某种形式明确同意其数据被使用。但在当前形势下这种同意 还有什么意义呢？有分析显示，一个普通人要想完整阅读他 /她所访问的网站和应用程序中征求其同意的各种信息披 露文件，每年要花上76天的时间！这种情况意味着需要加 强数据服务提供商的法律义务，使其行为符合数据被使用的 客户的最大利益。非个人数据由于敏感性较低，主要可以通 过知识产权法规提供充分保护，从而在数据保护和数据再利 用之间实现一定平衡。不过本报告发现，我们的调查所涵盖 的大多数低收入国家并未确立对私人意图数据知识产权的 保护。使事情更加复杂化的是，个人数据和非个人数据之间 的区别正变得越来越模糊。这是由于现在可以使用复杂的算 法对不同来源的数据进行混合和处理，从而对非个人数据（例如来自移动 的数据）做出个人识别，或至少可以识 别出数据主体所属的特定社会群体。使能措施推动利益相关 方群体内部和不同群体之间的数据访问和再利用，确保数据 的社会和经济价值得以充分实现。旨在支持数据共享的法律 条款，其性质和程度因数据种类（公共意图数据还是私人意 图数据）而明显不同。各国已做出很多努力，通过开放数据 政策（鼓励主动发布政府数据）平安地公开公共意图数据， 同时通过信息公开立法赋予公民迫使政府公开信息的法律 权利。但是，要使开放数据政策真正发挥作用，就必须具备 关于敏感数据如何划分的统一标准，还需要数据互操作性技 术标准、机器可读格式和有助于数据后续再利用的开放式许 可协议。相比之下，政府在披露私人意图数据方面的影响力 要小得多。共享此类数据可以成为对市场势力过于集中的一 种补救。例如在埃及，政府批准了两个主要叫车应用程序之 间的合并，条件是它们要与规模更小的竞争对手共享司机和 乘客信息。在另外一些情况下，私人意图数据可能对解决重 大公共政策挑战发挥重要作用，例如使用移动 记录开展 新冠感染者接触追踪，控制疫情扩散。但到目前为止，各方 对通过开放式许可协议、数据可携权和各类数据合作伙伴关 系等措施来激励私人意图数据交换的可能性还没有太多关 注。不过，还是有一些国家（如法国）已公布法规，要求在 被认定符合公共利益的情况下提供私人部门数据。图。.4对各种收入水平的所有国家来说，建立良好的数据治理法律 与监管框架都是有待完善的工作高收入中等偏上收入中等偏下收入一低收入来源：2021年世界开展报告蝠写团队.根据专为本报告所开展“全球数据监管调叁“兼理( s:/mkTodata.wodc&ank.org/jndexj3hpAatalog/3d66) 数据参见 :/A)itdQ/WDR2O21-Fig-O_4.注:图中描述了实S好法。和监管措德的国家在各收入组别中所占比例.确保数据监管与经济政策目标相一致可促进价值创立以平台为基础的 商业模式正在迅速扩展，而数据在其中发挥着核心作用。例 如，搜索引擎收集用户的网站访问数据，然后出售给营销公 司，使后者可以更精确地投放广告。这类基于平台的商业模 式在中低收入国家正变得日益重要。数据法规监管框架的设 计对数据驱动型企业的活力会产生实实在在的影响，需要做 出困难的政策权衡。例如，要求重要市场数据源开放数据访 问，对促进平台企业之间的竞争至关重要，但同时也可能影 响人们对数据驱动型商业的投资和创新意愿。同样，旨在保 护个人数据的法规可能会限制数据跨境流动，严重影响国家 在蓬勃开展的数据促成服务业贸易中的竞争力（第7章）。 竞争和反托拉斯政策。竞争政策在确保平台式商业创造的价 值在生产者和消费者之间公平提供方面起着关键作用。数据 收集存在规模经济外部性，随着平台参与者增加，网络价值 也越高，进而可能导致市场势力的迅速积累。解决由此带来 的市场由少数企业主导的状况需要两种策略的相互配合。首 先，在有能力执行反托拉斯法规的国家中，应进行事后反托 拉斯执法，不过可能需要针对数据驱动型商业带来的挑战做 出必要调整。例如，对市场主导地位的标准测试（居主导地 位者定价过高）在平台通常向消费者提供免费服务的行业可 能就没有什么意义。中等收入国家（如埃及、印度和墨西哥 等）已经出现了假设干涉及平台商业的里程碑式反托拉斯案 件，但本报告发现还没有任何低收入国家审理完成此类案件 尽管那些居全球主导地位的公司也存在于这些国家。其 次，在采取反托拉斯措施的同时，也需要认真考虑采取事前 监管措施，使相互竞争的企业和新进入者都可以获得重要数 据，还可以通过强制规定消费者个人数据的完全可携权，使 消费者能在不同供应商之间自由切换。应时刻针对以下原那么 加以 数据访问对确保竞争至关重要，而且不会不当 打击数据驱动型企业的创新积极性。数据系统信任的制度与监管框架。建立新的数据社会契约是 一个紧迫的国内政策重点事项，各国需要强化国家数据系统 并在国家层面与所有利益相关方合作。与此同时，由于数据 的全球规模，数据社会契约中最具挑战性的一些领域也要求 开展国际合作，在双边、地区和全球层面加强法规和政策协 调。国际合作的重点领域包括数据驱动型商业的国际征税权 改革、世界贸易组织关于数据促成型服务贸易的安排、数据 基础设施区域合作、互操作性技术标准的国际协调以及关于 执法和反托拉斯监管的双边协作。世界银行已经做好了围绕 这项重要而具有挑战性的议程向客户国提供支持的准备。本 世界开展报告指出了对此议程最为关键的公共和私营部 门投资领域，提出了丰富的政策改革和技术援助方案，并重 点指出了可通过全球性建议发挥召集力、促进跨境合作的领 域，因此将在很大程度上指导我们对客户国的支持。充分实 现数据的价值有赖于各方做出实质性承诺和努力。这是一项 艰巨的任务，但不行动的代价将是一个错失开展机会和更加 不平等的世界。戴维马尔帕斯世界银行集团行长概述图。.5自1990年以来，全球数据驱动型服务贸易额迅猛增长，现已占服务贸易的一半6,000 -5,000 -4,000-3,000-2,000-1,000-传统务业3-80,000-60,000-40,000-20,000100,000旅游服务 IP流量（右坐标轴）计算机、通讯和其他服务交通服务其他（未分类）来源：2021年世界开展报告蜡写团队番于世界银行WITS （世界券合贸易方案）效据霹计翼. :wits_worldbankQrg/WITS/ 数据参见 :/fWo（ldDevelopmentReport2021（lata-Fig 0-5.汪：IP 互联网协议：PB拍字节.贸易政策。平台型商业也开辟了国际贸易新渠道，带来大量 的跨境数据流动（图0.5） O 一个国家的个人数据保护监管 框架会对此类贸易的参与产生实质性影响，而增强人们的信 任与创造价值之间存在一定对立。各国采用了多种方法来处 理这个问题。一些国家允许数据按照私有部门标准开放流 动，政府不大参与其中一一如美国联邦管辖范围内就是如 此。其他国家，如中国、尼日利亚、俄罗斯和越南，那么有更 多监管控制，要求某些个人数据在国内存储副本（数据本地 化），而且很多国际数据交换要由政府授权。介于以上两者 之间的国家（包括欧盟成员国以及阿根廷、南非等国）那么规 定，能否对个人数据进行跨境转移取决于贸易伙伴国是否具 备适当的数据保护制度。本报告发现，明确的国内个人数据 保护措施与相对宽松的跨境转移规定，这两者相结合可以为 数据促成服务的国际贸易提供最有利环境。税收政策。虽然 数据驱动的交易使经济活动更为活跃，但中低收入国家的政 府很难通过税收从中公平受益。就间接税（如增值税）而言, 税收权明确属于最终销售所在国，但这些国家往往缺乏征收 此类税项所需的行政能力。对东亚国家的估算说明，到2030 年，这方面的财政收入损失可能高达国内生产总值的1%。至于直接税（例如公司税），关于如何分配对在某个市场无 实体存在却在该市场经营的企业的征税权，国际上缺乏统一 规那么。在尚未就此达成共识的情况下，越来越多的国家正通 过征收临时性的数字服务税作为补偿。健全的机构与治理可 改善数据的开展影响如果相关机构运作不力，那么政策和法 律法规就难以有效实施或执行，数据基础设施的潜力也无法 发挥。有效的数据治理机构框架必须能够履行假设干关键功 能，包括设定政策目标、制定配套规那么与标准、强保此类法 规得到遵守、通过学习和评估不断改善治理等（第8章）。 比方，乌拉圭成立了一个受总统办公室领导的数据治理机构 并以“全政府”视角行事，对该国2007年以来成功的电子 政务改革发挥了关键作用。对那些寻求建立良好数据治理机 构安排的各国政府来说，没有哪种方法对所有国家都适用， 不过某些机构设计特征具有普遍意义。这些机构应当有正式 授权和充足资源，并具备在整个政府体系内以协调方式有效 履行其职能所需的技术能力。框架内的主要机构通常包括数 据治理机构、数据保护机构和网络平安机构，还有一些新型 机构一一例如数据信托，即责任导向的数据中介机构，使不 同个人可将他们的合法数据权利集中起来并指定给承当明 确信托责任的受托人。在某些情况下，机构的独立性和职能 自主权可能对保护数据治理机构免受不当的政治或商业干 预至关重要。行为和文化规范以及政治经济制约因素经常会 阻碍改革，使改革措施难以落实，这在中低收入国家尤为突 出。变革管理、协作式领导以及绩效和激励文化可以帮助机 构克服实施和协调工作的障碍，有效履行其职能与责任。为 了最大程度地争取数据治理生态系统中所有参与者的支持， 包括全社会的支持，数据管理必须具有社会包容性，同时应 在人们眼中具有合法性。如果政府以透明的方式管理和使用 数据并由恰当的问责制度约束，那么合法性就会增强。非政 府组织和新兴机制（如数据中介）可在数据治理生态系统中 发挥重要作用，帮助政府和最终用户负责任地共享和使用数 据，从而更好发挥数据在促进开展方面的价值，同时防范数 据不当使用和滥用的风险。以协作、透明的方式与全社会以 及国际上的利益相关方合作可以增进人们对数据治理体系 的信任，提高合法性，强化围绕数据使用的社会契约。例如,东南亚国家联盟通过了一个地区数字化数据治理框架，用于 协调成员国的数据治理安排并力争实现互操作性。走向统一的国家数据体系一个运作良好的数据治理框架可确保数据基础设施、法律、 经济政策和相关机构共同发挥作用，以符合本国价值观的方 式支持数据的使用，同时保护个人的数据权利。这种框架要 确定数据如何由所有利益相关方共享、使用和再利用的规那么 以及相关合规机制。本报告第三局部提出了建立“综合国家 数据系统（INDS）的愿景。这种系统可以产生高质量数据, 然后以一种既使数据得到保护又使之易于获取、便于所有利 益相关方共享和再利用的方式加以公开（第9章）。理想 中的INDS与数据治理框架可以无缝配合。如果将治理框架 比作制定和执行道路交通法规，那么INDS就是连接所有用 户、确保数据平安往返目的地的高速公路网。综合国家数据 系统的基础是对数据治理采取一种有意的，全政府、多利益 相关方的方法。它将数据的生产、保护、交换和使用明确融 入所有政府实体的规划和决策过程，并将公民社会、公共部 门和私营部门的各种利益相关方积极纳入数据的整个生命 周期以及数据系统治理架构。一个运作良好的数据系统需要 各种人才：生成、处理和管理高质量数据的人才；在相关 机构保护数据免遭滥用的人才；起草、监督和实施数据战 略、政策和法规的人才。它还需要有人来对公共部门和私营 部门问责，需要有人利用私营部门生产过程中的数据来改善 公共部门政策。所有这些都要求国民具备良好数据素养，以 便社会各领域人员都可以从INDS中受益。要想形成一个完 善的综合国家数据系统，还必须为相关机构和实体提供产 生、保护和共享数据的恰当动机，并为数据基础设施和相关 机构提供充足资金，以保障系统的正常运行。最后，还需要 形成一种数据使用文化，以此推动高质量数据的供给，并刺 激各方对基于数据的决策的需求。离开这种数据文化，国家 数据系统将难以维持。如果政府机构、公民社会、学术界和 私营部门平安地参与国家数据系统，那么数据的潜在用途就 会扩大，对开展的潜在影响也会扩大。实际上，数据系统的 综合性、整合度越高，参与者越多，潜在回报就越高。如果 两个参与者平安地交换数据，那么数据可以双向流动；如果 三个参与者交换数