浅谈财政改革中的金融工具箱与金融思维_孔庆任.pdf

20“迎接党的二十大 提升积极财政效能”征文活动获奖作品特等奖金融是信用价值的流通，即以信用为基石、以增值为预期、以杠杆为手段、以风险为边界，通过资源配置、交易流通，实现更大的价值。财政和金融联系密切，近年来从中央到地方，不仅财政政策与金融政策协同发力，而且许多财政政策还积极利用金融思维与金融工具，统筹资金、资产、资源，深化财政投融资与保障方式改革，放大财政政策和资金的杠杆效应，形成了以政府信用为基石、以价值增值为目标、以金融工具为手段、以债务风险为边界的财政改革新模式。本文以厦门市为例，尝试了解财政改革中的“金融工具箱”之鱼，探索财政改革中的“金融思维”之渔。“财政+金融”深化投融资体制改革政府和社会资本合作（PPP）模式引入社会资本。PPP模式的核心要义是建设和运营一体、按效付费，优中选优比选社会资本，解决资金问题的同时，提高项目建设运营效益。厦门市财政局2022年以来牵头策划生成18个PPP项目，总投资超过1100亿元。这些项目覆盖产业园区、跨海通道、生态环保以及停车场等多个领域。各大央企纷纷前来洽谈，充分体现出厦门政府信用好、营商环境佳、社会资本投资意愿强等优势。实施以轨道公共交通为导向（TOD）的综合开发。轨道建设与城市发展紧密结合，提高了城市运转效率、提升了城市空间、带来了巨大的正外部效应。通过实施TOD综合开发，依托轨道站点把周边闲散、低价值的土地资源串联起来，成片开发，打造新的城市综合体，实现人与城市、地铁完美结合，让土地资源在轨道建设中实现增值。随着TOD项目的延伸拓展，将持续提高轨道沿线土地资源价值，快速提升城市配套和城市品质。组建城市建设投资基金。通过组建城市建设投资基金，打通资本进入通道，将保险公司、各类基金等掌握的长期、稳定、低成本的资金引入厦门，用于投资重大项目，实现双赢发展。厦门市城市建设投资基金首期计划设立两个子基金，募资规模200亿元，可撬动银行贷款500亿元，中远期规模将达1000亿元，有力保障厦门市片区综合开发、市政公用设施、轨道交通、跨海通道等重大项目建设。运用不动产投资信托基金（REITs）等加快盘活存量资产。经过多年投资建设，厦门在基础设施领域已经形成了 一大批优质的存量资产。盘活存量资产，将分散的资产集中起来，通过优化重组、资产证券化等方式实行资本化运作，提升资产运营能级，收回资金用于新增投资形成良性循环。厦门安居保障性租赁住房REIT项目已经上市，是全国首批保障性租赁住房基础设施REITs项目。引入市场资金参与片区综合开发。改变片区项目单独投建、片区组团功能相对割裂的情形，按照系统设计、市场化运作的模式，统筹推进土地成片综合开发，由市场主体整体实施片区功能浅谈财政改革中的金融工具箱与金融思维财政政策与金融政策协同发力，统筹资金、资产、资源，深化财政投融资与保障方式改革文/孔庆任 21组团开发、建设、招商和运营，打造产城人融合、可迭代发展的高品质城区，实现可持续的市场化投资机制。“财政+金融”撬动资源助企纾困财政政策+银行贷款：设立技术创新基金支持企业扩大投资和研发创新。针对有增资扩产需求的工业和软件信息企业设立技术创新基金，规模150亿元，由政府和银行按595出资，用于支持“白名单”企业增资扩产、技术改造和研发创新融资。该基金变传统的“事后补助”为“事前融资支持”。企业实施增资扩产和技术改造，最高可获项目总投资80%的融资；企业开展研发创新，最高可获得上年研发费用50%的融资。该政策用5%的财政资金撬动了95%的银行信贷资金，预计带动企业投入超400亿元。企业只需要付出每年2%的融资成本，通过线上平台在手机上按指引点击即可申请到资金。财政政策+担保：设立中小微企业融资增信基金改善融资难问题。信用是中小微企业融资难的瓶颈，厦门市财政局设立中小微企业融资增信基金，为中小微企业提供信用加持，鼓励银行为中小微企业提供无抵押信用类贷款，在企业发生不良贷款时，由政府和银行先行偿付，再进行追偿。这种做法相当于政府为企业融资提供了一定程度的担保，打通了银行不敢贷的“堵点”。通过该基金提供的增信功能，可为全市中小微企业提供160亿元的无抵押信用类贷款。单家企业可以获得最高3000万元的银行信用类贷款，从申请融资到获批融资最长不超过20个工作日。不仅着力解决企业“贷不够”“贷不到”的问题，而且还降低了企业融资成本，提高贷款效率。财政政策+过桥融资：设立应急还贷资金缓解企业流动性紧张。企业偿还贷款和新获批贷款之间经常存在时间差，在此期间很容易因为资金接续不上出现流动性紧张。为此，厦门市财政局设立了规模20亿元的应急还贷资金，为资金周转困难的企业提供无门槛免费“过桥”融资。在资料完整的情况下，企业3个工作日内即可完成申请。财政政策+保险：加大出口信用保险扶持力度帮助企业对冲外贸风险。受新冠肺炎疫情持续，以及物流费用大幅上涨和大宗商品价格上升影响，中小微外贸企业面临的被拖欠货款、被拒绝收货等问题也不断增加。对此，厦门加大出口信保扶持力度，政府出资给予分类支持，对上年出口600万美元以下的企业由政府购买出口信保，对其他企业按保费补贴。同时，推动保险公司按照“应降尽降、能降快降”的原则，保费费率降幅最高达20%。财政政策+基金：设立产业链发展和创新基金赋能实体经济发展。厦门市财政局牵头设立总规模50亿元、首期规模20亿元的产业链发展和创新基金，打造“以投带招”基金招商新模式。该基金聚焦“引实体、引产业、引项目、引经济贡献”，围绕厦门“4+4+6”现代产业体系，以项目落地厦门为前提，充分对接头部基金机构项目库进行遴选，重点投向高经济贡献度、高附加值项目，变被动等待为主动选择，赋能产业转型升级。同时基金建立开放共赢的合作机制，充分调动国企、各区和市直部门力量，整合多方资金资源，推动项目快速落地转化。财政改革金融工具箱背后的金融思维从厦门市这些“财政政策+金融工具”组合，助企纾困、引导产业发展、深化投融资体制改革的做法来看，其背后蕴含许多“金融思维”，包括信用思维、预期思维、杠杆思维、边际思维、对冲思维等。财政改革中运用“金融思维”的底层逻辑就是：如何通过创新设计，以政府信用和金融工具，放大财政政策的效用杠杆，将有限财政资金投放到最有效率的产业、项目中，实现经济效益和社会效益的增值。信用产生价值。信用思维的核心逻辑是“信用产生价值”，良好的政府信用不仅会给当地的营商环境带来巨大的加分项，有利于招商引资、市场公平、企业成长，而且还可以通过制度设22计，让政府的资金、资产、资源实现加杠杆增值。财政部门巧用信用思维，可以通过增信基金等风险补偿手段，给银行的中小微企业信用贷款“风险兜底”，相当于为中小微企业提供了一定程度的担保，从而放大了银行的信贷额度。而PPP项目中，政府信用的价值更加得到体现，良好的政府信用是公共项目引入社会资本合作的压舱石。流动提升效益。流动性不仅是金融市场的灵魂，也是财政性资金、资产、资源运作效益的一个重要指标。在金融思维下，所有资金、资产、资源都可以量化，可以交易和流动：资金可以跨部门、跨地区、跨时间流动和配置，资金、资产、资源之间也可以互相转换、良性循环。如何盘活沉淀的资金，闲置的资产、资源，成为当前财政改革的重点，金融思维日显重要：同一笔资金，同样一个资产，加快流动速度和转换次数，就可以提升财政政策的效益。在这样逻辑下，资金的跨部门整合配置、资产证券化、REITs等财政改革应运而生。放大杠杆效应。阿基米德“给我一根足够长的杆和一个支点，我就能撬起地球”这句名言，很夸张却通俗易懂地讲述了杠杆效应的原理和功效。金融领域的杠杆思维就是以信用为支点，设计一个风险可控的杠杆，去撬动和配置各种社会资源，从而使自己获得最大的收益，其本质就是“利用杠杆以小博大”。财政部门要放大杠杠的乘数效应，不仅需要寻找优质、粗长的“杠杆”，也需要夯实政府信用这个“支点”。从目前各地财政部门使用的金融工具来看，大部分基金都属于利用了这个原理，诸如厦门市的技术创新基金、产业链发展和创新基金、城市建设投资基金等。培养边际思维。轨道TOD与片区综合开发等改革，其背后蕴含着边际思维的逻辑：随着改革的深入推进，边际成本将递减、边际效用递增。财政部门要善于学习和发现不同投资建设项目、产业发展、民生工程中，边际效用、边际成本的规律，把每一分钱花在最有边际效用的地方，促进积极的财政政策提质增效。对于需求刺激政策，要避免边际效用递减；对于支持科技创新，要争取边际效用递增；对于市场化项目培育，要致力边际成本递减；对于公共产品维护，要化解边际成本递增。此外，培养边际思维还要善于忽略“沉没成本”，盯紧边际收益，也就是未来的成本和收益的比例来决策；在考虑边际成本时，不仅要考虑货币成本，更要考虑机会成本。探索对冲工具。近年来从中央到地方一直在强调注意财政风险，培养风险思维、底线思维，其应对举措除了编制中期财政规划、规范举债防范债务风险、保障基本民生防止超标准福利外，如何培养对冲思维、善用对冲工具也值得重视。对冲，在金融世界中是一个非常普遍的现象，不限于外汇市场、金市、期货和期指市场。其中，风投机构的“赛道投资”做法尤其值得财政部门借鉴：用赛道投资的大概率对冲了个体投资的不确定，最后以赛道中个体的成功拉平整体效益。这对打破财政产业扶持政策、政府产业基金的低效运作，也许是一种创新选择。作者供职于厦门市财政局