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浅析对中国电子政务建设与行政信息透明化关系评价论文摘要：政务信息公开制度的实行将有力地推动中国电子政务的建设。然而，政务信息透明庋的升级必然对固有的利益格局产生冲击，而组织电子政务建设的主体却是行政官员。因此，如果将行政信息透明化引入到对行政官员的绩效评价机制中，可能是促进电子政务发展的一项有效措施。 论文关键词：电子政务；公开化；效率；新公共管理；透明化 一、导言 自20世纪80年代开始。旨在提高公共管理机构效率的新公共管理运动兴起。其基本理念是将市场化的运作机制引进公共管理领域。与之相适应，管理主义模式、企业家政府和以市场为导向的新公共管理理论开始盛行。一方面。现代信息技术成为新公共管理实践的催化剂，另一方面，新公共管理运动也带动了信息技术向全社会迅速、全面地渗透。于是。二者的结合促进了电子政务的发展。 中国电子政务建设的全面铺开。是以1999年由中国电信和国家经贸委经济信息中心组织的“政府上网工程”为重要标志。2001年。国务院办公厅又制定了全国政府系统政务信息化建设的5年规划。在国民经济和社会发展信息化“十一五”规划中，中国政府进一步提出，到2010年要将政府门户网站发展为政府信息公开的重要渠道，50以上的行政许可项目实现在线处理，网上申报纳税额占纳税总额的比重达5O。截止到2007年1月，中国以注册的政府域名数达28575个。1】大多数政府网站基本实现了通过网络向社会、公民发布信息的功能。 然而在中国电子政务建设取得局部进展的同时，也存在三方面问题，一是城乡、地区和行业之间的数字鸿沟扩大；随着电子政务“前台”提供信息量的丰富与“后台”政务服务相对滞后之间张力的加大，打破“信息孤岛”的迫切性也愈加突出；二是电子政务建设的硬件投入与预期效果之间的差距显着：三是绝大部分政府网站的应用限于简单的信息服务。汪向东教授(2007)将这类现象归结为“信息化建设不等式”，翻即信息技术装备与信息化能力、应用水平和实施效果之间的脱节。 如何看待中国电子政务建设过程中的困境并探讨促进电子政务发展的动力机制，正是本文关注的重点。 二、文献简述 中国电子政务的全面建设至今不到十年。但围绕着电子政务的相关理论、实施过程及结果评价三个层次，我们已经取得了一些进展。 关于中国电子政务的相关理论，主要侧重于电子政务的基本特点与发展趋势。电子政务实质上是信息技术在公共管理领域的一个运用与反向推动过程。鉴于中国的信息化发展水平存在地区、城乡和行业间的显着失衡，姜奇平研究员(2002)认为中国特色的信息化应以可持续发展为目标，在跨越式发展中注重以富民为核心的利益均衡。网汪向东教授(2002)以中国行政效率低下为切入点，认为电子政务方案将极大提高政府行政效率，并可缓解熵值不断增大的趋势。姚公安(2005)建立了一个公共行政管理系统的耗散结构模型，从物质、能量和信息三个维度进行了分析，认为电子政务系统的维持成本相对较低。 从电子政务的发展模式看，姜奇平和汪向东(2004，2005)从行政生态学的角度，提出中国电子政务的主要发展空间在于适时、全面地进行政府流程再造和建立服务型政府。以信息化带动工业化的“双棱柱型”的电子政务模式是中国更为务实的选择。周斌(2007)从整合政府与公众的沟通、政务流程优化、提供个性化服务的角度分析了电子政务的实施特征。姚国章(2003)认为电子政务应最大化政府的管理和服务水平，资金、技术等问题交由社会解决。 从电子政务在中国当前的应用评价方法看，颜佳华等(2005)采用了可有效减少主观影响因素的BP神经网络法来评价电子政务体系。同时也指出，该方法在选取指标和学习样本方面仍需深入改进。陈冬林(2005)运用AHP方法来确定评价电子政务指标的权重系数。AHP方法由于判断矩阵本身的主观性，对评估的有效性会产生重要影响。雷战波等(2006)认为，目前关于中国电子政务绩效评估的标准、方式都有待改进。 Riley(2003)认为在电子政务发展的初期，既没有证据证明ICT将提高公民参与政府决策的程度也没有证据表明ICT仅仅是一个普通的媒介工具。同盛辉(2004)认为应谨慎对待电子政务，并从政务信息的网络环境、法律制度、部门协调、绩效评价体系方面总结了中国电子政务的困境所在。同实际上指出了公共管理领域存在的“效率悖论”。一个重要原因在于。行政官员往往与他们为之服务的公众的利益不一致(布坎南)。由于技术的复杂性和制度改革的复杂性，处于信息资源优势的一方有更多的机会采取有利于既得利益群体的措施，一定程度上阻碍了实施电子政务的预期效果。斯蒂格利茨(JosephEStiglitz，1999)担心的是，相对于公众被剥夺及时获取信息的权利，更糟糕的是行政官员会利用对信息的控制来扭曲信息以从中获益。杜治洲等(2005)分析了电子政务可能造成的三个不利结果，一是体制内政策主体的官僚化与集权化：二是过量信息的供给可能引起政策执行过程的阻滞，尤其在电子政务与传统政务并存之时，政府及其部门之间的协作能力可能会下降；三是信息安全隐患。网上述文献从信息化的背景、应用和绩效评价角度探讨了中国当前电子政务的进展情况，本文在此基础上，分析当前制约中国电子政务发展制度层面的部分原因与缓解路径。 三、中国电子政务发展的路径选择 本文所讨论的电子政务，是广义层面上的电子政务，并把分析基础建立在以下三个假设之上：一是通过电子方式来降低沟通成本，本质上是通讯技术(ICT)在公共管理中的一个应用，与人类历史上先后出现的其他通讯技术手段的基础作用并无本质区别二是中国不同于西方的政治行政二分制；三是就中国电子政务目前的发展特征看，处于从提供信息到通过电子系统处理政务的过渡期。相当于联合国提出的五阶段模型起步、强化、互动、交易和无缝阶段中的强化到互动的转折期；或者类似美国四阶段模型中的第一、第二阶段的过渡期。 (一)电子政务、政务信息公开与利益格局的调整 电子政务建设，就制度范式而言，必定是一个渐进式的改良过程；就技术范式而言，电子政务又是一个开放性的网络系统，基础作用在于提供给公民与其代理人政府官员之间一个易于进行沟通和制约的互动平台。旨在使代理人能及时反映并解决被代理人的利益诉求，同时被代理人能够对代理人的业绩做及时、广泛的评价。所以，正如托马斯杰弗逊所言“信息是民主的货币。”从公共管理的角度看，政务信息公开系统的建立与完善将具有巨大的社会和经济意义。据统计，目前社会信息总量的8090以上为政府所控制。不公开的政府信息中，除少数真正的国家机密外，绝大部分是可以公开的。 实际上，中国政府在近五年来，已经开始将政务信息公开的工作“提速”。在2004年4月的政务公开会议上，中国政府明确表示要向社会公开与人民群众利益相关的各类事项。2008年5月1日中国政府开始正式实施中华人民共和国政府信息公开条例。自此，电子政务建设的制度基础政务信息公开制进入起步阶段。 然而，从行政信息公开制度的建立到全面贯彻二者之间并不存在一个无摩擦的“快车道”。反而是一个充满了阻力的多方博弈过程。产生巨大阻力的深层次原因在于，无论是行政制度的改良还是在信息开放性建设过程，行政系统中既定的权力配置格局必然会受到相应的震动。以较为成功的美国电子政务的建设为例，从1992年开始，因电子政务方案的全面实施四年之内联邦政府员工减少了24万人。2000多个办公室被关闭，200个联邦项目和执行机构被撤消。开支减少1180亿美元，16000多页的行政规章被作废。 在对居民和企业的服务方面，联邦政府的200个部局确立了3000多条新的服务标准。简化了31000多页的各种规定。搠但是在这个过程中，也遇到了强大的阻力。正如美国前副总统戈尔指出，官僚主义的文化对电子政务的巨大阻力，尤其是电子政务带来的公开性和透明度，会使某些有私心的官员竭力阻碍电子政务。而对于发展中国家，情况更不容乐观。据联合国2004年的调研数据，发展中国家将近35的电子政务项目完全失败，大约50的项目部分失败，完全成功仅占15。周宏仁(2002)认为，电子政务是一场改革，在某些方面甚至是一场革命。没有强有力的政治领导个人和集团的利益无法触动，资源包括信息无法共享。电子政务在整体上不可能成功。 使问题更加复杂的一点是，直接推动和控制这一变革的力量正是行政官员。哈贝马斯也认为，在许多方面政治一行政领域恰恰是借助于技术来防止公众监视的。网络技术的复杂性、专业性，使技术精英、政治精英与公众在获取、支配和利用政策信息方面依旧存在严重失衡。这一点在发展中国家体现得尤为突出。如何减少实施行政信息化过程中的阻力，甚至能够化阻力为动力，成为推动当前电子政务建设的关键。本文的基本设想是寻找一种简单的补偿机制，使那些因实施电子政务导致传统的控制权力受到影响的行政官员得到其他方式的补偿。 (二)评价机制与透明度建设 对于行政官员的补偿。要充分考虑到对电子政务的需要与供给因素。从电子政务的需求方面看，主要来源于广大公民历来的参政议政诉求，是“主权在民”思想的现代体现方式之一。因此，这是一个长期而稳定的需求，并将随着民主机制的完善和公共管理水平的提高，不断得到更为实质性的尊重。 从电子政务的供给方面看，由于其“公共品”的自然垄断性。行政官员实质上承担了推动电子政务建设的直接_32作。这就决定了电子政务的供给规模与质量更大程度上取决于供给方的努力程度。然而。按照公共选择理论或者尼斯卡宁模型的分析，供给方行政官员的行为动机并非是公众利益最大化，而是部门规模或者预算最大化。换言之，在行政官员的行为函数中，组织规模扩大与个人晋升是主要的解释变量。由此，协调这种矛盾的可行思路是将行政信息透明度的建设纳入到行政官员的绩效评价中。即将政务透明度因素作为驱动行政官员行动的内生变量，形成一个“帕雷托改进”方案。理论上讲，该方案可同时有利于广大公民参与公共管理事务的需求，以及行政官员改善自身业绩的需求。更严谨一些的表述是，将透明度内化到对行政官员的业绩评价机制中来。至少在一定程度上可以缓解来自公共管理机构中权力主体的过多抵制。 本文所强调的通过透明度来促进电子政务建设，主要内容包括两个方面：一是通过电子政务系统全面公布公共管理机构的具体职能；二是对于行政官员的定期、持续和详细的绩效评价，并将绩效结果进行横向和纵向的比照。这一评价结果虽然不会直接影响到行政官员的晋升，但对于远远落后于一般业绩水平的行政官员必定会产生强大的舆论压力，同时对于真正得到民众支持的行政官员是一个巨大的支持。 1职能界定的公开与具体化。中国电子政务建设面临的主要经济社会背景是，中国仍然处于工业化中前期。无论是内部的经济结构、经济规模还是外部的国际竞争局面，都面临巨大的压力。就经济结构的性质而言，中国仍是一个“二元”社会经济混合体，同时面临着信息化带来的挑战；就规模总量而言，总量虽然不断增加并位居世界前列，但人均水平却相当落后。总量与平均水平的位次差距明显；就外在压力而言，国际政治经济秩序实际上更不利于发展中国家。这些因素共同决定了中国必须加快工业化的进程，意味着要快速提升社会经济分工的精细化。因此，公共管理组织将面临着更加复杂的协调社会各利益群体的任务。在现阶段，韦伯式官僚制基础上的电子政务系统可能更适合当前中国的情况，因为这种模式并不触及现有政务职能划分，是一种单纯技术手段的应用，如政府上网工程。为此，首要工作是在公共管理组织系统内部完善“科学管理”的精神和实施细节，不只是停留在转变职能的提法本身，或者是对行政职能的粗线条描述。因此，电子政务建设的重点在于以政务信息公开化促进职能明晰化。 这种选择的主要依据在于。中国与西方发达国家在政治行政的二分程度上的显着差别，决定了电子政务建设的重点完全不同。对于以美国为代表的西方一些发达国家。现在的主要问题是行政政治边界已经划分得过于精致。以致官僚阶层的权力过大已开始侵蚀公民及其代理人的权力边界，现在不得不反过来强调行政与政治的结合，所以流程再造方式的电子政务恰能顺应这一客观需要。相应的选择是基于公共选择式官僚制上的电子政务模式。因此，如果中国的电子政务试图一步到位进行流程再造式的电子政务建设，最理想的情况是在个别发达城市可能取得成功，但就全国范围内。由于信息化水平差距显着。所以这种模式将不会取得实质性进展。正如随着“华盛顿共识”的破产，“北京共识”得到了更多的认可一样，中国在电子政务的建设中只有更加务实，才会更加稳健。 2绩效评价。在明晰职能的基础之上，电子政务除了提供一般性的政务信息之外，更重要的是及时反映行政官员的绩效，主要内容包括三点：(1)明确行政官员在任期内的总目标。该目标的设定首先要具备现实性，其次应考虑到完成目标需要运用的资源规模，因为过高或者过低的指标不是过度消耗资源就是闲置资源；(2)能够分解为定期考核的具体子目标，并联系完成目标过程中所动用的资源，据此评价实际完成目标与预期目标之间的比例和质量；(3)持续评价。现代通讯手段的最大功能正是可以及时、广泛地把行政官员的政绩予以公布。电子政务的建设可以进一步加强公民与行政机构的联系和沟通平台，尤其是涉及到行政官员绩效的问题。此外，无论行政官员是否能够实现预期的目标，建立在绩效评价基础上的电子政务系统本身已经体现了尊重公民知情权的公共管理伦理。 四、结语 在公共管理领域是否会“复制”生产领域的“索洛悖论”(SolowS Paradox)。实际上是“电子政务黑洞”的另一个提法。索洛悖论的提出源于美国20世纪70年代中期到90年代中期信息技术的广泛应用与劳动生产率(和全要素生产率(TFP)下降之间的矛盾。中国的“电子政务黑洞”则是由于近十年来政府在ICT方面的投入与政府绩效之间的冲突。如何在公共管理领域缓解这一矛盾，一个初步的结论是通过提高政务信息的透明度，以政务建设推动电子政务的全面前进。进一步讲，中国只有在政务透明度建设不断推进的前提下，公民对电子政务才会产生更加广泛深入的需求。这种社会需求的巨大力量将进一步推动中国的电子政务向下一个阶段迈进。