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浅析土地登记的意义、效力及其法理依据

　　[论文摘要]
土地属于不动产，位置固定，不可移动性是其作为不动产区别于动产的一个最根本的特征。土地的位置固定、不可移动性决定了土地交易的对象实质上并非土地实物本身，而是有关土地的各种权利，包括所有权、使用权、土地他项权利等。土地登记确认了土地权属关系，是维护土地和社会主义公有制，维护土地权利人合法权益的重要法律保障。通过土地登记，明确了国家所有土地和集体所有土地的产权范围，确认了依法使用土地的土地使用者和土地使用权，在此基础上，理清了土地所有权和土地使用权的产权关系，界定了国家、集体、和个人在土地上的权益范围，由于土地权利一经土地登记即产生法律效力，受法律保护，任何单位和个人均不得侵占，从而，为维护土地的社会主义公有制、维护土地权利人的合法权益提供了重要的法律依据和保障。
随着社会主义市场经济的逐步建立，我国的土地登记制度正由单纯管理型向财产型转变。土地权利作为不动产物权，建立土地登记制度是为土地权利变动提供法律基础，土地权利登记是具有国家公信力的法律基础，是国家建立的关于土地权利的统一的法律基础。为此，必须建立不动产统一登记的法律制度。
[关键字]
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[正 文]
我国人口众多，耕地稀少，特别是人均耕地资源严重不足，因此，十分珍惜和合理利用每一寸土地，调动各方面的积极因素和一切合法的手段，切实保护土地和耕地，是我国目前和今后很长一个时期内所必须面临的一项艰巨任务。党的十一届三中全会以来，党中央、国务院曾三令五申，要求各级政府切实加强土地管理，搞好节约用地，严厉制止乱占土地、滥用土地，特别是乱占耕地、滥用耕地的违法行为，在一些地方确实收到了成效，起到了应有的作用。但从全国范围来看，在城市，建设乱占滥用土地乃至耕地的问题仍然存在，有的地方还出现了继续上升的势头；在乡镇、中小乡镇企业为了眼前的利益，农民建房为了个人的利益而乱占耕地，滥用土地的现象也日益突出。许多地方成片的耕地在大量减少，有的省每年减少的耕地面积大的惊人，有的城郊农民几乎到了已无地可种的地步，“空心村”现象严重。在国家建设征用土地中，多征少用、预征留用，甚至征而不用的问题也时有发生。在广大农民，也有不少干部和农民存在着错误的土地观念，认为集体土地不同于国家土地，权利在集体，可以由他们任意支配。有的乡镇企业的用地不搞规划，不报审批，随意占用；有的干部，以权代法，以身试法，擅自批地；还有的甚至无视宪法和法律的存在，擅自买卖、租赁土地，私自转让土地，把集体土地和耕地视为自己的财产。上述问题，如果坐视不问，任其蔓延，势必给改革开放和我国的社会主义建设事业造成深刻影响，殃及子孙后代。因此，在当前形势下，切实有效的保护耕地，保护土地资源，合理的规划利用土地，对于更好的维护土地的社会主义公有制，促进社会主义现代化建设事业，具有不可估量的作用。再一，随着社会主义市场经济的逐步建立，我国的土地登记制度正由单纯管理型向财产型转变。土地权利作为不动产物权，建立土地登记制度是为土地权利变动提供法律基础，土地权利登记是具有国家公信力的法律基础，是国家建立的关于土地权利的统一的法律基础。为此，必须建立不动产统一登记的法律制度。
土地登记的概念及其意义
土地登记就是指土地权利人或土地权利变动当事人按照法律的规定，向国家主管机关提交申请书及有关的产权证书、协议书、契证等，要求登载记录土地权利或权利变动事项，该机关经审查确认无误后，将土地的权利或权利变动事项记载于国家土地登记册的法律过程。
土地属于不动产，位置固定，不可移动性是其作为不动产区别于动产的一个最根本的特征。土地的位置固定、不可移动性决定了土地交易的对象实质上并非土地实物本身，而是有关土地的各种权利，包括所有权、使用权、土地他项权利等。人们购买一块土地，在支付了价款后，不能像对待椅子、沙发等动产那样将其带走或转移至一个安全的地方，土地仍然还只能在原处，买主支付价款购得的实际上只是占有、使用、收益、处分这块土地的权利，土地交易实质上一种权利的交易。另一方面上，土地的价值大、用途重要，对当事人、关系人乃至整个社会利害重大的特点，则要求国家或社会不得不采取一种稳妥、有效的措施就是把土地的每一项权利及其变动事项都记载在国家的法律薄上，即实施土地登记。
土地登记是一项法律制度，从民法物权的角度来看，它的根本作用和意义就是公示。所谓公示，是指将物权变动的意思表示公开向社会公众显示。按照民法物权法，物权变动必须遵循公示原则，即物权变动行为必须以法定公示方式进行才能生效。这主要因为物权是排他性财产权，是对世权和绝对权，除了物的权利人以外，其他人均为权利义务人，物权的变动应该让社会公示知晓。物权按其标的物的不同可分为动产物权和不动产物权，二者的公示方式不同。动产物权的公示，为标的物的占用，土地等不动产物权的公示即是登记——当事人在国家主管机关登记变动事项，土地物权的变动只有经过登记后才能发生效力。
我国目前实行的土地登记制度是一种以国家强制力为后盾，积极主动的行政法律措施。1987年，原国家土地管理局根据我国《宪法》、《土地管理法》和《民法通则》的有关条款，制定了《土地登记规则》，并于1989年经试点、修改后正式颁布，1995年，又根据我国土地管理制度改革和土地市场发展的实践，对《土地登记规则》进行了修订，并予以重新发布。《土地登记规则》是新中国建国以来关于土地登记的第一部专门的规范性文件。依据《土地登记规则》及其它的一些规范性的文件，我国自1986年开始，开展了全国性的初始土地登记工作，并在此基础上进行了变更登记。截止目前，全国的初始土地登记工作绝大部分已经完成，土地登记工作的重点已由初始土地登记转为变更土地登记。我国十几年的土地登记实践表明，土地登记在保障土地权利人的合法权益，维护社会主义土地公有制，防止国有资产流失，以及培育和规范土地市场等方面具有极其重要的作用，在我国国民经济和社会生活中有着十分重要的意义。
第一，土地登记确认了土地权属关系，是维护土地和社会主义公有制，维护土地权利人合法权益的重要法律保障。通过土地登记，明确了国家所有土地和集体所有土地的产权范围，确认了依法使用土地的土地使用者和土地使用权，在此基础上，理清了土地所有权和土地使用权的产权关系，界定了国家、集体、和个人在土地上的权益范围，由于土地权利一经土地登记即产生法律效力，受法律保护，任何单位和个人均不得侵占，从而，为维护土地的社会主义公有制、维护土地权利人的合法权益提供了重要的法律依据和保障。
第二，土地登记还确认土地权属变动关系，是保护土地商品交易安全，维持土地商品交换正常秩序的重要法律手段。土地商品交易实质上是土地权利的交易，我国1988年七届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》从法律上规定了土地使用权可以交易。由于土地登记不仅确认土地权属关系，而且还对土地权变动关系进行确认，即还把关于土地权利的变动事项记录到国家土地登记薄上，发生产权变动的法律后果，因此，土地登记为维护土地商品交易安全，维护土地商品交换的正常秩序提供了重要的法律手段。通过土地登记，可以有效地保护土地商品交易的安全，维持土地商品交换的正常秩序。
第三，土地登记是对房地产市场实施有效监管的关键措施。我国《房
　　地产管理法》规定，房地产转让、抵押、当事人应当按规定办理权属登记。土地登记对房地产市场的监管作用主要落实在办理权属登记的过程中对房地产交易的合法性进行审查上。举例来说，一宗集体土地的使用权要抵押，该集体土地使用权必须符合我国集体土地使用权设定的抵押权的有关法律和政策，即集体土地使用权必须为乡企业厂房占用范围内的集体土地使用权和“四荒地”集体土地使用权。如果在办理房地产抵押登记时，经审核发现设定抵押权的集体土地使用权不符合上述要求，如为宅基地抵押或乡企业的土地使用权单独抵押等，则不予以权属登记，从而可以有效地制止房地产市场中的不法交易行为。因此说，土地登记是依法规范房地产市场秩序的重要环节，是对房地产市场实施有效管理的关键措施。
第四，土地登记是土地用途管制的重要组成部分，通过土地登记，可以有效地保护耕地。按照《土地登记规则》，土地用途变更应当进行土地用途变更登记，农业用地转变为非农业建设用地当然也必须进行土地用途变更登记，这样，在对土地用途变更登记进行审核时，凡是不符合土地用途管制要求，随意将农业用地转变为非农业用地的，不依法保护耕地、充分合理利用土地资源的，均不为其办理土地登记手续，不颁发土地证书，从而通过土地登记，可以有效地实施土地用途管制，合理利用土地，保护耕地。
第五，土地登记是土地管理主要的基础性工作，是国家掌握土地动态变化的一个重要的信息源，是国家收取土地租、税、费的依据。

土地登记的效力
土地登记属于不动产物权的范畴，遵循不动产物权登记的规律。世界各国大都有不动产权登记，实施对土地登记的制度，但土地登记的效力因其所采取的立法思想不同而有所不同。
目前，就土地登记所产生的一般效力而言，世界上土地登记的效力主要分为两种：一种是采用意思主义的立法，一种是采用形式主义的立法。
所谓意思主义的立法就是规定不动产物权的变动只因当事人的意思表示而发生效力，不动产的登记只是对抗第三人的要件。在土地权利变动过程中，只要土地权利变动当事人双方意思表示一致，即产生土地权利变动的法律后果，至于是否到土地登记机关办理土地权属变更登记，当事人可以办理，也可以不去办理，只不过在土地权利变动的法律效力上有所差别。办理了登记的土地权利变动，可以对抗第三人，即第三人不得主张登记了的土地权利变动为无效，而没有办理土地登记的土地权利变动，第三人可以主张该土地权利变动无效。基于这种立法思想的不动产登记，也称登记的对抗要件主义，登记的公示主义或“法国主义”。
采用形式主义的立法，规定不动产物权的变动非经登记不得生效，不动产登记是不动产物权变动的生效要件。土地权利变动当事人签署了土地权利转让协议或让与书，只表示物权行为成立，而并不能产生土地权利变动的法律上的后果。只有经当事人双方到土地登记机关办理了土地登记后，土地权利才产生法律效力。例如，甲、乙二人订立了土地转让合同书后，双方按约定去办理土地权属变更登记手续。这时，转让土地的物权行为已经成立，但并没有生效，双方在土地登记机关办理完登记后，土地权利才算真正转移给对方，在登记前，土地权利变动并未生效，此时，卖方如果后悔，买方只能要求按照约定办理登记，而不能以侵权要求把土地权利确认给自己，即不动产的登记是不动产物权变动的生效要件。基于这种立法思想的不动产登记，也称为登记的生效要件主义，登记要件主义或“德国主义”。
至于我国的土地登记具备什么样的效力，这主要体现正在我国的一些法律、法规和政策性文件中。
1)《中华人民共和国土地管理法》第12条规定：依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更手续。第13条规定：依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
2)《中华人民共和国房地产管理法》第35条规定：房地产转让、抵押，当事人应当依照本法第五章的规定办理权属登记。
3)《中华人民共和国担保法》第41条规定：土地使用权抵押，应当办理抵押登记，抵押合同自登记之日起生效。
4)原国家土地管理局《土地登记规则》第69条规定：土地使用者、所有者凡不按规定如期申请初始土地登记的，按照非法占地的处理办法论处；对凡不按规定如期申请变更土地登记的，除按违法占地处理外，视情节轻重报经县级以上人民政府批准，注销土地登记，注销土地证书。
5)中共中央、国务院“关于进一步加强土地管理，切实保护耕地的通知”规定，土地使用权转让要办理变更土地登记。不按规定办理变更土地登记的，按土地使用权非法转让处理。
通过上面的法律、法规和政策性文件，可以看出，我国的土地登记采用了形式主义的立法思想。可以归类于登记的生效要件主义、登记要件主义或“德国主义”，进言之，我国土地登记的以便效力是土地权利变动非经登记不得生效，土地登记是土地权利变动的生效要件。这一点，在我国最高人民法院的司法解释中也予以了说明。
土地登记的法理依据
因不动产登记是不动产物权变动的法定公示手段，是决定不动产物权变动能否生效，或者使得物权变动取得完满效力而必须具备的程序性条件，所以在我国，不论是作为财产基本法的物权法，还是涉及物权的其他法律如土地法、房地产法、森林法等，均必须对登记与物权实体法的关系问题作出明确的规定。在各种不动产登记中， 土地权利登记可以说是最基本最重要的登记。因此有关土地登记的法理根据和土地登记机关的选择这两个至关重要的问题必须首先予以明确。
所谓土地登记的法理，就是登记的法律意义。在我国目前的土地登记制度中，土地登记主要是作为确定地籍的方法和手段之一。因此一些实际工作者和理论工作者认为，土地权利登记只是土地管理部门管理土地事务的行政工作之一。如以这种观点来看，土地权利登记的法理根据就只是国家对行政事务的主权和国家机关根据部门分工原则进行的行政管理。这种登记的法理，只是行政法上的法理。
但是，如果从财产法的基本法——民法物权法的角度来看，登记作为不动产物权公示的法定方式，它的主要功能就是完成物权的建立、变动或终止，使物权的变动获得社会的承认和法律的保护。世界各国的民法物权法无不规定了物权的公示原则，其意义是，因为物权是一种排他权，既然物权要排斥他人，那么必须让社会承认该物权在排他，也是让法律保护该物权的排他，这样在一个物权上才能建立起客观公正的、有序的法律秩序。所以，建立不动产登记制度，对建立公正而有序的不动产交易机制非常必要。
土地权利在民法上是典型的不动产物权，土地权利登记是土地权利变动的法定公示手段。公示原则在土地权利上的运用，就是通过登记为土地权利交易提供具有国家公信力支持的、统一的、公开的法律基础。具体包括如下几点内容。
1.土地登记是为土地权利变动提供法律基础。 作为不动产物权，土地权利的法律性质是排他支配权，即权利人可以独占性地控制利用指定土地，并就自己的利用排斥他人的干涉。这一点是物权的共同特征。为了表现土地权利排他的效力，法律根据物权法的公示原则，要求在土地权利变动时进行土地权利登记。因此，土地权利登记，在财产法上的本质是对土地权利变动的法律承认，赋予土地权利变动的法律效力，即给土地权利变动提供法律基础。
2.土地权利登记是具有国家公信力的法律基础。在建立土地登记的市场经济国家，土地登记的机关有的是法院，有的是司法部门。 这种做法，是以土地登记直接或者间接地决定权利人的实体权利，故登记应与司法系统建立直接的关系。但
　　不管是在那一种机关，这些机关都是国家机关。这是因为，土地权利是涉及国计民生的重要权利，故法律无不要求国家出面承担登记的责任，以国家的信誉和国家行为的严肃性作为保障，使得土地登记具有取得社会一体信服的法律效力。这种法律效力，就是土地登记的国家公信力。这种公信力，是任何民间的证明都不可比拟的。土地登记具有国家公信力，这是土地登记制度的本质特征之一。
土地登记具有国家公信力的法律结果是：不论当事人实在的土地权利如何，只能以国家建立的土地登记簿上记载的权利为正确的权利，并依此建立土地权利的交易秩序；同时，如果第三人依据土地登记簿取得登记的权利，他取得的权利当然应该得到保护。这一保护的意思是：即使登记的权利与原权利可能不一致，或者权利的出让不符合原权利人的本意，但是在权利的受让人根据登记簿取得该权利时，受让人的权利因为是相信国家登记而取得的，所以受让人的权利不应当被追夺。所以，这种以登记为正确权利的效力，是从土地登记的公信力中推定出来的。这种推定，对保护善意取得人即根据土地登记簿取得土地权利人的利益是非常必要的。
3.土地登记是国家建立的关于土地权利的统一的法律基础。土地登记为土地权利交易提供的法律基础，在国家法律整个管辖范围内都能发挥作用，而且它对于国家的任何一个地域均发挥同等的作用。这就是说，通过土地登记，国家为土地权利提供了在整个法律实施范围内有效的法律基础。从市场经济的发展和人民群众的生活需要来看，国家为土地权利所提供的统一效力意义重大。有了这个统一的基础，整个法律实施范围内发生的一切土地权利交易才有了统一的法律基础和规则。如果没有这个统一基础，建立公正的、有序的土地权利流转制度就是一句空话。

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