在军队推行绩效预算的思考.docx

在军队推行绩效预算的思考【摘要】 文章通过对绩效预算概念的阐述，分析我军实行绩效预算的必要性，既而讨论我军如何实施绩效预算，对绩效项目的确定方法、绩效目标的提出、评价进行了合理设想。【关键词】绩效预算 绩效指标 项目评估近年来，随着军队预算制度的改革，我军的预算方式方法产生了很多新变化，这些改革使以前预算效率低下的面貌得以改观。但是，军队预算注重经费投入、忽视经费产出效果的问题还没有得到改善。因此，有必要在军队预算中推行绩效预算，来改变军事经济重投入，轻产出的问题。一、绩效预算的概念及特点绩效预算，又称为效益预算、业绩预算或规划预算，是美国在1949年首次提出的一种预算方法，称为Performance Budgeting。这种预算是指要阐述和明确请求拨款所要达到的目标，为实现这些目标而拟定的计划需要花费多少钱，以及用哪些量化的指标来衡量其在实施每项计划的过程中取得的成绩和完成工作的情况。绩效预算与传统预算方法的不同之处在于，它把市场经济的一些基本理念融入公共管理之中，根据对内外环境评估设置公共服务战略目标，在该目标指导下确定事务或服务计划并测算实施成本，财政资金注入后将计划付诸实施并考核实际产出或结果，将实际结果与绩效目标进行比较后提交绩效报告。该报告成为下一预算周期满足支出单位请款要求的重要参考依据，这样有助于政府分析公共支出是否恰当合理，从而为政府控制公共产品的成本，提高财政支出的效率提供了科学依据。可以说绩效预算不仅是一种预算方法的改变，而且是整个政府管理理念的一次革命。1、绩效预算更加注重预算产出传统的预算方式在编制、执行、考核、评审和报告等都以预算投入为基础，相应的支出控制和监督机构也是将预算投入作为依据用于规定的项目。在投入预算模式下，预算管理强调事后评估，这就使得政府对预算的执行力度不高，有可能使预算产生低效的后果；而绩效预算不同于投入预算的管理模式，在于其更注重预算目标的效率，我们为实施某一预算项目花费多少钱，这些钱是否在这些项目的实施当中取得了成绩，才是绩效预算更加关心的问题。有了这些考核分析，预算投入才会更加科学合理，预算管理的效率才会有所提高。2、相关部门的工作积极性得以加强在传统预算制度的模式下，要么由财务部门代其他部门编制预算，要么由相关业务部门编制预算，财政与各部门实际上站在对立的角度，在预算经费指标上进行博弈。绩效预算相当于和预算执行部门签订了绩效合同，由执行部门自己制订工作目标，并对此目标进行承诺；这样的做法实际上是将预算的执行权还给了执行预算的相关部门，使其具有一定的自主性来进行资源配置，并由此调动了执行部门的积极性，使这些部门能在自身预算的限额之内，按照项目的优先秩序来安排资源。3、以绩效评估体系作为考核标准传统预算是以支出的具体用途来分类的，所以政府某项行政事业计划的支出经费可能分散于多个支出项目中，无法考核支出效益。这样对部门业绩进行考核，就没有具体的分析指标，其合理公正性就要受到质疑。而绩效预算首先要对政府职能进行分类，对相同的职能进行绩效比较，然后再按各政府部门负责的职能进行部门分类。这样，每个部门都有自己的工作计划项目，对各项计划项目可以从最终产品成本和达到目标来衡量绩效。由于最终产品及成本是可计量的，因此绩效预算可以将政府同类型机构性质相同工作任务使用的经费进行比较，以此来判断政府工作绩效。有了具体量化指标，对部门的评估考核就有了客观公正的标准，这样才能真正分析部门预算的投入是否合理，使用是否到位，为新一年度的预算经费准确划拨打下基础。二、在我军实施绩效预算的必要性1、绩效预算是军队预算改革的目标目前，我国的一些政府部门已经开始实行绩效预算，这可以将有限的财力资源得到充分的发挥，并使各部门的工作积极性提高，使政府运行更加有效率。而在目前的军队预算改革中，我们已经有了向绩效预算转变的基础，军队采购制度在总部、军区军兵种两级实施，这都为绩效预算的推行提供了良好的条件。总后勤部廖锡龙部长提出了关于科学理财“六化”目标：理财观念现代化、决策过程科学化、供应保障精确化、财务保障法制化、效益评估系统化、业务处理信息化。其中理财观念、决策过程和效益评估就是为绩效预算的实行而制订的目标，为了尽早实现廖部长提出的“六化”目标，就应该合理有序的在军队推行绩效预算。2、绩效预算使有限的经费得到充分利用长期以来，我们的军队预算就是，下级部门要多少钱，上级基本上只过目一下，就会通过。至于这些钱是不是产生了预期的效果，却少有人过问，也没有相应的过问制度。单位主官有时会不顾实际情况的搞建设项目、形象工程，不仅造成了财力紧张，也丢掉了部队艰苦朴素的作风。这几年，我们的军费增加比例都很大，但是这些多支出的军费是否用到了刀刃上，产生了实际的效果，却少有人过问。这种以保障人头经费为主的财政支出管理制度，必须进行改革。我们应该通过制度创新，提高军队预算的效率，使得国家纳税人的钱花得更加值得，更加有意义，也使得经费增加真正能够产生实效，发挥出应有的价值来。而绩效预算的实行，正是注重对军费使用结果进行理性分析，使军费的使用更加注重效果，而不是将目光仅仅放在经费的划拨投入上，这可以使有限的军费发挥最大效益，为部队发展建设提供有力保障。三、在我军实行绩效预算的构想近年来，我军预算改革取得了很大进展，每个业务部门都有相应的预算项目，这就为实行绩效预算制度提供了极为有利的基础。我们应抓住已实行部门预算的有利时机，积极推动绩效预算的实施。尽管绩效预算与我们目前的预算编制方法存在许多根本理念上的差别，但我们可以通过逐步过渡的方法，在实践中不断探索和改进。1、应从现有的预算方式出发，逐步过渡到绩效预算我军目前实行的零基预算是对每年所有的开支项目都要进行审核，对所有项目进行评估。为此，可以选择一些部门进行试点，尝试构建绩效预算框架体系：对于列入绩效评价试点范围的部门和项目，要求在编制年度部门预算时编制相应年度绩效计划，详细列明绩效目标、绩效指标以及拟达到的绩效标准等；同时在年度终了时提交绩效报告，由部门管理者自行描述绩效计划的完成情况；这样进行评估后，相关部门制定的目标是否完成就很容易掌握了，这也为新一年度的预算编制奠定了基础。通过这些部门的试点，不断总结经验，为今后在全军进一步推广绩效预算做好准备。2、应用绩效成本分析法制定项目计划军队绩效预算的实行，项目的确立是是重要环节。在军队预算过程中，需要经费的地方很多，但每年的国防经费相对于目前的军队建设来说是十分有限的，这些经费肯定不能面面俱到，所以，正确判断当年的经费开支项目是十分关键的。在项目确立过程中，应充分运用绩效成本分析的方法，使项目筛选明确出来，有些项目属于紧急必办的，就应该立即拨入经费，而有的项目不是当年就必须完成的，就可以稍微缓一缓，但项目确定的前提是以当前的战争准备为主，应将有限的资源首先分配在战争准备最需要的地方。只有确立了正确的项目，才能达到保障军费支出效果的目的。在国防经费有限的条件下，通过绩效成本分析使军费资源配置到最优项目，从而为军队快速稳健的发展打下基础，更为今后可能发生的战争做好准备。3、绩效指标的确定要科学合理绩效预算注重的是“绩”和“效”，“绩”是指财政支出所要达到的目标，“效”是指用具体指标评估完成目标的情况和取得的成绩。制定合理的绩效指标是绩效预算执行的关键，但是，军队是提供国家安全的公共部门，不同于从事生产经营活动的企业，“绩效”难以量化。根据国外以及地方政府部门编制绩效预算的经验，绩效指标的确定往往是根据以前的成绩来进行新目标的制订，在对过去情况评估总结的同时，就要分析制订新的目标。根据我军的实际情况，军费预算支出绩效评价指标体系的建立必须遵循军事经济效益相结合、定量与定性相结合、统一与专门指标相结合的原则。要根据预算支出的性质、范围、功能的不同，对指标进行不同的分类，可以分为军费预算支出项目指标、单位军费预算支出指标、部门军费预算支出指标、军费预算支出综合指标。对指标的确立，既要相关人员对指标确定进行说明，还要听取官兵意见，这样结合了机关和基层意见，预算指标才能确定，这也为今后对指标的完成提供了保证。确定了绩效指标，还要有绩效评估的标准。由于绩效指标一般是数量化的，其评估标准通常是一个数值范围，如果被评估者的绩效恰好在标准范围之内，说明它完成了预定的职责；如果被评估者的绩效表现超出标准的上限，则说明被评估者做出了超常的努力，绩效卓越；如果被评估者的绩效表现低于标准的下限，则表明被评估者存在绩效不佳的问题，需要进一步改进。这样有了绩效指标和评估标准，军队绩效预算才能科学合理的实施。4、建立正确的激励机制在过去的军队预算过程中，经常是哪里缺钱，就给哪里拨经费，在这种预算方式的背后，其实是在对工作成绩低效的奖励。这种经费划拨方式，使各部门把分内应做的工作作为讨价还价的“博弈”筹码，夸大自己的工作难度，希望满足更高经费的要求。若要实行绩效预算，就可以将各部门的预算与其工作绩效挂起钩来，建立正确的激励机制。对于绩效评价通过的部门，要根据实际情况，在新的年度，可以考虑提高其经费额度，以激励其今后更好的工作；对未完成绩效的部门，要查找问题，分析其目标是不是过高，并在下一年度的预算减少对其经费划拨。有了奖惩机制，才能确保绩效评估不流于形式。绩效评估不但可以对部门进行评估，也可以对干部能力进行科学的评估。以前我们往往以“勤勤恳恳”、“任劳任怨”等工作态度标准来评价干部，这样的评价根本没有体现出一个人是否在单位干出了实际工作来，今后应使用绩效评估的方法，从干部工作的最终成果来考核，正确反映干部的实际工作能力。对于评价标准高的个人，可以考虑优先晋级，立功受奖等，而对于未通过评价的，就要推迟其晋升时间。用绩效评估来评价干部，有利于为军队吸引人才，使更多的优秀人才在军队建功立业。在我军推行绩效预算，将进一步提高军费使用效益，使有限的经费产生出最佳效果，从而推动我军快速发展，为将来的战争打牢基础。【参考文献】1祝小宁、华燕玲：论绩效预算在我国实施的现实阻碍J，电子科技大学学报，2006.余小平、孔志锋：在我国实行绩效预算的设想J，财科所研究报告，2004.陈工：政府预算与管理M，清华大学出版社，2004.李秦眉：我军军事预算改革理论研究述评M，军事经济学院学报.