合肥市产业用地规划研究样本.doc

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合肥市2.5产业用地规划研究
第一章 绪论
1.1 2.5产业概念界定
关于2.5产业概念当前尚无一个严谨的、 权威的、 统一的定义, 国内虽有部分城市和领导提及, 但尚未明确定义。当前, 关于2.5产业的定义主要是指介于第二产业和第三产业之间的中间产业, 既有服务、 贸易、 结算等第三产业管理中心的职能, 又兼备独特的研发中心、 核心技术产品的生产中心和现代物流运行服务等第二产业运营的职能( 王泠一, ) 。 本课题组根据三次产业划分以及产业融合理论, 结合产业发展趋势以及2.5产业的构成特点, 对2.5产业的解释为第一产业与第二产业之间融合的产业, 主要是为第二产业提供服务的生产性服务业, 包括从第二产业中分离出的生产服务部门, 新产生的新兴行业, 以及为第二产业提供服务的第三产业。
1.2 合肥市2.5产业发展前景
随着”十一五”规划实施的前两年合肥市经济发展的良好势头, 合肥市将对”十一五”发展目标进行重新部署, 在近期举行的”十一五”规划目标调整座谈会上, 合肥市外包基地及科技研发产业建设受到广大专家和学者的普遍关注, 表明合肥市2.5产业的影响力正在逐步扩大, 对于2.5产业需求旺盛。
( 1) 合肥市城市和产业发展战略为2.5产业提供了动力
”扩大经济辐射与服务能力, 以科技创新为本, 制造业跨越式发展”, 已成为新一轮合肥市城市发展的总体目标之一 。另外, 城市建设近期将围绕”工业立市”, 在 ”十一五”期间逐步把合肥打造成为全国重要的先进制造业基地、 高新技术产业基地和现代服务业基地, 区域性的商贸物流中心、 旅游会展中心和金融中心, ”引领皖中、 辐射全省、 联动中部、 接轨长三角”的区域性中心城市和全国重要的科技创新城市 。
”工业立市”、 ”制造业跨越发展”需要把先进制造业作为产业发展的重点, 符合国家的新型工业化战略, 将带动相关的2.5产业发展。现代服务业基地建设则是合肥市2.5产业发展框架和体系形成的基本保障。另外, 从城市和产业发展目标中也能够看出, 在2.5产业发展过程中, 科技创新将成为实现手段, 商贸物流、 会展等将成为2.5产业发展的突破口( 图1－1) 。
( 2) 合肥市2.5产业的发展需求
合肥市经济总量和人均GDP与周边省会城市相比明显偏低, 表明整体产业附加值较低( 表
1－1) 。经过与周边城市科教资源对比能够看出: 合肥市科教资源处于前列, 但科技人员和研发成果明显偏低, 资源浪费严重。因此, 不论从经济发展开发资源开发角度分析, 合肥市急需发展包括2.5产业在内的知识、 技术密集型产业。
1.3 合肥市2.5产业用地规划及管理现状
( 1) 产业分异发展需要进行针对性的用地研究
以2.5产业为代表的新型产业的出现, 对传统城市建设用地分类提出了挑战。
合肥市城市建设处于快速扩张时期, 各地块的开发条件差别较大, 加之2.5产业涉及众多的产业门类, 每一门类的用地特点和用地条件要求也不尽相同, 空间分异现象比较明显。因此, 需要根据这一特点进行针对性的用地分类研究, 使城市土地资源实现最优配置。
( 2) 2.5产业用地开发与管理缺乏创新
伴随现阶段2.5产业的发展, 一些新的用地类型和设施相继出现, 从而给城市用地的开发与管理带来许多基础性的问题( 用地使用性质) , 缺乏科学的理论指导和经验借鉴( 主要表现在区位选择、 用地资源、 用地兼容性的确定等几个方面) , 成为城市建设和管理的薄弱环节。
( 3) 旧城改造增加了城市用地管理的难度与复杂性
《合肥市近期建设规划( —— ) 》中明确指出, ”对城市中的旧工业区实行‘升级改造’和‘功能置换’两种改造方式, 强化规划的调控作用”。旧工业区多位于城市的中心区, 具有地块环境复杂、 地价高的特点, 用地发展受许多条件的限制, 不论是”升级改造”还是”功能置换”, 都需要对用地进行合理的定位和研究。2.5产业属于附加值高、 环境干扰小、 用地较为灵活的产业类型, 比较适于旧工业区用地的功能置换, 2.5产业用地研究对旧城改造有积极的促进作用。
1.4 研究意义
( 1) 有利于合肥市”工业立市”发展战略的实施, 为合肥市远期产业发展提供依据
传统产业的优化升级和节约型产业结构的构建是合肥市”工业立市”发展战略目标之一。作为工业的辅助与补充产业, 2.5产业的发展将对这一目标的实现具有积极的促进作用 。
( 2) 有利于促进城市用地结构优化升级
经过2.5产业用地使用特点研究, 提出与2.5产业发展相适应的用地开发要求, 将更有利于促进城市土地的集约利用以及用地结构的优化升级, 有利于实现城市用地结构与产业结构的协调发展。
( 3) 符合新形式下城市规划管理的发展需求
2.5产业多属新产业, 其用地研究及管理经验相对不足。
第二章 合肥市2.5产业主导门类选择
2.1 合肥市2.5产业研究范围界定
本课题根据2.5产业的定义, 结合合肥市产业发展特点, 将合肥市2.5产业研究范围界定为生产性服务业, 主要考虑到以下几方面的因素:
第一, 现代服务业是以知识经济、 信息技术为依托发展的, 其中的生产服务业既是现代服务业的精髓, 又包含了2.5产业中的主要门类, 研究具有代表性。
第二, 生产性服务业对制造业有较大的促进作用。以工业立市为发展战略的合肥市处于工业化中期, 不论是传统工业的改造, 还是现代工业的发展, 都需要具有高度密集的知识和技术的生产服务业的支持, 符合合肥市发展的实际需求。
第三, 合肥市工业用地研究已进行多轮, 工业用地布局已成体系, 但生产服务业用地布局没有进行过系统、 科学的规划, 具有紧迫性。
第四, 避免研究面过大, 使内容紧凑, 更有针对性。
经过2.5产业分类与合肥市产业发展相结合, 进行分析研究, 划定适合于合肥市发展的2.5产业门类:
第一类是为汽车、 装备制造、 家用电器、 化工及橡胶轮胎、 新材料、 新能源、 生物技术及新医药、 食品及农副产品加工等重点发展产业提供生产性服务的行业, 结合合肥科研优势, 重点发展科学研究与技术服务业( 包括信息服务业、 技术服务、 研发业) ; 第二类是直接发展电子信息及软件产业、 房地产业、 现代物流、 金融业、 总部经济、 会展经济、 咨询中介服务业和文化创意产业( 包括动漫产业) 。以上这些合肥市发展的2.5产业在《国民经济行业分类和代码》( GB／T4754- ) 框架内位置如表2－1所示。
2.2 合肥市2.5产业发展的主要门类选择
( 1) 合肥市2.5产业主导门类
根据合肥市现有产业状况, 对未来五年内合肥市2.5产业发展的主导门类进行选择, 主要有第三方物流、 金融业、 电子信息与软件业、 房地产业、 科学研究与技术服务业( 包括信息服务业、 技术服务、 研发业) 、 商务服务业( 主要为总部经济、 会展经济、 创意经济) 等。
●第三方物流业
将采用”物流园区、 物流中心和货运站”分层次总体布局方法, 结合交通枢纽的站点布置( 图2－1) , 建成”4园区、 4中心、 3平台”的物流发展模式。即建设东部、 西南部、 北部、 西部( 空港) 四大物流园区( 图2－2) , 设立工业、 建材、 农业、 高科技物流中心, 搭建基础设施、 信息网络、 商贸物流三大平台, 发展第三方物流业( 表2－2)
●软件业
加快软件产业发展, 是实现以信息化带动工业化、 以工业化促进信息化、 走新型工业化道路的重要内容和途径。利用合肥的科教优势和人才资源发展软件产业, 确立高新技术产业在全市经济、 社会发展中的战略主地位, 是合肥建设现代化大城市、 突出城市特色的必然选择。
●创意产业
合肥市创意产业与国内发达城市有较大差距, 在排名上也位于前十名之后, 但已表现出强劲的发展趋势。合肥市申报国家级动漫产业发展基地已获批准, 基地将以高新开发区为主址, 以动漫数字出版、 动漫品牌授权为主导, 前建成国内最大动漫产权交易中心。而动漫研究、 教育等配套产业建设也将于 正式启动。
另外, 合肥市ITO( 信息技术外包) 、 设计、 广告等产业门类发展迅速, 以高新技术开发区的ITO( 信息技术外包) 业为例, 累计产值1000万美元, 则达到了1500万美元。
●会展业
合肥市会展业在安徽省能够说是独树一帜, 建有安徽省唯一的大型会展专用场馆( 安徽省国际会展中心表2－3) , 合肥市会展行业协会成立于 , 早于安徽省会议展览协会, 也是安徽省唯一一家市级行业协会。合肥市已成功举办了包括”第38届全国新特药品交易会”、 ”全国教学仪表展”、 ”全国农机展”等大型展会, 被评为”全国最具竞争力会展新锐城市”, 与南京、 大连一起列为全国二级会展城市。
●总部经济
近几年, 合肥市经济增长速度较快, 首位度不断提高, 已经具备了总部经济发展的基本条件, 并逐渐成为了区域总部基地。外来投资企业近年来在合肥发展迅速, 包括世界500强企业在内的一大批世界跨国公司以及国内大公司, 如联合利华、 ABB、 日立、 三洋、 住友电工、 普莱克斯、 可口可乐、 布依格、 佳通和中国海尔、 昌河、 格力、 美的等, 均在合肥投资发展。其中, 联合利华将其在中国所建的6个工厂全部搬迁到合肥, 建立了在中国最大的生产基地; 日立挖掘机产量占中国市场份额达到20%, 是日立集团在海外投资效益最好的企业; 中国最著名的企业海尔在合肥投资10多亿, 建设了除青岛以外最大的生产基地; 佳通轮胎和合力叉车均在合肥建立了中国最大的轮胎生产厂和叉车生产厂。这些世界著名企业的加盟, 为合肥总部经济的启动发展奠定了坚实的基础。
第三章 合肥市2.5产业用地划分
《城市用地分类与规划建设用地标准》与批准后的城市规划成果( 准用性法律规范) 相结合, 共同构成了现行用地管理体制中的普遍性强制拘束力 。因此, 实现2.5产业用地管理的前提是梳理好2.5产业用地性质与《城市用地分类与规划建设用地标准》间的对应关系, 建立起2.5产业的用地分类标准。
在研究中, 由于金融业和教育用地性质相对明确, 房地产业则主要是对用地性质明确的土地进行的开发活动, 因而这三类产业用地性质在本次研究中就不作重点分析。
3.1 2.5产业用地性质定位的弹性原则
2.5产业随市场需求增加大将产生更多功能上的分化, 同一门类的产业因服务对象和技术特点不同, 用地往往具有不同的性质。
”弹性原则”为制定2.5产业用地的控制性详细规划提供了依据, 使2.5产业用地管理的通用性和科学性得到了很好的统一。
3.2 2.5产业用地性质归属
根据2.5产业定义和分类, 将2.5产业活动落实到城市建设用地上, 从而确定2.5产业用地的性质归属。在进行性质归属分析中, 主要采取以下几种分析方法进行, 这也是2.5产业用地划分的依据。
第一, 2.5产业用地的”回归”分析。国民经济行业是指从事相同性质的经济活动的所有单位的集合, 行业分类根据单位的主要经济活动来划分的。而2.5产业主要是生产性服务业, 许多产业是原第二产业中从事的次要或辅助经济活动, 如研发、 物流、 会展、 总部管理等, 现从中分离出来; 另外部分2.5产业就属于从传统服务业( 第三产业) 中分离出来的, 如创意产业等。这些行业在进行用地性质分类时, 需要考虑的是将其回归, 即将其归回至原行业( 生产企业) 内部经济活动, 如将研发、 总部等作为企业生产经营的次要或辅助经济活动对待, 这样在传统用地分类中就可划归为工业或仓储用地。
第二, 2.5产业用地的”取向”分析。2.5产业是现代服务业和现代制造业间的共轭部分, 这决定了2.5产业用地性质具有多样性。但从2.5产业的服务对象是是生产活动, 其价值取向就是提高企业的生产力, 若按照传统产业活动范围进行分析, 这些2.5产业提供的服务都是传统生产行业内部需要提供的活动, 因此, 从产业服务取向上, 2.5产业用地多属于传统第二产业用地。
第三, 2.5产业用地的”表征”分析。2.5产业主要是技术、 知识密集型产业, 主要是现代服务业中的生产服务业。其技术类型和服务对象的多样性, 决定了2.5产业用地性质具有明显的分异特征。从2.5产业的活动特征进行分析, 这些产业所提供的是无物质形态的服务, 是属于”无污染”的行为活动; 而且该类产业具有高附加值, 具有强大的拉动效应, 是现代服务业中的主体部分。因而, 2.5产业又可归属服务业用地。
第四, 2.5产业用地的”制度”分析。虽然现行的《城市用地分类与规划建设用地标准》存在许多不能适应新形势的状况, 但在新标准修订尚未出台的情况下, 该标准依然是当前城市总体规划和城市用地规划管理的主要依据, 多数城市总体规划仍按照该标准用地分类进行规划编制, 城市土地的用途也是按照这一标准确定的。因而, 本课题对于2.5产业用地划分应在现行的城市用地分类制度框架下才有现实意义。由于现行土地出让制度和用途管理制度, 多数是在建立在城市建设用地大类划分的前提下, 因此2.5产业用地划定应在当前的10大类建设用地内进行划分, 能够在中类上进行适当突破, 制定适宜本地区产业发展的用地分类。这种尝试已经在城市控制性详细规划编制中有所提现, 如北京、 江苏等省市已开始提出应对新产业( 主要是2.5产业) 出现的新城市用地类型。
经过以上分析, 对2.5产业发展与城市建设用地进行对应比较, 划分或归属不同类别的2.5产业用地性质( 表3－1) 。根据合肥市规划局等单位对苏州工业园、 昆山经济技术开发区、 北京丰台科技园总部基地和上海张江高科技园区等调研的结果: 高科技企业、 研发中心、 总部经济园等企业土地性质一般都为工业用地, 这也证明了部分2.5产业用地归属工业工地具有现实的可操作性。
3.3 合肥市2.5产业用地性质划分
由于2.5产业是现代制造业和现代服务业的并行发展的领域, 是当前许多城市优先发展的行业。合肥市加快发展现代服务业, 促进服务业与先进制造业互动并进, 进一步增强城市服务功能和核心竞争力, 出台相应政策和措施, 鼓励投资现代服务业重点领域, 并对现代服务业项目用地给予优先保障。而作为城市规划管理部门和土地管理部门, 能够对现代服务业( 包括2.5产业) 用地性质的划分上采取更为灵活的方式, 在用地供应和规划引导上促进服务业优先发展。
●创意产业的用地性质
主要有工业用地和服务业用地两种属性。工业用地性质的2.5产业主要有三种表现形式: 一是利用旧工业区发展的创意产业用地, 这也是国内创意产业用地的主要类型。优势是在保护原有工业资源的同时为属于发展初期的创意产业提供了较低的介入门槛, 实现工业改造和创意产业发展的共同推进。
二是与制造业融合发展的部分。创意产业发展的主要路径之一就是融合于其它产业发展。主要表现在促进传统的制造业产业链向其前端的工业设计、 产品研发、 专利交易和后端的品牌建设、 广告策划、 产品营销、 增值服务等方向延伸, 实现产业结构的转换和升级。这里的设计、 研发、 专利交易、 品牌建设、 策划、 营销增值服务等都属于制造企业的有机组成部分, 特点是服务对象为单一的企业或企业集团, 属工业用地性质。
三是新兴制造业部分。有些以科技、 文化为主要内容的产业, 属于制造业概念的发展与延伸, 与高新技术工业联系较为紧密, 因此能够划为工业用地。如 4月国务院转发的财政部等部门共同制定的《关于推动中国动漫产业发展的若干意见》就指出, ”在动漫产业基地建设上优先与高新技术开发区、 软件园区和文化产业基地建设相结合。”
●第三方物流的用地性质
第三方物流涉及加工、 仓储、 配送等环节, 因此, 如果以主要功能为划分依据, 在《城市用地分类与规划建设用地标准GBJ137- 90》中, 能够把城市物流用地划归为工业用地, 仓储用地, 市政公用设施用地等。
●会展业用地性质
安徽省在”十一五”规划中将会展业纳入商务服务业, 提出”大力发展会展业、 广告业”; 积极培育广播影视业、 新闻出版业、 文化演绎业、 文化旅游业、 文化信息业等。并在”十一五服务业发展规划”中将其纳入”中介服务业”, 因此, 在用地性质上属于服务业范畴。
合肥市2.5产业主要是在优先鼓励主导产业发展的前提下, 结合合肥市2.5产业发展特点, 参考国内部分大中城市的做法, 而进行的用地性质划定( 表3－2) 。
第四章 合肥市2.5产业用地开发与控制
由于2.5产业的集约性, 决定了其用地开发也具有”集约化”特点。首先, 多数2.5产业用地处于CBD与城市外围的加工区之间, 实现了中央商务区和外围加工区产业之间的无间隙连接, 能够更有效地、 更综合地配置有形资源; 其次, 2.5产业本身对于资源的消耗有限, 并以有效利用资源作为产业竞争力建设重要指标之一; 其三, 2.5产业处在城市人口密集区域和传统智力资源的密集区( 如毗邻大专院校) , 降低了人员流动的成本。
4.1 合肥市2.5产业用地的功能布局
从宏观层面考虑, 根据合肥市城市空间发展战略规划及产业园区布局规划( 图4－1) , 结合合肥市产业发展现状, 将合肥市主城区划分为三类2.5产业片区, 分别为配套片区、 独立片区以及集聚片区( 图4－2) 。
东部和北部组团以传统制造业为主, 企业规模小、 技术层次低, 以单一加工制造为主要生产手段。根据合肥市工业发展规划, 今后将对传统制造业进行优化升级, 随着技术手段的提升和规模的增大, 传统制造企业内部分工将不断深化,
生产服务将成为企业功能体系的重要组成部分。因此, 东部和北部组团的2.5产业应以配套开发为主。
当前, 合肥市主城区二环以内工业基地大部分以外迁至产业园区, 仅有零星工业分散于区域内, 其用地功能置换势在必行。从充分利用城市建设资源、 保护工业文化遗存角度考虑, 这部分用地宜置换为经济效益高、 轻型、 环保、 无污染的产业, 适宜2.5产业开发。由于用地规模较小、 布局分散, 宜划分为独立开发片区。
另外, 西部、 西南组团以及滨湖新区为2.5产业发展的重点地区, 属集聚开发片区。主要依据为: 一是土地资源较丰富, 环境优越, 交通便利; 二是支撑产业基础雄厚; 国家级经济技术开发区、 高新技术产业开发区集聚着大量的高新技术产业, 企业间关联度高, 生产服务需求旺盛; 三是2.5产业建设已具有一定的基础。信息产业、 软件业发展势头良好, 合肥市的服务外包基地也将选址蜀山产业园、 科技创新示范基地等区域; 四是合肥市现代服务业基地建设将大大提升该地区现代产业的发展地位。
4.2 合肥市2.5产业用地开发控制
城市用地的开发控制主要在”质”和”量”两个方面。”质”——主要是用地性质和开发强度等问题, 开发用地的”质”主要由城市规划管理部门进行控制。”量”——则是指用于开发的土地供应数量和时序, 这主要是由土地管理部门负责的。
合肥市2.5产业用地的开发控制也同样存在”质”和”量”的控制问题。而关于2.5产业用地的性质在前面已经明确, 主要涉及工业用地和公共服务设施用两类, 这是用地开发强度和土地供应数量的前提条件, 也就是说在用地性质明确的前提下, 才能有效合理的对2.5产业用地进行开发控制。
4.2.1 合肥市2.5产业用地数量控制
合肥市2.5产业用地供应方式必须为招拍挂, 供应的数量和时序则主要受年度土地供应计划和2.5产业发展节奏影响。 5月, 合肥市第８次市政府常务会上提出要加快发展现代服务业, 对现代服务业项目用地给予优先保障。
4.2.2 合肥市2.5产业用地质量控制
对于2.5产业用地的开发强度控制应采取灵活的方法进行, 根据用地性质的不同, 而分两种情况对待。一是归属于公共服务设施用地的2.5产业用地, 其开发强度就按照公共服务设施用地开发强度控制。二是对于占用工业用地的2.5产业, 尽管属于工业用地, 但不宜参照工业用地开发强度, 因为按照《工业项目建设用地控制指标》( 国土资发〔 〕24号) 规定绿地率不得超过20％, 这不利于2.5产业活动良好环境营造, 不利于产业的发展; 另外, 这类2.5产业活动具有商务办公活动的特点, 即这类用地的开发强度也应按照公共服务设施用地强度控制。总之, 2.5产业用地开发强度宜按照公共服务设施用地强度进行控制。 第五章 结语
随着经济全球化和区域一体化进程的加快, ”对接长江三角洲、 融入长江经济带”已经成为合肥市进入全国和世界市场经济体系的首要目标。提升城市能级、 积极参与到区域产业分工体系中去也成为合肥市近期城市和经济建设的主要任务。因此, 合肥市”十一五”规划提出了将合肥建设成为区域中心城市( 区域性商贸物流中心、 旅游会展中心和金融中心) 、 全国重要的先进制造业基地、 高新技术产业基地、 现代服务业基地和区域综合交通枢纽的战略目标。 6月, 安徽省委、 省政府正式提出了以合肥为中心, 打造江淮城市群的区域城镇发展战略战略, 而涵盖部分皖江城市以及沿淮城市的江淮地区也已列为全国重点开发区域。
合肥市的产业构成呈现出以工业为主, 服务业比重较低的现状。在”工业立市”的战略指导下, 合肥市已经进入快速工业化时期, 工业对经济增长拉动效果显著。 , 合肥市ＧＤＰ总量已突破千亿元大关, 正式步入ＧＤＰ千亿元城市行列, 合肥市也正在成长为区域中心城市。相比较而言, 合肥市第三产业发展较为滞后, 作为国家重点支持的生产性服务业还处于起步阶段, 不论是产业门类还是产业规模上都需要得到进一步的提高。
2.5产业作为产业融合而出现的主要面向生产服务的产业, 也就是生产性服务业, 由于其具有增值性、 知识性、 创新性、 关联性、 信用性和集约化等特点。将２.５产业作为合肥市产业未来重点发展的方向, 既符合合肥市城市建设的需要, 也符合经济发展的趋势和国家经济发展战略的要求。
经过对合肥市２.５产业支撑体系、 政策环境的深入研究, 结合未来合肥市产业发展趋势和城市定位, 可将合肥市２.５产业各门类划分为重点发展产业、 鼓励发展产业、 扶持发展产业三个部分( 表5-1) 。
一个城市产业发展战略的实现, 离不开其载体——城市空间的开发与建设, 不同的产业体系对应了不同的产业空间形态。因此, 在众多的2.5产业支撑体系中, 用地的开发建设与管理占据了极其重要的地位。为了加大2.5产业发展力度, 体现优先发展2.5产业的思想, 本课题在宏观上将合肥市中心城区划分为配套开发片区、 独立开发片区以及集聚开发片区三个部分。其中东部和北部组团的2.5产业应以配套开发为主; 二环以内以工业用地置换为主, 属独立开发片区; 西部、 西南组团以及滨湖新区为2.5产业发展的重点地区, 属集聚开发片区。
根据各门类产业特点和集聚方式的不同, 将合肥市2.5产业用地开发分为综合开发与集聚开发两种模式。不同的开发模式也反映出了各门类产业在合肥市的发展地位和作用。
另外, 由于服务对象的特殊性, 2.5产业与传统服务业存在很大的不同, 在用地性质归属和开发控制管理上应突出产业的特点, 灵活对待。根据本课题研究, 合肥市2.5产业用地性质多数可归属于工业用地, 开发建设强度可参考商务办公用地进行控制。
为此, 本课题建议合肥市为鼓励和扶持2.5产业发展, 2.5产业项目用地可优先使用工业用地指标, 开发建设强度可参考公共服务业设施用地指标控制。