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完善我国农村集体土地所有权制度的思考

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完善中国农村集体土地所有权制度的思考
摘 要: 基于中国现行农村土地制度存在的种种缺陷和弊端, 学界对以所有权和使用权为核心的农村土地制度给予了极大的热情与关注, 进行了许多深入的探讨。其中, 笔者认为农村土地的所有权问题是研究其它问题的基础。土地的归属应是制度设计的重心。土地权属明确才能激发土地效用的充分发挥。中国现行关于农村集体土地所有权的立法尚存在许多缺陷。本文将简要分析集体土地所有权制度存在的问题, 并提出自己的一些看法与完善建议。
一、 农村集体土地所有权制度的问题分析
(一)集体土地所有权主体虚位
中国《宪法》第10条规定: ”农村和城市郊区的土地, 除由法律规定属于国家所有的以外, 属于集体所有, 宅基地和自留地也属于集体所有。”该条规定尽管确认了农村的土地属于集体所有, 但并没有明确规定农村土地的具体所有者。《民法通则》第74条规定: ”集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有, 由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营、 管理。已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的, 能够属于乡(镇)农民集体所有。”《土地管理法》第10条规定: ”集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有, 由村集体经济组织或者村民委员会经营、 管理。已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织所有的, 由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、 管理。已经属于乡(镇)农民集体所有的, 由乡(镇)农村集体经济组织经营、 管理。”这是有关集体土地所有权主体的最主要的立法。从中能够看出, 它们都确认集体土地所有权的主体是农民集体。1可是, 集体是什么?”集体”与其成员间是一种什么样的关系?”一般说来, 农民集体这样一个集合概念, 除非推行全民公决式的管理模式, 在所有权的行使问题上, 它往往只有名义和抽象的意义, 很难成为实践层面上的市场主体。”2因此, 这样法律规定的农民集体所有, 实际上是无人所有。于是法律又规定了所有权的行使主体, 采用了模糊所有权, 强化行使主体的做法。殊不知, 实际的执行效果适得其反, ”所谓土地集体所有, 实际上成了乡、 村干部的小团体所有, 有的甚至成为个别乡、 村干部个人所有。在这种情况下, 乡村干部利用土地谋取私利和利用对土地的支配权欺压农民的现象屡见不鲜。难怪有人说, 有些地方的乡村干部已经蜕变成为新一代的地主恶霸, 土豪劣绅。” 3这是中国农村中大量出现侵犯农地现实使用人利益现象的根本原因。另一方面, 也造成了广大农民对土地的疏离感。
(二) 集体土地所有权客体范围不清
宪法第10条规定, 城市的土地属于国家所有, 农村和城市郊区的土地, 除由法律规定属于国家所有的以外, 属于农民集体所有。宅基地和自留地、 自留山也属于农民集体所有。《土地管理法》第6条规定, 城市市区的土地属于全民所有即国家所有。这一规定原则上是《宪法》第10条规定的具体化。同时, 《土地管理法实施条例》第3条规定, 农村和城市郊区中依法没收、 征收、 征用、 征购收归国有的土地;国家未确定为集体所有的林地、 草地、 山岭、 荒地、 滩涂、 沙滩以及其它土地属于全民所有即国家所有。从上述立法, 我们能够得出: 对农村土地, 除了国家的, 就是集体的。”但现行立法并没有界定, 哪些土地是国家的, 哪些土地是集体的, 更没有界定哪片土地属于哪一个集体所有”4.特别是随着城市的不断发展, 新设建制市的不断涌现, 老城市区的不断扩大, 新设建制市的市区土地是否自然而然地由原集体所有变为国家所有?同时, 建制镇被法律认可为城市范围, 而建制镇的土地实际上主要属于集体所有。即使是我们一般认为界定得比较清楚的城市土地, 实际上也是极其模糊的, 比如城市市区范围内存在着一些集体所有的土地。因此, 这种模棱两可、 含含糊糊的规定, 导致国家与集体土地所有权界限不清。
同时, 各层次集体所有权之间也客体不明。《土地管理法》第10条规定: ”集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有, 由村集体经济组织或者村民委员会经营、 管理。已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织所有的, 由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、 管理。已经属于乡(镇)农民集体所有的, 由乡 (镇)农村集体经济组织经营、 管理。” 《土地承包法》也有类似的规定。这样的立法有一个根本的缺陷, 即没有将每一个层次的农民集体范围所拥有的标的物或客体物区分开, 而是共同指向同一范围的土地, 即所谓的”三级所有, 队为基础”, 而此种状态既违反了物权法的”一物一权”原则, 又导致了农村各层次集体之间在土地所有权确权过程中常发生权属争议。
(三)集体土地所有权权能缺失
《民法通则》第71条规定: ”财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、 使用、 收益和处分的权利。”可见, 占有、 使用、 收益、 处分是所有权的主要权能。可是, 农民集体土地所有权却是一种受严格限制的所有权。国家对其用途、 流转、 处理进行严格的限制。具体体现在: 第一, 使用权能方面, 集体土地不能用于产生巨大经济效益的房地产开发;第二, 在收益权能方面, 由于集体土地不能用于房地产开发, 而必须先由国家征用转为国家所有后才可转让, 在实践中转让金大大高于征用费, 这就使得本应属于集体土地所有权的收益权受到限制。第三, 处分权能, 一方面, 集体土地不得买卖或以其它形式非法转让, 另一方面国家为公共利益的需要能够对集体土地进行征用。5对土地的法律处分本属于土地所有权的一项权能, 但集体土地所有权的处分权受不得买卖和征用的限制, 显得很不完全。
二、 农村集体土地所有权制度的完善
由上能够看出, 中国农村集体土地所有权制度存在着十分严重的弊病。集体土地所有权困境的解决成为了物权法迫切需要解决的一个重要问题。中国民法学界提出了多种改造方案, 概括起来有以下四种: 第一种是废除农村集体土地所有权, 实行土地的国有化。6第二种是废除农村土地的集体所有权, 实行土地的农民私有化。第三种是部分取消集体土地所有权, 实行农村土地的国家所有、 集体所有和农民私人所有三者并存或者是集体所有和农民私人所有两者并存的所有制结构。7第四种是主张在坚持集体土地所有权制度的前提下, 完善集体土地所有权, 并对相关制度进行改革。8笔者认为, 在当前中国经济及生产力发展状况下, 实行国有化不符合中国的国情, 而土地私有亦应”慎言”。只有完善农村集体土地所有权制度才是唯一切实可行的选择。”尽管现行立法导致集体土地所有权模糊和混乱, 可是, 中国集体土地的实际占有、 支配格局经过几十年的发展已实际形成。因此, 在具体实现集体土地所有权时, 应当考虑历史上和现实中的土地占有状况, 确认集体土地的事实主体。”9
针对以上提出的集体土地所有权存在的问题, 笔者认为能够从以下两个方面入手对其加以解决:
(一) 理清集体土地所有权的客体范围
首先, 把现有农村集体所有的土地作如下区分: 第一, 把直接用于农业生产的土地确立为村小组范围内的农民集体所有。第二, 在村一级的集体层面上也应存在相应的土地, 这些土地主要用于公益用途及发展企业或其它集体经济。土地的种类能够依照各村的具体情况和经济发展需要而定, 原则上基本维持现在村集体组织占用的土地, 并合理地预留一定面积供后续发展使用。第三, 在乡镇层面上, 存在的土地包括: 政府机关办公用地, 乡镇公用事业、 公益事业和乡镇企业用地。这样, 现有集体土地所有权的三个层次的客体都已经区分开来。其次, 要作好农村土地登记工作, 明确农村集体土地所有权的权限范围。集体土地主要包括两类, 一是农地, 二是建设用地。农地包括耕地和其它用于种植业、 林业、 畜牧业等生产的土地, 以及为农业生产服务的配套设施用地, 如水渠等。建设用地指已用于非农业目的的土地, 主要包括: 宅基地、 乡村企业用地、 乡村公益事业用地、 乡村公共设施用地。集体土地还包括属于集体所有的”四荒”土地(荒山、 荒沟、 荒丘、 荒滩)。当前, 农村土地登记要做好两方面工作, 一是对土地所有权主体的登记, 二是要在认真测量的基础上, 明确土地边界。
(二) ”新型总有”完善中国集体土地所有权制度的设计
所谓”总有”, 是指在日耳曼之农村公社土地所有制中, 将土地之使用、 收益权分配给各家庭, 而管理、 处分权则属公社的一种分割所有权形态。10这种分割所有权形态, 其内容为质的分割, 即管理、 处分权属总有团体组织, 而各总有成员则仅享有利用、 收益权, 称利用所有权。同时, 各总有成员之使用、 收益权与其成员身份有密接关系, 因其身份之得丧而得丧, 不得离开其身份而就其权能为继承、 让与或处分。因而有极强之团体封闭性。本文中所指的”新型总有”则是对传统日耳曼法的扬弃, 不再是团体的管理处分权和成员的使用收益权的简单相加, 而是总有成员经过其集体对物实现抽象的统一支配。
1、 新型总有的概念和特征
新型总有是指一定社区范围的居民全体为实现其共同利益对属于其集体所有的财产共同为全面支配的权利。这种新型的所有权关系具有以下几个特征: 第一, 新型总有权的主体是一定社区范围的居民全体。而这些人群共同体并不是一个具有独立法律人格的法人团体, 而是以成员个人为本位的非法人团体, 其权利义务仍由组成团体的全体成员承受, 不由个别成员承受, 也不由团体独立承受。因而其主体仍属自然人, 是自然人以特殊形式——群体形式享有所有权。全体成员都是所有权主体, 但她们作为新型总有权主体又不同于其个人所有权, 只有当她们结合为群体, 处于群体之中时才能享有集体财产的所有权。第二, 集体所有的财产由全体集体成员按照民法基本精神所确定的平等、 自愿、 民主、 多数议决的原则统一进行最终支配, 体现全体成员的共同意志, 实现全体成员的利益要求。当作为多数人之全体集体成员按照民主的程序形成集体共同意志, 做出决策后, 由代表全体成员的集体组织负责执行。这种负责执行的团体是集体所有权的管理体。第三, 新型总有权不可分割。也就是说作为新型总有权主体的集体成员不得分割作为集体所有的财产, 既使其脱退集体或死亡时都不发生对集体财产的分割。11正因为新型总有权的不可分割, 决定了集体所有权的稳定存在。只要集体组织尚有成员存在, 新型总有关系将永远存续下去。
2、 具体的制度设计
(1)新型总有权主体: 各层次农民集体即村民小组、 村、 乡三级农民集体对相应的集体财产以新型总有的形式享有集体所有权。新型总有权人要件有以下两个: 第一, 必须是村民小组、 村、 乡三级农民集体内具有农村户籍的成员。如果原集体成员已将户籍迁出, 依法取得城镇户口, 转为非农户口, 则不得再享有新型总有权。第二, 必须是现存的集体成员。因为集体财产不因成员死亡而被继承。一旦集体成员死亡或被宣告死亡, 便依法丧失所有权, 亦不得为其继承人继承, 该成员原享有的新型总有权消灭。
(2)新型总有权内容: 第一, 管理权。集体成员对土地实施所有者的权利是经过参与管理来实现的, 而对管理的参与也必须经过对参与者的管理来实现。12因此, 新型总有权主体对集体土地的管理权首先表现为全体成员的民主管理, 其次是总有专职管理人的管理。即村民小组、 村、 乡三级农民集体成员都有权参与制定集体土地管理规则, 有权参与对集体土地的使用、 收益、 处分的决策, 有权参与决定具体执行机关和执行人员, 有权对执行机关或执行人员的执行进行监督, 在平等自愿、 民主决议的基础上形成共同意志, 对土地进行最终支配。第二, 占有权。集体土地首先应由农民集体即新型总有权人集体占有, 而集体占有的方式是由集体财产的管理体占有。但为了实现土地的保值增值, 其占有权主要是与所有权分离而由她人占有的, 包括由新型总有权人个人占有、 集体企业占有、 其它经济组织或个人占有。第三, 使用权。使用权是所有人对其财产保持原有状态的前提下, 依照其性能和用途加以利用的权能。集体土地由农民集体依据新型总有规则和接受新型总有管理体管理的前提下对其加以使用。中国农村集体所有制经济当前实行的是以家庭联产承包责任制为主的双层经营体制。土地的使用权能与所有权分离, 经过承包合同形式融入集体成员享有的土地使用权。第四, 收益权。即收取由原物产生出来的新增利益的权利。正是由于收益权农民集体才将土地的占有、 使用权授予她人。在占有、 使用权人保有部分收益权的前提下, 农民集体得以分享部分收益权, 实现集体利益, 新型总有权人的利益也从中得到实现。13第五, 处分权。新型总有权人得以对自己所有的土地进行法律上的处分, 决定其命运。但基于土地的特殊性质, 其处分权受到法律严格的限制。比如集体以买卖方式处分其土地所有权便是法律所不允许的。但并不能因此而否认集体所有权的处分权, 只能说是不完整的所有权。在此, 笔者特别需要提出的是: 这样对处分权能的限制是必要的。因为若允许集体土地进行自由买卖或转让, 最后集体土地很有可能流到资金较为雄厚的私人手里, 而这样至少会导致两个不利后果: 其一, 集体土地流失, 农地转为建设用地问题将日益严重, 农民将失去她们最后的保障;其二, 土地私有化。因此, 笔者认为集体土地不允许自由买卖或以其它形式非法转让仍应坚持;立法上能够改进的地方是应明确国家征用土地的条件、 程序等, 以保障农民集体的土地所有权不受到非法侵害。而且, 建议立法提高征用的补偿标准, 保证集体土地的收益权, 不能再以牺牲农民的利益来保证城市和工业的发展。
(3)新型总有权的行使机制: 第一, 权力机构。新型总有权行使的权力组织应是农民集体成员会议或其代表会议。集体的重大事项等都必须由村民大会或者村民代表大会讨论从而做出决定。所有权的行使一般以全体成员或代表的协商一致为原则。但大多数情况下, 不可能达到全体成员一致同意。因此能够按多数成员的意见形成所有人的意志, 比如, 能够规定”经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意”而作出决策。第二, 执行机构。集体决策作出后, 由全体成员来共同执行是不现实和不经济的。因此, 必须有相应的执行机构来执行。新型总有权的行使依权利人的多寡和范围大小, 能够设立集体土地管理者或管理委员会作为新型总有权行使的执行组织。首先, 在村民小组范围内, 由于人数较少、 范围较小, 能够只设定一名管理者负责执行, 一般由村民小组长来承担。其次, 在村一级, 由于人数众多、 范围较大, 应由管理委员会来行使。但也要视实际情况, 决定具体的执行机构。一般来说, 村的范围不大、 集体土地较少的, 就无须另设立专门的村有集体土地管理委员会, 而由村民委员会管理就行了;如果村的范围较大、 集体土地较多, 构成较复杂的, 就应另设立专门的村有集体土地管理委员会负责执行。最后, 在乡镇范围内, 也应设立专门的土地管理委员会即乡镇集体土地管理委员会作为乡镇集体土地所有权的执行机关。所有的村民小组长或管理委员会都由相应的农民集体成员会议或其代表会议选举产生。村有集体土地管理委员会、 乡镇集体土地管理委员会分别是村集体土地和乡镇集体土地的经营管理体, 是所有权行使的执行机构, 不是行政机关, 互不隶属。14第三, 监督机构。对各执行机构和人员的监督首先是农民集体成员及其成员大会或代表会议的民主监督, 其次是根据需要设立专门的监督机构。首先, 村民小组集体所有的土地由村民小组长管理, 由于范围较小, 财产构成也不复杂, 村民组长的管理一般被置于村民的直接监督之下, 因此, 为了节约监督成本, 无须另行设立专门的监督机构, 只要加强村民的民主监督就能有效监督村民组长履行管理职责。其次, 村集体所有的土地由村范围的全体农民所有, 如果其土地构成不复杂而直接由村民委员会管理的, 一般也无须再另行设立专门的监督机构, 而由村民大会或代表会议和村民民主监督。如果村的范围较大, 村集体所有的土地构成复杂, 从而设立专门的村有集体土地管理委员会管理时, 则应依法规定由村民委员会对其管理活动进行监督。最后, 乡镇集体的范围大, 土地的构成较为复杂, 应当设立专门的乡镇土地所有权行使的监督机构。