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浅析我国缓刑制度缺陷及改进思考

　　摘要：
缓刑，是对于被判处一定刑罚的犯罪分子，在一定期限内附条件不执行原判刑罚的一项刑罚制度。缓刑的特点是在判刑的同时宣告暂不执行，但在一定时间内保留执行的可能性。如果遵守一定条件，一定期限以后原判刑罚就不再执行；如果违反一定条件原判刑罚仍须执行。它充分体现了我国实行惩办与宽大相结合，惩罚与教育相结合的刑事政策。在实践中对教育改造罪犯，促其改过自新，预防重新犯罪，维护社会稳定发挥了重大作用。但由于我国现行缓刑制度，存在着这样或那样的具体问题，往往使之流于形式，难以完全实现立法者考虑实施缓刑的用意，不能完全实现适用缓刑的真正目的。首先，表现在缓刑的适用即缓刑决定司法裁量上，还存在着诸多问题，一是缓刑适用只有法官裁量权而没有检察官裁量权；二是缓刑适用只有实体性条件而没有程序性条件；三是缓刑适用只有法官的裁量权而无社会的参与权 。其次，缓刑的考察中也存在一些问题，可概括为：谁来考察、考察什么、考察人有何权利义务、被考察人有何权利义务。这些问题本应规定在刑法中，但在新刑法中这些问题或未规定，或规定甚少，因而导致在实践中对缓刑犯的考察流于形式。最后，针对诸多不完善的地方，结合实践工作经验，借鉴国外立法先例对其进行修改完善已具有现实的紧迫性。对缓刑条件具体化，易于把握，能够准确界定适用范围，防止滥用缓刑。既可以对那些已悔改的罪犯，给予重新做人的机会，体现宽大政策；也可以使那些弄虚作假、无心悔改的罪犯，得到应有的法律制裁，维护法律尊严，更有效地发挥刑法威慑力。真正做到有法可依、违法必究。
总而言之，本文仅对现行缓刑制度存在的弊端以及对策等方面，提出自己的看法。其目的在于充分体现现行缓刑制度的功能，避免错误，更好地发挥缓刑的真实作用。
关键词：缓刑制度 缺陷 改进
缓刑，是对于被判处一定刑罚的犯罪分子，在一定期限内附条件不执行原判刑罚的一项刑罚制度。是现代重要刑事制度之一，它体现了刑法轻缓化的趋势，对于犯罪人有效的回归社会具有积极的作用。多年来的实践证明， 我国79年刑法规定的缓刑制度收到了良好的社会效果，充分地体现了我国惩办与宽大相结合的刑事政策，但也暴露出若干问题与不足，导致其在刑事司法实务中的适用率一直徘徊不前。修订后的刑法在79年刑法对缓刑制度规定的基础上进行了修改与补充，使之渐趋完善。但笔者认为，修订后的刑法关于缓刑的规定并不是完美无缺了，仍然存在许多有待完善的地方，妨碍了缓刑目的的实现。
一、当前我国缓刑制度
缓刑适用司法裁量方面存在的问题缓刑适用只有法官裁量权而没有检察官裁量权
　　从实践情况看，目前对犯罪分子适用缓刑，主要限于法官的自由裁量权在起作用。例如，刑法上规定对缓刑适用的条件之一是“确实不致再危害社会”。这主要就是法官依据自己的自由裁量权做出判断。换言之，是否适用缓刑是基于法官的主观性判断。而在检察机关方面，当前检察机关比较关注的是自己提起公诉的案件是否得到人民法院的有罪判决，是否对被告人判处了实刑，而几乎没有在提起公诉的同时要求对被告人宣告缓刑，并且也极少就人民法院对某个案件的判缓刑发表不同意见。在实践中，检察机关对人民法院因为对某个犯罪分子不恰当地宣告了缓刑而提起抗诉的案件非常罕见。
　　2、缓刑适用只有司法裁量的实体性条件而没有程序性条件
　　刑法规定了适用缓刑的三个实体性条件，即我国现行刑法第72条规定：“犯罪分子被判处3年以下有期徒刑或者拘役；根据犯罪分子的犯罪情节和悔罪表现，认为适用缓刑不致再危害社会的，可以宣告缓刑。”第74条规定：“对于累犯不是用缓刑”。由于“不致再危害社会”的主观判断性很强，容易造成很大的差异性。所以，刑法理论界与实务界有许多人主张对“不致再危害社会”由司法解释设置量化标准，以限制法官在考察适用缓刑上的任意性，避免各地人民法院之间在适用缓刑上的不平衡。个别地方人民法院基于这一思路也制定了一定的量化标准，试图达到适用缓刑上的平衡。另一方面，虽然刑法上没有对适用缓刑设置特定的程序性限制，但是，在某些地方的省高级人民法院内部制定了下级人民法院对数额超过一定标准的经济犯罪案件，如果拟适用缓刑的，应当上报到上一级人民法院乃至省高级人民法院平衡的程序规则。
　　3、缓刑适用只有法官的裁量权而无社会的参与权
　　目前在司法实践中对犯罪分子适用缓刑时，尽管在做出缓刑宣告之前法官也要考虑社会有关方面的意见与影响，但这种意见与影响一是全部是背靠背收集的，二是所收集的意见可能并不全面，三是群众与社会对这一过程看不见。这就导致他们无法对各方面的意见与影响做出自己的评判，因而难以使缓刑的决定置于社会的监督之下。实际上，既然缓刑是把犯罪分子放在社会上改造，那么，社会各方面的意见也都应当公开化，要让各种不同的或者相同的意见公开化。也就是说，在决定适用缓刑时，既要扩大社会各方面的参与权，又要给群众以充分的知情权。这样做有几个好处：第一，可以使法院在做出缓刑宣告之前能够充分地公开收集与听取社会各方面的意见和建议，从而使缓刑宣告更为准确而恰当；第二，可以使法院做出的缓刑宣告自始至终受到社会的监督，尽可能杜绝法官在缓刑决定的问题上搞徇私舞弊与枉法裁判，使缓刑宣告更加公正；第三，由于缓刑的决定充分听取了社会各方面的意见，就使缓刑监督考察的社会化有了广泛的群众基础，可以使法院的缓刑宣告更加容易为群众所接受，有利于调动社会各方面都关注缓刑考验期间的犯罪分子的改造表现；第四，可以让被宣告缓刑的犯罪分子时刻感受到所在单位及所居住的社区监督的压力与影响，从而自觉地接受社会与群众的监督，以取得更好的缓刑考验效果。
缓刑考察方面存在的问题
　1、考察监督的组织、人员落实情况较差。虽然《刑法》规定由公安机关负责对缓刑犯进行考察，但实际上，公安机关的性质和任务决定了他们没有精力和力量来对缓刑犯进行管理和考察，这一工作普遍未列入公安机关的议事日程。多年来，公安机关内部一直就没有设立专门的机构，也没有专门的人员来负责对缓刑犯的考察，而是由公安派出所来兼管这一工作。此外基层公安机关任务重，警力不足，根本抽不出专门的人员负责这项工作，顾不上对缓刑犯的执行。同时，《刑法》规定由缓刑犯所在单位或基层组织对缓刑犯的考察工作予以配合。然而，实际上不管是缓刑犯所在单位还是基层组织，既没有相应的机构和专门的人员来负责对缓刑犯的考察，也没有提到一定的高度来认识和对待法律规定的义务，而是把对缓刑犯的考察视为“包袱”或“累赘”，认为管理遵纪守法的职工还力不从心，那有余力对缓刑犯进行监督考察。因此，有的单位就以这类人员违反了单位的规章制度为由，开除出本单位了事，无形中造成了对缓刑犯三不管。因此，对于缓刑犯，多数地方实际上处于无人监督的状况。
　　2、考察监督系统不健全，管理失控。由于没有专门的人员对缓刑犯进行监督和管理，这些缓刑犯在社会上基本上处于放任自流，不受任何约束的状况。人民法院对犯罪分子宣告缓刑后，由于不能及时将相关的法律文件及时送达执行地的公安机关和检察院，容易造成缓刑犯的档案管理不健全，而公安机关由于没有确定具体配合考察监督的单位或组织，监管手续未能很好地衔接，监督考察措施不落实，以至于罪犯从看守所到考察的单位之间缺乏交接手续，容易形成监管真空。绝大多数基层派出所和基层组织都不知道其辖区内缓刑犯的工作、生活情况，有的甚至不知缓刑犯的下落，法律所规定的缓刑犯在考察期应履行的有关义务，根本无法落实。
　　3、现行的考察监督体制已不能适应新形势下对缓刑犯考察工作的需要，致使考察监督的难度加大。现行的监督考察体制是计划经济时代的产物，在计划经济时代是可行的，当时的人、财、物处于相对静止状况，每个人都在其户籍所在地居住、生活和工作，加上当时的基层组织比较健全，对人员流动的控制较严，缓刑犯的一举一动、一言一行都在基层组织或单位的掌握和控制之中。随着改革开放的深入，特别是社会主义市场经济体制的建立，出现了人、财、物的大流动，农民进城打工、做生意，城镇居民去外地投资、搞项目、做生意，人口流动加剧，出现了跨乡、跨县、跨市甚至跨省的人员大流动。目前城市居民人户分离现象尤为严重，加上城乡基层组织的涣散，对于缓刑犯的监督考察的难度大大增加。有的缓刑犯千方百计逃避监管，外出经商常年不归，有关监管部门无人知晓。由于缓刑考察工作混乱，脱管情况十分严重，犯罪分子处于无人监管、放任自流的状况。据某市不完全统计，缓刑犯处于完全或半脱管的约占70％。由于无人监管，有的缓刑犯违法乱纪，有的甚至重新走上犯罪的道路，严重地影响了缓刑的质量。
　　二、改进我国缓刑制度的几点建议
对缓刑决定司法裁量权的改进
实际上，既然缓刑是把犯罪分子放在社会上改造，那么，社会各方面的意见也都应当公开化，要让各种不同的或者相同的意见公开化。也就是说，在缓刑决定司法裁量时，既要扩大社会各方面的参与权，又要给群众以充分的知情权。这样做有几个好处：第一，可以使法院在做出缓刑宣告之前能够充分地公开收集与听取社会各方面的意见和建议，从而使缓刑宣告更为准确而恰当；第二，可以使法院做出的缓刑宣告自始至终受到社会的监督，尽可能杜绝法官在缓刑决定的问题上搞徇私舞弊与枉法裁判，使缓刑宣告更加公正；第三，由于缓刑的决定充分听取了社会各方面的意见，就使缓刑监督考察的社会化有了广泛的群众基础，可以使法院的缓刑宣告更加容易为群众所接受，有利于调动社会各方面都关注缓刑考验期间的犯罪分子的改造表现；第四，可以让被宣告缓刑的犯罪分子时刻感受到所在单位及所居住的社区监督的压力与影响，从而自觉地接受社会与群众的监督，以取得更好的缓刑考验效果。
根据以上分析，作者认为对缓刑决定司法裁量权的改进，一是要对缓刑宣告的权力进行重新配置，扩大检察机关与公安机关的发言权，增加社会参与权，做到彼此分权，相互制约，以实现缓刑宣告的公正与公平；二是要对缓刑宣告的程序予以公开化，把人民法院的缓刑裁量权、检察机关与公安机关的发言权、社会的参与权都置于阳光之下，尽可能杜绝缓刑适用中的腐败与不公。在不突破现行刑法所规定的缓刑制度的大框架下，作者的具体想法是，可以在审判阶段设置一个缓刑听证程序。其具体内容包括以下几点：
　　l．在开庭审理之后，合议庭讨论决定对犯罪分子拟判3年以下有期徒刑或者拘役的，并且可以考虑对其适用缓刑的，应当举行缓刑听证。
　　2．举行缓刑听证，应当有检察机关的公诉人、公安机关辖区派出所的管片警察、被告人的家属、被告人所在的单位代表、被告人居住的社区基层组织代表、被告人本人及其辩护人参加。其他群众都可以参加旁听。
　　3．在缓刑听证中，主要应就被告人的悔罪表现、犯罪情节、再犯可能、社区改造环境、家庭责任、配合考察单位或者基层组织的责任、缓刑考察期间的义务能否得到切实履行等进行核实，并听取检察机关、公安机关、被告人家庭、被告人所在单位或者社区、被告人本人及辩护人等多方面的意见，并考量对犯罪分子缓刑考察期间的监督考察责任能否落实。检察机关的公诉人依法可以对缓刑听证实施法律监督。
　　4．在缓刑听证会后，经合议庭讨论，综合考虑各方面关于是否可以宣告缓刑的意见，认为符合缓刑条件的，可以宣告缓刑：认为不符合缓刑条件的，则宣告实刑。
　　作者认为，设置缓刑听证程序有这样几个好处：第一，它将现在的人民法院决定宣告缓刑由暗箱操作变成了阳光下的操作，将缓刑的决定过程置于社会与群众的监督之下；第二，它将现在的缓刑决定由纯粹的法官载量变成了起诉机关即检察机关、考察机关即公安机关的参与决策，再加上有其他相关单位或者社区组织的参与，体现了分权与制衡的原则；第三，由于在缓刑决定做出之前充分听取了多方面的意见，使得缓刑在做出宣告之后更容易得到各方面的遵守与执行；第四，以缓刑听证程序的设置取代上报平衡程序的设置，从追求形式的公正转向追求实质的公正，可以使缓刑的宣告更加准确而恰当
　对缓刑考察权的改进
作者设想，在不突破现行刑法关于缓刑制度框架的前提下，可以作如下的改进：
　l．对缓刑考察配合权的改进
　　要对缓刑考察配合权进行改进，就应当让缓刑犯所在的单位或者基层组织有事可做。在这方面，可以尝试做以下三个方面的改进：
　　对缓刑考察期间的犯罪分子施加一定的单位公益性或者社区公益性义务。具体地说，就是由犯罪分子在缓刑听证会中，根据力所能及的原则，自愿地表示定期地承担某项或者某几项公益性事务，并在听证会上或者会后与其所在单位或者基层组织签订自愿承担公益性事务的承诺书。是否签订有自愿承担公益性事务的承诺书，将是人民法院考虑宣告缓刑的一个重要因素。
　　缓刑犯所在的单位或者基层组织，可以就对缓刑犯考察期间履行义务情况，与考察机关签订配合考察责任书。在责任书中，所在单位或者基层组织应当承诺：对缓刑犯有违法犯罪行为应当举报；对缓刑犯有违反考察义务行为的应当及时向考察机关报告；对缓刑犯参加公益性事务情况的，定期向考察机关进行通报。是否签订有配合考察责任书，也将是人民法院考虑宣告缓刑的一个重要因素。
　　缓刑犯应当将自己的活动情况、遵守义务情况定期写成书面报告，呈交考察机关，并抄送所在单位或者基层组织。考察机关应当委托缓刑犯所在单位或者基层组织将该书面报告公开张贴，以接受群众的监督与异议。根据缓刑考验期长短，可以将定期的间隔期间设定为半年或一年。缓刑考验期满，也同样应当公开告示。只有让群众享有知情极，才可能有完善的监督权。
　　作者认为，上述三点改进可以有这样几方面的好处：第一，可以使缓刑犯本人与周围的群众在其缓刑考察期间，保持对其犯罪分子身份的认知。现在有的缓刑犯，可能是国家机关工作人员，也可能是某个企业的老总。一旦被宣告缓刑，在缓刑考察期间，他们照样当干部，做老总，坐着高档的轿车，吃着豪华酒宴，他们忘记了自己仍是罪犯的身份，群众对此也十分不满，以至于认为缓刑就是无罪。如果到某个公益活动日，责令缓刑犯必须参加单位或者社区组织的公益活动；或者通过定期公开报告自己的活动情况或遵守义务情况，可以使他们自己清醒地认识到自己仍是戴罪之身；也使周围群众明白尽管他们可能平日里衣冠楚楚，但仍是犯罪之人。第二，可以使缓刑犯所参加的公益性活动或者其他日常活动受到所在单位或者社区群众的监督。因为，他们所参加的这类公益活动以及其他活动，是群众看得见，听得到的。他们的表现，是可以得到群众的评价的。群众如果对他们在考察期间的表现有异议的，可以通过正常途径向考察机关反映，从而使所在单位或者基层组织的“配合”考察与群众的监督相互并存，彼此能够制约，避免所在单位或者基层组织对缓刑犯放任不管。第三，这种做法是我国新中国建立以来的法制发展史所证明是行之有效的。法制的现代化并不等于就是法制的西化，我们不能也不应对自己的法律制度史妄自菲薄，全盘否定。新中国建立50年来，尽管我国的法制建设走过许多弯路，但并不都是糟粕，其中不乏精华上品。以我见解，原来我们所倡导的“专门机关与群众路线相结合”的方针是正确的，在这一方针指导下所采取的由群众对某些违法犯罪分子进行监督管教的做法也是有相当的可取之处的。让缓刑犯承担一定的公益性义务，公开向社会与群众报告自己的表现，并接受社区或者单位内的群众进行监督。历史的经验表明这完全是可行的与合适的。这样的考察方式，既是给缓刑犯一个“将功补过”的表现机会，求得社会与群众对他或她的过去的犯罪行为的原谅，也是对缓刑犯在考察期间从法律上与道德上所作的一种持续的否定评价，同时也是一种为被害人与群众提供渲泻憎恶与报复情绪、情感的必要形式。通过这种公开与公示的履行考察义务与报告活动情况，可以很好地实现对缓刑犯执法上的公正与公平。
　　2．对缓刑考察执行权的改进
　　我认为，可以将缓刑考察的执行权逐步向司法行政机关转移。公安机关的刑事执法职能，决定了它的主要任务在于预防和打击现行的刑事犯罪活动。因此，以其现有的人力资源与物力资源，要应付当前社会转型期日益严重的刑事犯罪活动，已经疲于奔命，不胜重负。如果再将其确定为缓刑考察机关，确实难以胜任。目前缓刑考察流于形式的问题多出于此。将缓刑考察的执行权逐步向司法行政机关转移的想法，主要基于这样几方面的考虑：第一，司法行政机关随着律师业务管理与公证业务管理的行业化，其传统的行政管理职能较以往有了较大的萎缩；第二，司法行政机关尚保留的基层司法工作的职能正在不断增强，并且其所属的基层乡镇司法所的网络分布较公安派出所更为健全、密布，使司法行政机关有能力来从事社会治安的综合治理与管理；第三，目前刑罚的执行权在司法行政机关，从刑罚执行权与缓刑考察权宜相一致的角度考虑，从长远的角度看，应当将缓刑考察权从公安机关剥离出来，交给司法行政机关来统一行使。我设想，在目前不对1997年刑法作修改的情况下，可以将刑法第76条所规定的“基层组织”由有关机关解释为包括基层司法机构，也就是由基层司法所作为配合公安机关考察缓刑犯的主要职能机构，让基层司法机关介入对缓刑犯的考察活动，再辅之以在单位或者社区组织的参与，将缓刑考察工作落实。将来待时机成熟时，再通过正式修改刑法，将缓刑的考察机关确定为司法行政机关。
　　总之，对上述两种权力的改进，实际上是对两种权力社会化缺陷的弥补与完善。从上文的分析与论证不难看出，缓刑决定的社会化不够，影响了缓刑考察执行的社会化效果；而缓刑考察执行的社会化不够，又反过来影响了缓刑决定的社会化不够。这种彼此社会化不够的缺陷决定了现行缓刑制度面临的困境及挑战。因此，要改进缓刑制度，就必须“双管齐下”，一方面对缓刑决定的司法裁量予以改进，另一方面对缓刑的考察权予以改进。简言之，缓刑制度的改进，归根结底有待于制度的创新。要将缓刑制度从适应以往的计划经济模式的量刑制度逐步转变为适应市场经济模式的量刑制度，这需要我们不断地研究市场经济条件下的新问题，探讨适应这种经济体制的新法律制度，使我们的法律制度能够顺应经济的发展，以发挥其最大的效益。

参考文献:
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