第二讲公共组织变革.ppt

学习目标学习目标:第二讲第二讲 公共组织及其改革公共组织及其改革n学习要点:n1公共组织n2公共组织设计n3公共组织变革n4公共组织变革的操作方式第一页，共六十页。2.1 公共组织n2.1.1 2.1.1 组织组织n1 1、定义、定义 有目的的、复杂的人类集合体 以非个人关系为特征 有专门化的和有限的目标 持续的合作活动 整合于更大的社会系统中 向其环境提供产品和服务 依赖于同环境的交换 第二页，共六十页。组织的分析框架(定义)环境专业分工部门划分上下制度正规化责任划分分支单位集中决策规则与约束权力关系决策沟通改革组织表现与效率 组织内的结构 活动第三页，共六十页。2、分类n私营组织（产权性质）n公共组织n界于两者间的混合组织（公私兼有）第四页，共六十页。2.1.2、公共组织的定义与分类1、定义、定义n目的是提供物品和服务，满足组织外，而不是组织内人的需要n维护公共利益n主要来自公共资金n以公共权力为基础第五页，共六十页。2、公共组织的分类n政府n承担政府委托职能的机构n政府公司（各类公共企业）n非营利组织n等等第六页，共六十页。2.1.3、公共组织的特点（总结一般观点）1、环境因素、环境因素n1.1缺乏出售产品的经济市场;依赖政府拨款作为资金来源nA.降低成本、提高运作效率和有效表现的激励机制不足nB 分配资源的效率较低，对消费者选择偏好的反应消极nC 决策使用的明确的市场指标和信息（价格、利润、市场份额）较少第七页，共六十页。2法律和政治制度的环境nA运作领域和程序受到较多限制:法律和政治制度nB政治权力控制范围的趋势增强nC外部政治势力的影响:政治交易、舆论、利益集团、选民第八页，共六十页。3、组织与环境之间的事项n 参与公共产品的生产和处理外部效应n具有垄断性和强迫性n活动具有较大的影响力和象征意义n公众对公共管理人员的监督较为严格n期望：公平 回应 诚实 开放 公正第九页，共六十页。4、组织的角色、结构与过程目标:不确定、多样性、相互抵触nA 目标模糊、难以明确化、受制于价值观和立场nB 评价标准多样性nC 目标之间冲突：效率与公平第十页，共六十页。组织内的人员nA 与其他环境中的管理人员职责有许多相同点,不同点在于职责的政治性、与外部利益集团和政治权力机关的接触多，受其干预多nB 由于选举和政治任命等原因，高层领导的人事变动较快，执行计划等带来困难。nC 回报与表现之间因果关系不明显第十一页，共六十页。2.2 公共组织的设计与结构2.2.1、组织设计的原则、组织设计的原则n1.功能设计:以常规任务为核心,分工与专门化n2.流程设计:不同的分部对它们在工作线上所承担的不同责任负责,每一个分部也都用有自己的分支单位n3.目标设计:围绕特定目的而设立的组织第十二页，共六十页。2.2.22.2.2、影响组织设计的主要变影响组织设计的主要变量（量（1 1）n1.集权化程度:组织内的权力和权威集中于组织高层的程度n2.程式化程度:组织的结构和工作程序在多大程度上是正式地由规则条例等明文规定的n3.复杂化程度:分支单位的数量、层级数量、专业分工的数量。水平式区划：组织中在分支单位和个人之间 的劳动专业分工。垂直式区划：组织上下级体系中不同等级层次的数量，“高个子”与“矮个子”。第十三页，共六十页。影响组织设计的主要变量（影响组织设计的主要变量（2 2）n4.组织规模 n5.环境:简单稳定的环境与不确定性的环境n6.工作性质:聚集型:任务大致相近,聚集在一起,建立标准化的规则和程序.长链型:如典型的装配线操作,具有一种顺序式的互赖性.往复式的互赖型:需要来回沟通和反馈 7.管理技术:程序化(计划与规则决定的)、非程序化 第十四页，共六十页。2.2.3、组织的结构设计n1.战略核心:高层管理人员组成,决策的中心n2.中层线:决策的执行和监督n3.辅助结构:技术性结构:各类专家和技术人员;服务性结构:核心作业流程之外的工作,如后勤保障等.第十五页，共六十页。2.2.4.组织的设计参数n1.职位设计:职位在组织结构中的地位和职责n2.层级设计:层级的数量和每一个层级上结构的组合n3.协调与合作设计:(1)工作表现控制系统:确定要实现的主要任务,并把任务的完成作为得到有效协调的标志;(2)行动计划系统:不确定总体的任务,而是规定各类行动的细节;(3)联络手段:专门设计一个职位,进行沟通和交流n4.决策系统:纵向分散,把决策权威推向低层;横向分散,专家决策和专门化决策.第十六页，共六十页。2.2.5、组织结构的类型（1）n链型（chain）：从上到下层层相扣第十七页，共六十页。组织结构的类型（2）n环型（circle):平等地位,功能上的不同n 第十八页，共六十页。组织结构的类型(3)nY字型 :上层有两个主管、中间、下层n 第十九页，共六十页。组织结构的类型（4）n轮型：组织过程中有一明显的主导者，凡信息的传送与反馈均需经过此导者（办公室）第二十页，共六十页。组织结构的类型（5）n网络型：全方位型，成员地位平等、上下左右都进行交流和沟通第二十一页，共六十页。2.3 2.3 公共组织公共组织:变革与趋势变革与趋势2.3.1变革的动力变革的动力1.公共组织的环境构成(1)n1.1生态条件n1.2人口条件n1.3经济条件n1.4文化条件n1.5技术条件 第二十二页，共六十页。公共组织的环境构成(2)1.6立法机构n预算n为公共组织的建立和运行进行法律授权n官员的任命n监督活动n立法委员会的权力n制定法律第二十三页，共六十页。公共组织的环境构成(3)1.7 法院n对公共组织决定的复议n制定对公共组织的运行有重大影响的决定n对公共组织直接命令第二十四页，共六十页。公共组织的环境构成(4)1.8其他级别的政府n更高或更低级别的公共组织n公共组织间的协议和行政区域1.9 利益集团n顾客集团n选民集团n职业协会第二十五页，共六十页。公共组织的环境构成（5）1.10 新闻媒体与舆论n宪法对言论自由的保护n政务公开等规定n舆论的支持与不支持1.11 公民及其他因素第二十六页，共六十页。2.3.2 2.3.2 变革的方式变革的方式n1.自上而下n2.自下而上n3.与私营组织变革的区别:能否破产,仅是管理者(领导人)更换?第二十七页，共六十页。2.3.3 变革的趋势:公共组织再造n1.公共组织再造:(奥斯本、盖布勒等人）n1.1 批判公共组织改革的5个“神话”（1）n1.1.1 自由主义者的神话:政府只要肯花更多的钱、做更多的事，就能改进绩效。而实际上，在“去功能性”的制度体系中投入大量的资金根本无法产生更好的效果。第二十八页，共六十页。批判公共组织改革的5个神话（2）n1.1.2保守主义的神话:政府开支越少,管得越少,就可以改进绩效.而实际上,在去功能性的制度体系中抽去所投入的资金虽然可以节约纳税人的钱,但却不能改进政府的绩效.n1.1.3 企业神话:政府像企业那样的运作,就能改进绩效.而实际上,尽管企业管理的“隐喻”和管理技术可能有所裨益,但公共组织与私营组织之间的现实相去甚远.第二十九页，共六十页。批判公共组织改革的5个神话(3)n1.1.4 雇员神话:只要给公务员足够的薪水,它们就会尽职尽责.而实际上,如果希望结果改变的话,必须变革现有资源的使用方式.n1.1.5人的神话:政府只要雇佣更优秀人士到政府来工作,就可以改进绩效.而实际上,问题并不在于人,而在于这些人所深陷其中的制度.第三十页，共六十页。2.公共组织的类型学公共组织的类型学n组织类型 例子 政策制定组织 政府委员会 规则制定组织 证券交易委员会 服务组织 外部顾客 公立学校等 内部顾客 机关事务局 执行组织 外部执行 警察局 内部执行 审计署 监察部第三十一页，共六十页。3.再造的内容n3.1 再造:对公共体制和公共组织进行根本性的转型,以大幅度提高组织效能、效率、适应性以及创新能力，并通过变革组织目标、组织激励、责任机制、权力结构以及组织文化等来完成这种转型过程。与高度行动型、质量型、学习型、智能型、自我更新型组织等是同义词。第三十二页，共六十页。4.再造的五项战略(1)n4.1 核心战略核心战略:明确组织的目标明确组织的目标n4.1.1准备行动的工具:n绩效和项目评估:定期活动,对公共项目的评估（类似企业的产品淘汰）n优先选择审查:对执行机构及其职能进行全面审查n资产出售:所有权民营化n准民营化:所有权归政府,民营企业经营第三十三页，共六十页。4.2核心战略:明确角色n4.2.1明确角色:掌舵与划桨分离n政策与规章制定的角色同服务提供及执行角色分离开来,不同的服务职能和执行职能分属不同的组织.n工具:灵活绩效框架:通过合同清楚说明组织(执行、服务)的目标、预期结果、绩效后果n竞标：把划桨职能竞标出去，公共组织和私营组织对合同投标第三十四页，共六十页。4.2核心战略:改进目标n4.2.1改进目标的工具n结果目标:政府想要达到的长期目标n掌舵组织:制定目标n战略开发:实现长期目标的战略过程n绩效预算:每笔资金购买的结果和产品第三十五页，共六十页。4.2 后果战略:创设绩效后果n4.2.1 后果战略的三种途径:n企业化管理:公共服务提供组织像商业企业运作,有一个财政底线,最好是在竞争的市场中发挥作用.企业的收入直接向顾客出售产品和服务,而不是政府拨款n有序竞争:政府服务的潜在提供者以绩效为基础展开合同竞争：公-私、私-私、公-公n绩效管理:利用绩效测量、绩效标准、奖励和惩罚来激励公共组织（包括心理激励在内）第三十六页，共六十页。4.3顾客战略:将顾客置于驾驶员的位置上n4.3.1顾客的定义:n主要顾客:组织主要用来帮助的个人或团体,直接性n次要顾客:间接受益的个人或团体n执行者:那些应当遵守法律和规章制度者(纳税人),不是顾客n权益相关者:在公共组织的绩效中,有一定利益关系的个人或团体,公立学校的教师,可能是顾客,也可能不是.第三十七页，共六十页。4.3顾客战略:三种途径(1)n4.3.2 三种途径n顾客选择:主要运用于服务职能,不适用于政策职能和执行职能.比如改变公共组织按地点设置的方式n竞争性选择:民选官员与多种组织签订契约,(公共物品不适宜于企业化管理)n顾客质量保证.第三十八页，共六十页。顾客质量保证例证（顾客质量保证例证（1 1）:英国公英国公民宪章民宪章英国公民宪章,每一个公民都有权得到:n明确的标准:公布与标准对照的实际绩效n信息和透明度:公共服务的运作状况、服务成本、服务状况及管理机构的信息n选择和协商：一切可行之处提供选择，并与服务使用者进行协商n礼貌和帮助n补偿机制：独立审查的申诉程序n物有所值第三十九页，共六十页。顾客质量保证例证(2):美国国家绩效评估标准中的质量保证n1.明确机构正在服务或将要服务的顾客n2.对顾客进行调查,确定其所需要服务的种类和质量,及其对现有服务的满意程度n3.公布服务标准,并依此测评服务的结果n4.对比最好的企业,确立顾客服务绩效的基线第四十页，共六十页。美国国家绩效评估标准中的质量保证n5.对一线雇员进行调查,了解与最好企业竞争的障碍及想法n6.在服务资源和交付手段上,为顾客提供选择n7.为顾客提供便利的信息、服务和申诉体制n8.为顾客提供申诉的手段第四十一页，共六十页。4.4控制战略:将控制从高层和中央移走n4.4.1 控制战略改变了控制的形式,从规章制度的控制到共同的信念、价值和绩效责任。组织中的人对结果负责。n4.4.2 控制战略的五步骤:A.明确组织的使命与价值,获取雇员的信任;B.确定希望取得的结果;C.授予员工决策权,并提供产生结果所需的资源;D.查实其是否正在产生结果;E.不管结果如何,要求其对此负责.第四十二页，共六十页。4.4.3控制权转移的三种途径nA.组织授权,政治系统和行政系统nB.雇员授权,减少或废除组织内部的层级管理控制,并将权力往下推行至一线雇员.利用雇员自我控制及对组织前进方向和组织目标的承诺代替上层控制nC.权力外移,社区授权第四十三页，共六十页。组织授权的主要工具n行政控制分权:将自身人事、财政和采购等管理权力交给行业机构，使得中央行政部门的命令和监督最小化n放松管制，废除由立法机关、中央机关和各部门制定出来用以支配公共组织行为的其他规章制度n日落法规，在控制组织行政行为的规章制度中设立时间限制。时间一旦截止，非经重新批准，规章制度即告终结n政府间放松管制，不同层级政府之间放弃管制等n第四十四页，共六十页。雇员授权的主要工具n减少管理层级n组织分权：将控制权从组织高层管理者转移到一线单位。实行组织内部的现场管理n打破“职能仓”，撤销以职能专业化为基础的官僚单位和工作流程，将这些职能移至一线工作团队，使这些团队负责为顾客生产成果。n工作团队，为完成共同绩效目标，相互合作的一群雇员，需要进行自我监督管理。n雇员建议计划：为雇员提供与管理者共同分享改进绩效的见解的正式机制。第四十五页，共六十页。社区授权的主要工具n社区治理机构：自我治理n合作规划：允许权益相关者，如社区居民等同政府官员一道进行社区协议基础之上的规划n社区投资基金：改善社区的物质基础设施n社区管理组织：履行公共服务的组织n社区-政府合伙公司：社区和公共机构的合作企业，有共同的目标和业务n以社区为基础的管制和执行：将制定规则和执行职能的控制权转移至社区。第四十六页，共六十页。4.5文化战略：创造企业家文化n一个比喻：你也许知道“拴在木桩上的大象”这样一个故事。西方游客会问，为什么大象不拨木桩逃走呢。当地人回答说，小时侯起，大象就被拴在木桩上，它们知道无法逃走。等到它们长大了，够力气了，本可以轻易逃走，但却没有逃走，因为它们接受了无法逃走的思维定势。-文化对人的限制作用第四十七页，共六十页。4.5.1组织文化:概念与内容n1.概念:组织成员内化的、共同的系列行为、情感和心理结构。n2.组成:有形的:人们的行为和惯例、宗教意识、风俗习惯；无形的：信仰、思维、希望等。n组织的结构、职位描述、标准操作程序、语言、政策、技术等都形成文化。第四十八页，共六十页。4.5.2 公共组织文化n形成的因素(回顾:政治、等级制度、官僚主义、垄断等)n相互指责，不对自己行为承担责任n生活在担心犯错误的恐惧中，而不是尽力创新n屈从性地接受平庸，而不是创造性地追求优秀n拒绝变革，而不是适应变革第四十九页，共六十页。4.5.3 公共组织文化变革策略(I)引导范式转变的准则n1.引入新的范式,并帮助人们理解n2.提供明确界定的新范式n3.建立对新范式的信心n4.帮助人们放弃原有的范式n5.给人们足够的时间留在“中立区”n6.为人们提供“试金石”n7.保护创新第五十页，共六十页。4.5.3公共组织文化变革策略(II)改变习惯的工具n了解顾客:通过一线小组、窗口部门等n在顾客位置上体验：要求雇员作为顾客，经历自己的工作系统（如申请救济金、许可证等）的流程n职位轮换：变换不同的职位n交叉行动和交叉对话：与其他单位、企业等合作与对话n竞赛：n重新设计工作第五十一页，共六十页。4.5.3组织文化变革策略(III)撼动心灵的工具n新符号:从本质上传递所要建立的新文化.n新故事:推出了新的文化产品n颂扬成功:尊重创新的成就n珍视失败:创新的失败更为重要n在雇员身上投资:通过投资提高雇员变革的能力第五十二页，共六十页。4.5.3组织文化变革的策略(V)n赢得认同的工具n设立绩效标杆:比较不同组织的绩效,通过破除人们对原有企业管理方式的信任,以废弃那些已经过时的观念n学习型团队:通过一起学习新知识改变观念第五十三页，共六十页。2.4 公共组织变革和趋势(2)再造者的决策树n2.4.1 再造者的决策树(美国国家绩效评估)现有项目或职能基于顾客视角,该项目或职能对机构的使命至关重要吗?是(1)否(2)第五十四页，共六十页。再造者的决策树(2)否(2)结束私有化放弃出售第五十五页，共六十页。再造者的决策树(3)是(1)在国家或地方层次,做得一样好或更好吗?是(3)否(4)第五十六页，共六十页。再造者的决策树(4)移交给其他政府部门同样的钱更少的钱是(3)第五十七页，共六十页。再造者的决策树(5)否(4)有没有通过引入竞争减少成本或改善绩效的办法是特许民营化否再造公共组织,保证顾客至上不断采用新的方法第五十八页，共六十页。民营化政府的公司服务合同要求联邦政府部门进行竞争担保第五十九页，共六十页。内容总结学习目标:第二讲 公共组织及其改革。有目的的、复杂的人类集合体。有专门化的和有限的目标。B 分配资源的效率较低，对消费者选择偏好的反应消极。2.程式化程度:组织的结构和工作程序在多大程度上是正式地由规则条例等明文规定的。长链型:如典型的装配线操作,具有一种顺序式的互赖性.。(2)行动计划系统:不确定总体的任务,而是规定各类行动的细节。制定对公共组织的运行有重大影响的决定第六十页，共六十页。