土壤污染防治行动计划解读之技术篇.docx

立足国情综合防控打好土壤污染防治攻坚战土壤污染防治行动计划解读之技术篇土壤污染防治是一项系统工程土壤环境是一个开放的系统，其质量受多重因素叠加影响。我国土壤污染是在经济社会发展过程中长期累积形成的，同时土壤污染防治工作起步较晚，历史欠账较多。因此，需要运用系统工程思路从全局和战略的高度进行顶层设计和谋划。一是打牢工作基础，推动形成依法治土、科学治土格局。目前，我国土壤污染防治存在污染底数不清、法律法规缺位、标准体系不健全、监管能力薄弱、科技支撑不足等问题。土十条提出了开展土壤污染状况详查、加快推进立法、建立健全标准体系、建设监测网络、加大科技支撑力度等任务措施。通过加快建立土壤污染防治法规标准体系，贯彻落实依法治国要求，有效解决土壤污染防治无法可依的突出问题。组织开展土壤污染状况详查，摸清土壤污染底数。建立土壤环境质量监测网络，全面掌握土壤污染状况和变化趋势，为实现科学治土奠定坚实基础。二是强化风险管控，坚决守住农产品质量和人居环境安全底线。与大气和水相比，污染物更难在土壤中迁移、扩散和稀释，同时土壤污染具有累积性，且由于重金属难以降解，导致重金属对土壤的污染基本上是一个不可逆转的过程。另外，土壤中的许多有机污染物也需要较长的时间才能降解。土壤污染治理难度大、成本高、见效慢，根据欧美等发达国家的经验，污染预防、风险管控、治理与修复的投入比例约为1：10：100。德国、日本、韩国等国家均制定了严格的土壤环境风险管控制度。土十条明确提出预防为主、保护优先、风险管控的总体思路，提出强化未污染土壤保护、加强污染源监管等措施，严控新增土壤污染，确保现有土壤环境质量不下降；对于受污染耕地，按照不同污染程度，分别采取农艺调控、替代种植、种植结构调整或退耕还林还草等措施，实现安全利用；对建设用地，提出严格环境准入，实施分类别、分用途管理，防范土壤污染对人体及生态环境造成损害。三是突出问题导向，严控增量、管好存量，实现闭环管理。国内外实践表明，解决好土壤污染问题需要付出长期艰苦的努力。针对当前损害群众健康的突出土壤环境问题，土十条以农用地和建设用地为重点，明确监管的重点污染物、行业和区域，对耕地和污染地块提出更严格管控措施。同时，为实现土壤环境差异化管理，针对农用地、建设用地和未利用地，分别提出相应管控要求，实现所有土地类别全覆盖；在具体措施上，对未污染的、已污染的土壤，分别提出保护、管控及修复的针对性措施，严控新增污染，逐步减少存量，实现闭环管理，不留死角。四是切断污染来源，推进工业、农业、生活源全防全控。土壤作为大部分污染物的最终受纳体，来源复杂，与生产生活密切相关。土十条提出，严控工矿污染，建立重点监管企业名单。严防矿产资源开发、涉重金属行业、工业废物处理和企业拆除活动污染土壤。控制农业污染，加强化肥、农药、农膜、畜禽养殖污染防治和灌溉水水质管理。减少生活污染，做好城乡生活垃圾分类和减量，整治非正规垃圾填埋场。在京津冀、长三角等地区的部分城市开展污水与污泥、废气与废渣协同治理试点，探索土壤与大气、水污染协同防控模式。五是明晰各方责任，构建全社会参与的共治体系。土壤污染防治需要构建政府、企业、社会协同共治体系，多措并举，推动各方积极主动参与土壤污染防治。土十条提出了强化地方政府土壤污染防治责任、落实排污企业主体责任、构建多方参与的土壤环境治理体系等措施。通过建立终身责任追究机制，落实政府、企业责任。摸清底数是土壤污染防治工作的首要任务为提高各类防控措施的针对性、实效性，减少管理和治理修复成本，必须首先开展详细调查，确定污染土壤的边界范围、污染程度、污染物类别等，并以此为据，制定针对性管控措施。一是开展土壤污染状况详查。目前，我国已开展过的相关调查主要包括土壤污染状况调查、土地利用现状调查、耕地地球化学调查和农产品产地土壤重金属污染调查等。其中，2005年至2013年，环境保护部会同国土资源部开展了全国土壤污染状况调查，初步掌握了全国土壤污染的基本特征和格局，调查面积约为630万平方公里，其中，耕地调查精度为8km8km，林地、草地调查精度为16km16km，未利用地调查精度为32km32km。总体而言，现有各项调查的精度难以满足土壤污染风险管控和治理修复的需要，为进一步提高调查精度，在已有相关调查的基础上，土十条提出要开展土壤污染状况详查工作，摸清土壤污染底数，为深入开展土壤污染防治工作提供基础支持。二是建设国家土壤环境监测网络。目前除环保部门外，开展土壤监测的部门还有农业、国土部门。环保部门开展的土壤环境质量监测以农用地、污染地块土壤环境状况为主，农业部门以耕地地力为主，国土部门以测定土壤中矿物元素及其他无机指标为主。目前，环境保护部正在开展土壤环境质量监测网建设，在全国布设土壤环境质量监测基础点位和风险点位。其中，基础点位布设以耕地土壤为主，覆盖我国东北平原主产区、黄淮海平原主产区、长江流域主产区、汾渭平原主产区、河套灌区主产区、华南主产区和甘肃新疆主产区等七大粮食主产区；风险点位布设覆盖工矿企业周边、设施农业集中区、污灌区、集中式饮用水水源地等。其中，京津冀区域以城市“退二进三”遗留遗弃场地为重点，珠三角地区以化工、电镀、印染等重污染行业企业为重点，湘江流域和西南地区以重有色金属、磷矿等矿产资源开发企业为重点。三是构建全国土壤环境信息化管理平台。土壤环境信息系统可为合理规划、利用土壤资源提供基础信息，是实现土壤环境管理科学决策的重要手段。近期主要利用环保、农业、国土等部门有关土壤环境监测、农产品质量检测、污染源排放、土地利用等数据，建立全国土壤环境基础数据库，构建土壤环境信息化管理平台。逐步将科技、教育、工信、住建、卫计、林业、中科院等部门和单位有关土壤污染防治科研成果、建设用地开发利用、环境与健康等相关数据纳入数据库。管理平台初期主要在环保、国土、农业、住建部门间共享，逐步扩大共享范围。健全法规标准体系，全面推进依法治土党的十八届四中全会做出了全面推进依法治国的战略部署。如何贯彻依法治国战略，依法保护环境已成为当务之急。土十条提出将加快土壤污染防治立法作为优先任务，推动形成依法治土的新格局。一是推进土壤污染防治立法，做到土壤环境管理有法可依。土壤作为一种不可再生的自然资源，其保护问题历来受到世界各国的高度重视。自20世纪70年代起，日本、美国、荷兰、英国等国家均制定了土壤污染防治专门法律。目前，我国缺乏针对土壤污染防治的专门性立法，有关土壤污染防治相关规定主要分散体现在环境污染防治、自然资源保护和农业类法律法规之中。2013年，十二届全国人大常委会将土壤污染防治法列入立法规划第一类项目。受全国人大环资委委托，环境保护部联合国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、国土资源部、住房城乡建设部、农业部、国家卫生计生委等部门完成土壤污染防治法草案建议稿。根据全国人大环资委安排，2017年提交给全国人大常委会，完成提请和审议的任务。地方层面上，2015年12月，福建发布福建省土壤污染防治办法；2016年2月，湖北发布湖北省土壤污染防治条例。湖南、河南、广东、吉林等省份正在开展土壤污染防治立法工作。二是系统构建标准体系，做到土壤环境管理科学有据。土壤环境标准是判别土壤污染程度的重要标尺，是实施土壤环境管理的重要手段。我国现行土壤环境标准体系包括3类48项：一是土壤环境质量（评价）类标准，包括1项土壤环境质量标准、3项特殊用地土壤环境评价标准、4项建设用地土壤环境保护技术导则；二是土壤环境监测规范类标准，包括1项土壤环境监测技术规范、37项土壤环境污染物监测方法标准；三是土壤环境基础类标准，包括两项相关术语标准。我国现行土壤环境质量标准（GB15618-1995）存在的主要问题：一是适用范围小，仅适用于农田、蔬菜地、茶园、果园、牧场、林地、自然保护区等土壤环境质量评价，不适用居住、商服、工业等建设用地的评价；二是项目指标少，仅规定了8项重金属和两项农药残留指标；三是全国“一刀切”规定不能反映区域差异，部分指标限值不尽合理。需要制修订的标准主要包括：一是制修订农用地、建设用地土壤环境质量标准，替代现行土壤环境质量标准；二是制修订土壤环境监测、调查评估、风险管控、治理与修复等技术规范，以及环境影响评价技术导则；三是完善土壤污染防治相关标准，修订肥料、饲料、灌溉用水中有毒有害物质限量和农用污泥中污染物控制等标准，制订可降解农用地膜标准，修订农用地膜、农药包装标准；四是完善土壤中污染物分析测试方法；五是分类研制一批土壤环境标准样品。坚持保护优先，守住土壤环境底线土壤环境与农产品安全、人居环境健康密切相关，需要严格保护各类未受污染土壤，树立底线思维，确保土壤环境安全。一是坚决切断各类土壤污染来源。针对工矿企业土壤环境监管体系不健全，危险废物处置、污泥利用、电子拆解等活动以及肥料、农药、农膜等不合理使用的环境监管不到位，废氧化汞电池、含汞荧光灯管、温度计等随意丢弃污染土壤环境等问题，提出强化工矿企业环境监管、控制农业面源污染、严管废物处理处置活动、减少生活污染等要求，从源头上切断土壤污染来源。二是加大农用地特别是耕地保护力度。土壤是基本农业生产资料，土壤环境质量直接影响农产品安全。土十条针对农用地特别是耕地提出一系列严格保护措施，将符合条件的优先保护类耕地划为永久基本农田，实行严格保护，确保其面积不减少、土壤环境质量不下降；严格控制在优先保护类耕地集中区域新建有色金属冶炼、石油加工、化工、焦化、电镀、制革等行业企业。三是加强建设用地土壤污染预防。要与重点行业企业签订土壤污染防治责任书等措施，防范建设用地新增污染；提出加强规划区划和建设项目布局论证，根据土壤等环境承载能力，合理确定功能定位，鼓励工业企业集聚发展，提高土地节约集约利用水平，减少土壤污染。以风险管控为主线，推进受污染土壤安全利用土壤污染治理与修复投入大、周期长、见效慢，纵观世界各国土壤污染防治历程，大多采用了以风险管控为主导思想的防治策略。一是以保障农产品质量安全为核心，着力推进受污染耕地安全利用。土壤中的重金属能否转移到粮食作物受作物品种、土壤理化性质、耕作方式、肥料施用情况、灌溉方式等多种因素影响，如超标土壤种出的水稻超标，但种玉米可能不会超标。鉴于我国人多地少的基本国情，确保受污染耕地得到安全利用，对保障农产品质量安全具有重要意义。因此，对受污染耕地不能简单采用弃耕或改变为建设用地等方式处理，需要按照土尽其用的原则，采用农艺措施调控、替代品种种植、种植结构调整等方式，阻断土壤中污染物向农产品转移，确保农产品质量安全。二是以保障人居环境健康为目标，严格建设用地用途管制。污染地块的开发利用直接关系公众健康，规范开发利用行为能有效防范环境与健康风险。对于污染地块，要区分不同用途，不能简单禁用，应按照“以质量定用途”的原则，建立污染地块名录及其开发利用的负面清单，合理确定土地用途。符合相应规划用地土壤环境质量要求的地块，方可进入用地程序。对暂不开发利用或现阶段不具备治理修复条件的污染地块，要采取相应的风险管控措施。三是通过合理规划土地用途，规避受污染土壤产生风险和造成新的土壤污染。在编制土地利用总体规划和城镇建设详细性规划时，要尽量避免严重污染地块再开发利用为学校、住宅区等敏感类用地，确需开发利用的，要进行治理修复，达到相应用地要求后，方可开发利用。在城镇化和工业化进程中，确需占用农用地的，应优先占用农用地土壤环境质量较差的。新建有色金属冶炼、石油加工、化工、焦化、电镀、制革等行业企业用地，要优先使用污染地块，减少新的土壤污染。分类施策是提高土壤环境管理成效的关键为提高防治措施的针对性和有效性，根据污染程度将农用地分为3个类别，分别实施优先保护、安全利用和严格管控等管理措施；对建设用地，按不同用途明确管理措施，严格用地准入。一是实施农用地分类管理。从国外情况来看，英国把农用地从好到差分为5个类别，德国按照红、黄、绿3个类别实施土壤风险管理，均体现了分类管理思想。我国已开展的农用地分等定级工作，虽然体现了分类管理思想，但主要是从农用地的生产力角度进行分类，各类别农用地也未明确相应的环境管理措施。以土壤污染状况详查结果为依据，划定农用地土壤环境质量类别，并建立分类清单。对未污染和轻微污染的，实施优先保护；对轻度和中度污染的，实施安全利用；对重度污染的，实施严格管控。二是实施建设用地准入管理。目前，由于土壤污染防治法律法规缺失，除北京、上海、重庆等少数城市外，我国尚未对污染地块建立有效的监管制度。随着我国产业结构调整、化解过剩产能等工作深入推进，新一轮企业的搬迁关闭，必然会产生更多的工业企业污染地块。污染地块所遗留的污染物在短期内难以自然降解，如不及时进行有效管控，势必威胁人体健康，危及环境安全。为此，应对建设用地建立调查评估制度，建立污染地块名录及其开发利用的负面清单，符合相应规划用地土壤环境质量要求的地块，方可进入用地程序；对暂不开发利用的污染地块，从明确管理责任主体、封闭污染区域、防止污染扩散等方面，提出管控要求。多措并举，推动土壤污染防治产业发展整合各类科技资源，加强土壤污染防治基础和应用研究，加大适用技术推广力度，加快成果转化应用，推动土壤污染防治产业发展。一是加大科技研发和创新力度。我国从“十五”期间开始研发土壤污染治理与修复技术，特别是“十二五”以来，在重金属污染防治专项资金支持下，初步建立了针对不同土壤污染物、污染程度、土地利用类型等的治理与修复技术体系。应整合高等学校、研究机构、企业等科研资源，开展土壤环境基准、土壤环境容量与承载能力、污染物迁移转化规律、污染生态效应、重金属低积累作物和修复植物筛选，以及土壤污染与农产品质量、人体健康关系等基础研究。推进土壤污染诊断、风险管控、治理与修复等共性关键技术研究，研发先进适用装备和高效低成本功能材料、药剂，强化卫星遥感技术应用，建设一批土壤污染防治实验室、科研基地。优化整合科技计划（专项、基金等），支持土壤污染防治研究。二是推动形成土壤污染防治产业链。我国土壤修复企业从2010年的十多家增加到近1000家，从业人员从约2000人增加到约1万人。总体来看，技术储备不够、人员队伍不足等问题突出，产业发展基础较为薄弱。通过加大适用技术研发和科技创新力度，可有力推动土壤污染防治产业发展。应放开服务性监测市场，鼓励社会机构参与土壤环境监测评估等活动。通过政策引导，加快构建和完善覆盖土壤环境调查、分析测试、风险评估、治理与修复工程设计和施工等环节的土壤污染防治产业链，形成若干综合实力雄厚的龙头企业，培育一批充满活力的中小型企业。推动有条件的地区建设产业化示范基地。发挥“互联网+”在土壤污染防治全产业链中的作用，推进大众创业、万众创新。三是规范土壤污染防治产业发展。针对我国土壤污染防治产业发展无序的突出问题，应规范从业单位和人员管理，建立健全监督机制，将技术服务能力弱、运营管理水平低、综合信用差的从业单位名单通过企业信用信息公示系统向社会公开。实行土壤污染治理与修复终身责任制，出台有关责任追究办法。土壤污染治理与修复工程完工后，责任单位要委托第三方机构对治理与修复效果进行评估，结果向社会公开。多元化投入是确保目标任务落实的重要保障土壤污染防治投入总体不足，需要扩大资金来源渠道，确保土十条提出的任务措施得到落实，按期实现土壤污染防治目标。一是建立土壤污染防治专项资金。根据2016年中央财政预算，新增土壤污染防治专项资金，资金预算数为90多亿元，较往年有大幅增加，但与土十条提出的任务相比，仍存在较大差距，需要逐年扩大专项资金规模。从国外情况来看，美国、英国等发达国家和我国台湾地区均以政府财政资金为引导，建立了土壤污染防治稳定投入机制。土十条提出，要充分发挥政府公共财政的主导作用，在明晰中央和地方事权、整合现有资金渠道的基础上，逐步建立和完善土壤污染防治资金机制。各地应统筹相关财政资金，通过现有政策和资金渠道加大支持，将农业综合开发、高标准农田建设、农田水利建设、耕地保护与质量提升、测土配方施肥等涉农资金，更多用于优先保护类耕地集中的县（市、区）。二是拓宽资金渠道。落实企业投入，主要用于土壤污染防治设施建设和运营、土壤污染风险调查评估、环境安全隐患排查和风险防控体系建设、土壤和地下水环境质量监测、环境应急以及治理与修复等。发挥市场作用，通过政府和社会资本合作（PPP）模式，发挥财政资金撬动功能，带动更多社会资本参与土壤污染防治。积极发展绿色金融，发挥政策性和开发性金融机构引导作用，为重大土壤污染防治项目提供支持。政府主导、多方参与，构建土壤环境治理体系土壤环境涉及众多利益相关方，是典型的公共产品，土壤环境保护需要全社会共同参与。目前，土壤环境信息发布制度缺失、公众参与和社会监督渠道不畅通、宣传教育严重滞后等问题突出。为此，土十条从明确责任、加强社会监督、开展宣传教育等方面提出了具体措施。一是明确政府和企业责任。按照“国家统筹、省负总责、市县落实”原则，完善土壤环境管理体制，全面落实土壤污染防治属地责任。排放污染物导致土壤污染的企业、单位和个人，是土壤污染防治的责任主体；各级环保、国土、住建、农业等部门是土壤污染防治的监管主体。通过规范、约束责任主体的生产生活行为，严格控制污染物排放量。同时，有关企业、单位和个人还要对受污染土壤开展治理与修复。各级环保、国土、住建、农业等部门承担对企业、单位和个人履行土壤污染防治责任的监管责任，要督促有关企业、单位和个人遵守土壤污染防治法律法规，严格执行相关标准，严控污染物排放，开展污染治理与修复。二是建立调查评估制度，厘清不同责任主体。明确责任主体是推进土壤污染防治的重要前提和关键环节。需要建立建设用地土壤环境调查评估制度，明确土地征收、收回、收购以及转让、改变用途等环节土壤污染防治的责任。按照“谁污染，谁治理”原则，造成土壤污染的单位或个人要承担治理与修复的主体责任。三是推动公众监督、舆论监督与法律监督。各省（区、市）人民政府应定期公布本行政区域各地级市（州、盟）土壤环境状况。重点行业企业依据有关规定，向社会公开其污染排放情况，以及污染防治设施建设和运行情况。实行有奖举报，鼓励公众对污染土壤环境违法行为进行监督。鼓励民间环境保护机构参与土壤污染防治工作。鼓励依法对污染土壤等环境违法行为提起公益诉讼。四是提高公众保护土壤环境的意识。土壤污染量大面广，需要广泛的群众参与，才能形成合力。要把土壤环境保护宣传教育融入党政机关、学校、工厂、社区、农村等的环境宣传和培训工作，普及土壤污染防治相关知识，加强法律法规政策宣传解读，营造保护土壤环境的良好社会氛围。奖惩并举是提高防治执行力的重要手段通过加强目标考核，严格责任追究，完善激励政策，引导相关方落实责任，加大工作力度，实现目标任务。一是严肃追责。依照新环保法，企业违规排放造成土壤和地下水污染，要对造成的环境损失进行赔偿，有关部门要对责任人追究行政和刑事责任。依照党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行），若当地党政机关有关责任人有干预、插手包庇违规建设项目，不按规定查处群众举报的严重破坏生态环境等违法违规违纪行为，要受到相应党纪政纪处分，造成危害严重、损失巨大的，还应依照刑法以玩忽职守罪等罪名追究刑事责任。开展重点行业企业专项环境执法工作，对严重污染土壤环境、群众反映强烈的企业进行挂牌督办。造成土壤污染的企业，要承担损害评估、治理与修复的法律责任。二是严格目标考核。为确保土十条提出的目标任务按期实现，需要在明确责任分工基础上，开展目标考核工作。实行目标责任制，国务院与各省（区、市）人民政府签订土壤污染防治目标责任书，分解落实目标任务。分年度对各省（区、市）重点工作进展情况进行评估，评估和考核结果作为对领导班子和领导干部综合考核评价、自然资源资产离任审计的重要依据。三是实行奖励性政策措施。完善激励政策，引导相关企业参与土壤污染防治。研究制定扶持有机肥生产、废弃农膜综合利用、农药包装废弃物回收处理等企业的经济政策。在农药、化肥等行业，开展环保领跑者制度试点。开展土壤环境保护成效评估，对土壤环境保护措施落实到位、土壤环境质量得到有效保护和改善的地区，探索实行奖励性政策措施，开展试点。通过有奖举报，引导公众参与监督。