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当前欧盟应对难民危机的态势与挑战 当前欧盟应对难民危机的态势与挑战房乐宪，江诗琪中国人民大学欧洲问题研究中心，北京 100872 当前欧洲面临着二战以来最严重的难民危机。欧盟虽最初被指责应对迟缓，但是自 2015 年下半年陆续出台了多项政策措施，态度由相对谨慎被迫转向积极主动。巴黎系列恐怖袭击后，欧盟又再次收紧难民政策，并加强外部边境管控。成员国之间利益分歧和各自为政，使得欧盟在推进协调统一的难民应对政策方面进展不力，成员国之间协调配合不足，难民危机仍在继续发酵。文章对过去一年来欧盟应对难民危机的政策演变及其面临的困境进行了系统回顾和分析，并对难民危机对于欧洲一体化发展的政治含义进行了思考。欧盟；难民危机；移民政策；欧洲一体化D815.6A003109 一、当前难民危机对欧洲意味着什么？自 2011 年北非中东政局动荡以来，特别是随着利比亚卡扎菲政权被推翻、叙利亚爆发内战，难民和非法移民就成为欧洲面临的一个棘手挑战。当时欧洲内部更关注欧债危机及经济低迷问题，欧盟对难民和非法移民的处置和应对并未给予足够重视。但是，此种情况自 2015 年初以来发生了重要转折。随着叙利亚内部冲突升级，“伊斯兰国”等极端恐怖势力坐大，伊拉克、阿富汗、也门等国安全局势持续不稳，引发了美、俄及其他地区力量在中东地区的更复杂的博弈和地缘政治紧张。中东地区总体安全形势急剧恶化，该地区饱受战乱之苦被迫出走的众多难民，加上本已源源不断的非法移民，最终形成了来势汹涌的难民潮。这确是欧洲未曾充分预料的巨大挑战。这是二战以来欧洲面临的规模最大的难民危机。根据BBC 援引国际移民组织（IOM）的数据，2015 年经海路抵达欧洲的移民已经达到 101.17 万人，陆路到达的则为34，900 人。而 2014 年全年，只有 28 万移民抵达欧洲。就国别来看，叙利亚是最大的移民来源国，阿富汗、伊拉克位列第二、三名。尽管欧盟委员会极力谋求协调统一的难民政策，但由于中东地区安全局势持续紧张，涌向欧洲的难民潮近期难以表现出根本扭转的态势。如此大规模的外来难民在如此短的时间内涌入欧洲，让本就遭受欧债危机困扰多年、经济增长持续低迷的欧洲再次陷入新的危机。对欧洲而言，这不仅是当前面临的一个非常敏感的社会政治问题，同样也是严峻的安全问题。2015 年 11 月巴黎系列恐怖袭击案，以及 2016 年年初德国科隆千人规模性侵事件，震动了整个欧洲。欧洲内部反对接受外来难民和移民的政治势力趁机借题发挥，把难民危机和恐怖主义威胁及社会治安恶化直接挂钩。欧洲债务危机持续发酵，全球化竞争乏力，移民、难民问题愈演愈烈，社会治安每况愈下，这一系列因素更让欧洲政坛极右翼势力的上升成为普遍趋势。李斌：极右政党横扫法国政坛，左翼社会党正被边缘化，新华网，http：/ 年 12 月 9 日。同时，欧盟成员国分歧再次凸显。不少中东欧国家抵制难民分摊计划。一些成员国甚至暂停履行申根协定，恢复边境管控。因应对难民危机而引发的欧洲内部不和，使得本就面临信任危机的欧洲一体化进程再度遭受严峻挑战。应对难民危机、管理外部边界已成为当前欧盟面临的优先议题。深入理解欧盟应对难民危机当前所处的困境，就需要回顾和梳理 2015 年以来欧盟就此出台和采取的相关政策措施及发展演变，在此基础上才能更好地认识欧盟应对难民危机的政策行动特点。房乐宪等：当前欧盟应对难民危机的态势与挑战二、2015 年以来欧盟应对难民危机的政策行动演变及内涵 就政策倾向而言，本文认为，2015 年以来欧盟应对难民危机的姿态截至目前大致可分为三个阶段：2015 年 8 月底以前为第一阶段，欧盟初步出台宏观应对政策，但行动缓慢；2015 年 9 月至 2015 年 11 月中旬为第二阶段，欧盟政策行动力度明显加大；2015 年 11 月巴黎系列恐怖袭击以来至今为第三阶段，欧盟及成员国重新收紧难民接收政策，而且内部分歧加剧。1.第一阶段：宏观应对思路出台 随着媒体关于外部移民因冒险乘船横渡地中海倾覆而亡的报道逐渐增多，欧洲意识到需要行动起来应对难民问题。虽有行动倡议，但整体进展缓慢，实质成果不多。主要政策行动就是比较宏观的欧盟移民议程、第一批一揽子执行计划和欧盟打击移民走私行动纲要（20152020）出台。2015 年 5 月出台的欧盟移民议程是欧盟应对移民危机的重要政策文件，基本内容包括当下行动与长远管理。就当下行动而言，主要考虑以下几个方面：（1）海上搜救；（2）打击偷渡；（3）难民再安置；（4）对外难民接收；（5）与第三方合作。就长远管理而言，主要强调支撑未来移民管理的四大支柱：（1）抑制非法移民：解决移民问题根源，打击国外人口走私团伙，提高遣返比例；（2）边境管理：拯救生命与加强外部边境安全；（3）建立强大的共同难民政策；（4）建立全新的合法移民政策。European Commission，“A European Agenda on Migration，”http：/ec.europa.eu/dgs/homeaffairs/whatwedo/policies/europeanagendamigration/backgroundinformation/docs/communication_on_the_european_agenda_on_migration_en.pdf，20150523.简言之，该议程大致构建了一个较为全面的政策框架，其宗旨是统筹当下紧急需求与未来长远管理，兼顾移民潮的上下游压力，协调内外合作，多种方法并重。第一批一揽子计划发布于欧盟移民议程出台后的两个星期，可看作是落实上述议程的第一步。该计划针对议程中的四大紧急行动简要给出相应措施。European Commission，“European Commission Makes Progress on Agenda on Migration，”http：/europa.eu/rapid/pressrelease_IP155039_en.htm，20150527.同时，这也是为建立全新的合法移民政策做准备，该计划还表示欧盟蓝卡政策要向民众公开征询意见。此阶段相对具体的政策框架就是 2015 年 5 月 27 日欧盟委员会发布的欧盟打击移民走私行动纲要（20152020）。European Commission，“EU Action Plan Against Migrant Smuggling（20152020），”http：/ec.europa.eu/antitrafficking/sites/antitrafficking/files/eu_action_plan_against_migrant_smuggling_en.pdf，20150527.鉴于此前发布的欧盟移民议程已把打击移民走私确定为优先议程，该行动纲要就是在整合以往确定的关键行动基础上，设定执行议程所必需的具体行动。行动纲要强调欧盟要对走私移民做出更强有力的反应，强化防范移民走私和对弱势移民的支持，提出与第三方进行更有力的合作。此阶段欧盟虽然已提出应对难民危机的宏观政策框架和行动纲要，但因为对这次难民危机的规模和发展态势估计不足，所以在实质性具体行动上进展不大。2.第二阶段：政策行动力度明显加大 随着 2015 年 9 月初土耳其海滩溺亡小难民照片在全球网络的迅速传播及其震惊性效果，国际社会对难民危机的关注度显著提高。从道义上讲，欧盟面临巨大的国际压力；同时，这名遇难小难民的悲剧，折射出当下欧洲难民危机愈演愈烈，内部民众压力也迫使欧盟寻求更有力的行动。此后，欧盟以第二批一揽子执行计划出台为开端，进入了应对危机的第二阶段。欧盟行动的密度与政策力度都大大提升。此后的主要政策行动包括：优先行动计划，欧土联合行动计划，巴尔干移民西行路线国家 17 点行动计划，以及 11 月初的紧急基金拨款决定和瓦莱塔峰会对欧非移民问题合作的倡议，等等。第二批一揽子执行计划宣告难民再安置计划进入第二轮：从意大利、希腊和匈牙利向其他 22 个成员国家（英国、爱尔兰和丹麦不参与）转移 12 万名需要国际庇护的难民。欧盟要为两轮的难民再安置计划向成员国提供总计 7.8 亿欧元的资金支持。其中，接收国平均每接收一位难民，将获6000 欧元；转出第三国可得到平均每个难民 500 欧元的交通补助。计划还补充说，如果成员国因不可抗因素而无法参加这次难民摊配，那就要相应捐出 GDP 的 0.002%作为财政贡献。European Commission，“Refugee Crisis：European Commission Takes Decisive Action，”http：/europa.eu/rapid/pressrelease_IP155596_en.htm，20150909.随后出台的优先行动计划（2015 年 9 月下旬）旨在确定移民来源安全国家清单，提高移民遣返比例。鉴于当时遣返比例不足 40%，欧盟订立了遣返行动方案，发布遣返工作手册，鼓励非法移民自愿回国，力图提高全境内的遣返比例。就协调机制而言，提出在移民收容中心（Hoptspot）设置移民管理支持特别队伍，由欧盟边境局、欧洲刑警组织、欧盟难民支持署人员组成，以帮助当地政府。同时准备启动公民保护机制（EU Civil Protection Mechanism）与快速边境干预小组（Rapid Border Intervention Teams，RABIT）。前者是成员国为一线国家接收的难民提供物资与人力援助，后者是成员国提供边境警力支持。European Commission，“Managing the Refugee Crisis：Immediate Operational，Budgetary and Legal Measures Under the European Agenda on Migration，”http：/europa.eu/rapid/pressrelease_IP155700_en.htm，20150923.欧盟还声称已针对 19 个执行不力的成员国发出怠慢执法、贯彻不力的警告信，并将继续通过司法程序敦促各国执行统一的难民政策。但目前相关成员国并不买账。另外，根据 2015 年 10 月 25 日的巴尔干移民西行路线国家 17 点行动计划，巴尔干地区的欧盟成员国可得到欧盟紧急资金援助，非欧盟成员国则有专项资金。欧盟边防局可以为各国提供警力支持。为了限制移民二次流动，各方承诺不会在未告知邻国之前就让移民通过其边界入境邻国。各方互通信息，共同打击人口走私，加强非法移民的遣返工作，敦促周边国家签订再接纳协议。European Commission，“Meeting on the Western Balkans Migration Route：Leaders Agree on 17point Plan of Action，”http：/europa.eu/rapid/pressrelease_IP155904_en.htm，20151025.在此阶段，欧盟更重视寻求与第三方的合作并付诸行动。鉴于涌向欧洲的绝大部分难民途经土耳其，土耳其被视为欧盟最重要的外部合作国。2015 年 10 月达成的欧土联合行动计划强调，涌入土耳其的叙利亚难民已超过 220万人，这一群体规模还在持续扩大。行动计划旨在从多方面减轻难民西进给欧盟带来的压力。European Commission，“EUTurkey Joint Action Plan，”http：/europa.eu/rapid/pressrelease_MEMO155860_en.htm，20151015.另外，2015 年 11 月，欧盟非洲领导人峰会在马耳他瓦莱塔召开，欧委会提出成立援助土耳其难民拨款机构，欧盟将在 20162017 年投入总计 5 亿欧元资金，成员国总计要投入 25 亿欧元；提出支持土耳其加强海岸兵力巡逻与监控队伍，增强打击非法偷渡的能力建设。欧土双方就被遣返移民的重新接纳达成谅解，表示要重视信息交换。欧盟将派遣欧盟边防局联络官员前往土耳其，并欢迎土耳其派出联络官员到欧盟边防局内部及欧洲刑警组织内开展合作。值得指出的是，欧盟为得到土耳其的全力配合，提出以启动签证自由化对话为奖励，承诺帮助土耳其达到开展签证自由化对话的前提要求，帮助其建立一个综合全面、运行良好的边境管理系统。European Commission，“President Juncker Launches the EU Emergency Trust Fund to Tackle Root Causes of Irregular Migration in Africa，”http：/europa.eu/rapid/pressrelease_IP156055_en.htm#_ftnref1，20151112.针对非洲，欧盟财政预算计划拨出 18 亿欧元用于创立非洲紧急信托基金（Emergency Trust Fund For Africa），试图解决难民危机在非洲的重要源头。计划提出后，欧委会一直强调成员国贡献。2015 年 11 月 12 日，该基金在欧盟与非洲领导人瓦莱塔峰会上正式成立。迄今，有 25 个成员国与两个非成员国（瑞士与挪威）承诺提供总计 8130 万欧元，远低于所需的 18 亿欧元成员国配套资金。同时，欧盟与非洲的最大难民收容国埃塞俄比亚签订移民与流动共同议程（CAMM）。European Commission，“European Union and Ethiopia Sign Common Agenda on Migration and Mobility，”http：/europa.eu/rapid/pressrelease_IP156050_en.htm，20151111.随着难民危机升级，欧盟也迫切需要寻求非洲国家的支持。因为来自非洲的移民更多属于经济移民，欧盟目前面临提高难民遣返比例的难题，尤其需要非洲国家的合作和支持。巴黎系列恐怖袭击事件对欧洲安全和难民政策的影响很快显现。2015 年 11 月 15 日，欧盟领导人发表联合声明，强调欧盟将尽一切努力共同应对恐怖主义威胁。因担心恐怖分子利用难民潮混入欧洲进而大幅提高恐怖犯罪风险，不少成员国纷纷收紧难民接收政策，拒绝实施此前达成的移民安置配额，甚至自行关闭本国国境，重新恢复边境检查。例如，波兰就率先宣布将不会再实施欧盟推进的难民分配计划。波兰内政部长希曼斯基强调，在得到安全保障之前，波兰不会接收难民。匈牙利总理欧尔班也将巴黎恐怖袭击与难民危机联系起来。他在议会发表讲话时指出，移民配额制会让恐怖主义在欧洲蔓延，强调匈牙利和欧洲有必要重新审视难民政策。鞠辉：“血色星期五”促欧盟重新检视难民政策，新华网，http：/ 年 11 月 18 日。欧盟内部的相互指责轮番升级。欧尔班指责德国在难民和移民问题上搞“道义帝国主义”，宣称难民问题不是匈牙利或者欧洲的问题，而只是德国的问题；捷克媒体指责德国再次将自己的意志强加于其他国家，称捷克与德国的关系受到难民问题的影响，已经倒退回 20 年以前的水平；斯洛伐克政府上诉欧洲法院要求取消摊派计划，称其为“德国和布鲁塞尔搞的闪电战”。伍慧萍：德国能否在难民危机中再次主导欧洲，北京周报网，http：/ 年 1 月 6 日。目前，许多成员国已恢复欧盟内部边境检查。如果任由此种倾向蔓延，这可能导致申根体系瓦解。巴黎恐怖袭击后，法国力推欧盟各国立即采取边境管控措施。2015 年11 月 16 日，奥朗德在国民议会发表演讲时警告，除非采取边境管控措施，否则，“伊斯兰国”恐怖分子将把隔离墙和铁丝网重新带回欧洲。自 2015 年 9 月德国政府突然宣布恢复与奥地利之间的边境管制并重新实行边防检查以来，很快引发多米诺骨牌效应，奥地利、法国、瑞典、丹麦、挪威等国纷纷恢复边境检查。截至 2016 年 2 月 24 日，比利时政府宣布恢复与法国的边境管制，成为申根区第 7 个恢复边界管制的国家。此外，巴尔干地区一些非欧盟成员国也在强化边境控制，甚至设置围栏和高墙，试图阻止难民潮涌入。随着越来越多欧洲国家恢复并加强边境管制，申根体系的有效性和完整性正受到严峻挑战。难民危机持续恶化和欧盟整体应对不力相互交织，欧盟内部在应对难民问题上的单边行动和小团体主义倾向不断加剧。就在 2016 年 2 月欧盟领导人峰会召开之前，捷克、匈牙利、波兰和斯洛伐克 4 国总理预先在捷克首都布拉格举行维谢格拉德集团峰会，商讨如何应对难民危机。会后捷克总理索博特卡代表该集团宣称，如果希腊和土耳其不能限制进入欧洲的难民数量，这 4 个东欧国家将支持马其顿强化其与希腊边界的管控措施。正如法国学者乔治?佐戈普鲁斯所言：“欧盟的力量在于团结，而目前欧盟内部的单边主义和小团体主义甚嚣尘上，逐渐取代欧盟的共同决策和集体行动，这意味着欧盟遇到了生存危机。”任彦：难民危机加深欧盟裂痕，载人民日报，2016 年 2 月19 日。总之，难民和移民问题属于欧盟内部司法内务合作的领域。由于主要难民来源地是叙利亚、阿富汗、伊拉克等战乱地区，并且欧盟意识到目前尤其需要土耳其等外部第三方的合作与配合，这意味着难民危机已不单是欧盟司法内务合作面对的难题，也是对欧盟共同外交与安全领域的挑战。然而，欧盟在这两大领域都是政府间合作性质。这意味着成员国必要时通过讨价还价最大限度捍卫自身国家利益是欧盟现行决策机制中所认可的，也是欧盟在相关政策领域实践的常态性体现。目前欧债危机尚未完全退去，新的难民危机却随之而来，不少成员国对自身利益的关切远远超越了对欧盟整体利益的考虑，于是导致了互相推诿、宏观层面构想与具体应对措施不到位的尴尬局面。第二，面对汹涌的难民潮，欧盟成员国的国内政治分歧也在加剧，反对外来移民的声浪不断高涨，进一步撕裂欧洲内部的社会共识。作为欧洲难民政策的主要推动者，德国总理默克尔正受到来自国内各派势力越来越多的批评。尤其在巴黎系列恐怖袭击后，连其所属的基民盟（CDU）内部也出现尖锐分歧。德国财政部长朔伊布勒公开表示，德国的难民问题犹如雪崩，随时会酿成大祸。巴伐利亚州财政部长马库斯?索德尔表示，巴黎的血色恐怖已经改变了一切，默克尔需要在难民政策上悬崖勒马，不受控制的难民潮以及非法移民的时代应该画上句号。德国明镜周刊 2015 年 9 月下旬刊出的民意调查显示，默克尔因其实施开放接纳叙利亚等地移民的政策而在国内声望下降，民意支持比同年 6 月下跌 5 个百分点，落到第 4 名，但当时仍有 64%的支持率。随着难民潮持续升温，默克尔仍坚持开放宽松的难民政策，德国民众及各派政治势力对其批评和质疑的声音持续上涨，其国内支持率一路下跌。根据 2016 年 2 月初的一项新民调显示，81%的受访者表示他们感觉政府没有控制住难民局势，只有 18%的人认为政府控制住了局面。与 2016 年 1 月相比，默克尔的支持率下跌了 12 个百分点，目前仅为 46%，在最受欢迎政治家排行榜上名列第 3 位。这是她自 2011 年 8 月以来得到的最差成绩。默克尔支持率跌至新低，新华网，http：/ 年 2 月 5 日。2016 年 3 月 13 日，德国 3 个州举行地方议会选举。票站出口民意调查显示，默克尔领导的基民盟严重受挫，失去了在其中两个州巴登符滕堡州和莱茵兰普法尔茨州的主导权。这次选举被视为对默克尔接纳难民政策支持度的检验，其结果可能在一定程度上也暗示着明年德国大选的走向。王一：德国地方选举初步结果：默克尔严重受挫，新华网，http：/ 年 3 月 14 日。难怪有评论指出，德国正处在难民危机之中，留给默克尔总理应对危机的时间不多了，这位半年前为大批叙利亚难民敞开国门、被誉为“妈妈默克尔”的全球年度“最强女人”正面临政治生涯中最艰难的考验。姜锋：默克尔难民政策为何“失算”，中国日报网，http：/ 年 3 月 7 日。