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关于 PPP 项目政府运营补贴支出计算过程的分析
随着建设领域融资体制、建设模式的改革，PPP 建设模式越来越多 的被用于建设行业。为有序推进政府和社会资本合作 （Public-Private- Partnership）项目的顺利实施和推进，有效防范和控制财政风险，财政部 印发财金 [2015]21 号 《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指 引》，该文件的出台是为了识别、测算政府和社会资本合作项目的各项财 政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为 PPP 项目提供财政管理依据。
在政府和社会资本实际合作中，运营补贴支出计算结果，成为了社 会资本和政府共同关注的焦点。运营补贴支出的规模，成为项目是否能够实施的核心。但目前，运营补贴支出计算公式的复杂性，导致大家在实 际运用时对公式的理解各不相同，本文将重点对政府运营补贴支出的测 算公式做出分析。
1 PPP 项目操作模式及相应的付费模式
1.1 非经营性项目———政府承担全部运营补贴支出责任
对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的 项目，可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营、委托运营等市场化模式推进。
在这种模式下，政府应在运营补贴期间，承担全部运营补贴支出责任。
1.2 准经营性项目———政府承担部分运营补贴支出责任
对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的 项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措 施，采用建设—运营—移交、建设—拥有—运营等模式推进。建立投资、 补贴、与价格的协同机制，为投资者获得合理回报积极创造条件。
在这种模式下，政府应在运营补贴期间，政府承担部分运营补贴支 出责任。
1.3 经营性项目———政府不承担运营补贴支出责任
对于具有明确收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项 目，可通过政府授予特许经营权，采用建设-运营-移交、建设—拥有—运 营—移交等模式推进。
在这种模式下，政府不承担运营补贴支出责任。
2 运营补贴支出的计算分析
在上述前两种模式下社会投资人为获得合理回报，必须获得政府补 贴。政府补贴支出数额的计算公式不尽相同，但是计算原理一致。本文仅 对计算较为复杂的，在可行性缺口补助模式下，政府年补贴支出数额计
算公式做出详细分析，对政府承担全部运营补贴支出责任的运营补贴计算公式不再赘述。
计算公式描述：当年运营补贴支出数额=项目全部建设成本×（1+合理利润）×（1+年度析现率）n /财政运营补贴周期（年）+年度运营成本×（1+合理利润率）-当年使用者付费
（1）项目全部建设成本：指社会资本方承担的建设成本（折算成各年 度现值）；
（2）年度折现率：应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政 府债 2 券收益率合理确定；
（3）合理利润率：以商业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑 可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定；
（4）n 代表折现年数；
（5）财政运营补贴周期指财政提供运营补贴的年数。
3 公式基本原理分析
此公式计算过程比较复杂，涉及到的数据、比率较多，为了准确、正 确理解公式中所有数据概念、比率概念，不能仅生搬硬套公式文字的固 有概念，应从公式计算目的、基本原理入手进行研究，才能掌握公式的计 算实质。
此公式是政府为准测算准经营 PPP 项目的财政支出责任，科学评估 项目当前及今后年度财政补助数额，实际是政府在吸引社会投资人，确 保项目顺利完成、投资人取得合理回报的情况下，在运营期应给予社会 投资人的建设及运营资金缺口。那么如何计算项目资金缺口呢？
项目缺口资金=政府运营补贴支出数额=社会资本方承担的项目建 设成本+运营成本-项目运营收入
公式应在充分考虑定价和调价机制、消费物价指数、劳动力市场指
数等因素后，将项目缺口资金按照年度进行分别计算，而不是一揽子总 额计算，因此产生了“当年运营补贴支出数额”这个概念，但计算原理与 上述公式一致，即：
当年运营补贴支出数额=（社会资本方承担的当年建设成本+当年运 营成本）-当年运营收入
4 公式解析
根据上述公式原理，我们可以先将公式进行变形：
当年运营补贴支出数额={社会资本承担的项目全部建设成本×（1+年度析现率）^n/财政运营补贴周期（年）+年度运营成本}×（1+合理利润率）-当年使用者付费。
当公式变形后，更有利于对公式的每部分进行详细解析：
4.1 分析公式中的第一部分
{社会资本承担的项目全部建设成本×（1+年度析现率）^n/财政运营补贴周期（年）+年度运营成本}
这部分公式实际上就是在计算“社会资本方承担的当年建设成本”， 该数据是平均值的概念，即在第 n 年投资人承担的建设总成本平摊至整 个特许经营期，第 n 年应分担的建设成本。
（1）分子“社会资本承担的项目合部建设成本×（1+年度折现率）n”= 第 n 年投资人承担的建设总成本；
（2）分母“财政运营补贴周期”=特许经营权期限；
（3）n：为特许经营权年份数。
（4）“年度折现率”：折现率的原义是指投资者要求的必要报酬率或 最低报酬率。在《指引》中说明“年度折现率”要根据财政补贴支出发生年 份，参照同期地方政府债券收益率来确定。因此，在该公式中将“年度折 现率”理解为“投资人将建设成本若进行无风险投资时，投资者取得的最 低回报率”较为准确，也更易理解。
也就是说整个分子代表的含义为：社会投资人承担的全部建设成本 进行在其他无风险投资，如购买地方政府债券，能在特许经营权每年获 取的本利和，其中获取的利息收益为投资人放弃无风险投资而投资基础 建设所放弃的机会成本。
那么“社会资本承担的项目合部建设成本×（1+年度折现率）n”=第 n年投资人承担的建设总成本=第 n 年投资人承担的建设成本+机会成本。
这种计算模式，是将投资人放弃无风险投资产生的机会成本作为建 设成本的一部分进行计算，这表明作为政府方更为全面、客观、合理地考 虑了投资人所承担的建设成本。
4.2 分析公式中的第二部分“年度运营成本”
年度运营成本由以下内容构成：
（1）项目公司管理费（包括绩效审计费用等实施机构费用）；
（2）收费站运营费用；
（3）广告、加油等服务运营费用；
（4）基础建设项目日常运行及大修费用。 该数据要根据消费物价指数、劳动力市场指数等因素进行年度预
测。
4.3 分析公式中的第三部分“（1+合理利润率）”
该部分乘以第一、二部分之和，代表的含义实际为： 政府在包括建设成本、机会成本、运营成本在内的所有项目年度成
本基础上，给予了一个合理利润率（也可以理解为成本加成率）后，该项 目拥有的价值，即政府给基础建设项目在特许经营期内每年给项目制定 出一个合理定价。定价后的基础建设项目，则需要使用者和政府来购买、 支付对价，以实现投资者自身的合理回报。
因此，公式中的“合理利润率”并不是投资者要求的“合理回报率”， 它们属两个概念。投资者要求的合理回报率（税后内部收益率）必须通过 对项目现金流量进行测算后的得到。
4.4 分析公式中的最后部分“当年使用者付费”
当年使用者付费包括以下内容：
（1）通行费收入；
（2）广告等服务性业务收费；
（3）其他特许收入。 在计算使用者付费使应当将对应的营业税金及附加进行扣减。
5 合理回报率、年度折现率及合理利润率的确定
“年度折现率”及“合理利润率”两项比率的合理确定，对于计算政府 运营补贴支出是两个关键指标，而这两个指标的确定，前提是要确定政 府要给社会投资者一个什么样的预期合理回报，以更好地吸引更多的社 会投资人积极参与 PPP 项目建设。
5.1 合理投资回报率
在确定年度折现率及合理利润率之前，我们应提前先确定合理回报率的概念。合理投资回报，是社会投资人投资项目需要满足的回报率，此 回报率本质上就是社会投资者所需要的投资回报率，也就是投资人要求的税后内部收益率。
根据财政部《项目收益债券试点管理办法（试行）》“项目收益债券存续期内的每个计息年度，项目收入应该能够完全覆盖债券当年还本付息的规模。项目内部收益率（税后）应该大于现阶段社会折现率 8%”。表明 现阶段社会要求的必要报酬率为 8%。因此，作为 PPP项目，至少应满足社会投资者 8%的投资回报率。
5.2 年度折现率的确定
该比率要根据财政补贴支出发生年份，参照同期地方政府债券收益 率来确定。
5.3 合理利润率的确定
该比率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑可用性 付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定。
实际上该比率的确定受到投资者投资报酬率及年度折现率的影响。 因此，该比率应该在确保投资者投资回报率（必要报酬率）的前提下，确 定年度折现率后，再倒挤确定出合理利润率。
6 在运用公式时应注意的其他事项
在现有投资估算清单模式中，是将建设期利息纳入投资总额；但是 在 PPP 建设模式下，应该在项目总投资中将建设期利息剔除，估算出不 含建设期利息的“纯”建设投资估算总额，最终依据此较为准确地计算社 会资本所承担的项目建设成本。
作者简介：郭 真（1979-），女，汉族，甘肃兰州人，会计师，硕士，毕业于兰 州大学，主要从事财务工作。

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