2024公共数据在金融领域规范应用研究.pdf

公共数据在金融领域规范应用研究 北京金融科技产业联盟 2024 年 3 月 编制委员会 编委会成员：何 军 聂丽琴 王立新 常 征 编写组成员：赵亚敏 王 东 李 聪 薛佳梅 郑平华 王 雪 李武璐 陆 燕 徐宏杰 关乃迁 任 帅 张浩瑀 汪翊琪 张文韬 张敬之 余沛玥 马福忠 金银玉 单进勇 黄翠婷 陈 涛 卞 阳 杨天雅 胡姣姣 李 博 郑华祥 艾 龙 强 锋 吴叶国 马 利 编 审：黄本涛 郭 栋 刘宝龙 王 东 主编单位：中国建设银行股份有限公司 参编单位：建信金融科技有限责任公司 上海浦东发展银行股份有限公司 中国银行股份有限公司 浙商银行股份有限公司 北京数牍科技有限公司 同盾科技有限公司 上海富数科技有限公司 联易融数字科技集团有限公司 深圳市洞见智慧科技有限公司 天融信科技集团股份有限公司 深圳微言科技有限责任公司 目目 录录 一、一、背景和意义背景和意义.1（一）研究背景.1（二）研究意义.2 二、二、公共数据市场情况公共数据市场情况.7（一）概念和分类.7（二）政策及法规.11（三）公共数据应用模式.16（四）公共数据产业发展情况.18 三、三、问题与挑战问题与挑战.23（一）合法合规.23（二）数据安全.24（三）质量保障.28 四、四、公共数据在金融领域应用情况公共数据在金融领域应用情况.31（一）概况.31（二）数据接入能力.32（三）数据安全保障.35（四）数据质量保障.46（五）业务应用场景.53（六）业务应用事例.58 五、五、发展与建议发展与建议.61（一）法律政策趋势.61（二）技术发展趋势.62（三）发展建议.64 引言：引言：党中央、国务院高度重视公共数据体系建设，不断推进数字政府建设，加强公共数据汇聚融合、共享开放和开发利用。2021 年，发布 国务院办公厅关于建立健全政务及公共数据共享协调机制 加快推进数据有序共享的意见；2022 年，党中央、国务院先后印发国务院关于加强数字政府建设的指导意见、全国一体化政务大数据体系建设指南和中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见；2023 年组建国家数据局标志着公共数据开放共享进入新阶段。金融行业属于数据密集型领域，具有天然数据禀赋，积极响应国家对于数据要素市场建设的要求，强化数据的创新利用，以数据为关键要素，以价值释放为核心，加速数据要素市场的流通，加强内、外部数据的融合应用，如何在合法合规的基础上引入与应用公共数据，发挥公共数据要素价值已成为当前焦点。本文通过对我国公共数据的现状、特点进行梳理和总结，重点对政务及公共数据建设情况、金融机构的应用情况进行了深入调查和分析，并结合公共数据应用实践，提出公共数据接入、共享及应用的关键点和技术要求，供参考借鉴。1 一、背景和意义（一）研究背景（一）研究背景 公共数据作为社会数据资源的重要组成部分，具有高权威性、高准确率、高可信度，在金融服务、医疗健康、城市治理等场景中具有极高的价值和市场需求，其开放利用已成为国际上备受瞩目的数据治理新方向。公共数据价值释放既是推动经济发展、完善社会治理、提升政府服务和监管能力的需要，也是数字经济全球竞争背景下增强国家竞争力的重要抓手。中国政府积极推进公共数据开放应用，着力提升公共数据治理水平，在政策制定、平台系统建设、数据共享开放、数据开发应用等方面开展大量实践并取得积极进展。2020 年，中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见提出“推进政府数据开放共享”，将数据开放作为经济社会快速发展的重要因素；2021 年，中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要将公共数据开放共享确定为“十四五”时期重点任务之一，明确提出“开展政府数据授权运营试点，鼓励第三方深化对公共数据的挖掘利用”。相关文件的出台，立足推动数据要素流通和市场化发展的价值目标，提出数据分级分类授权思路，强调要对各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的公共数据加强汇聚共享和开放开发，强化 2 统筹授权使用和管理，推进互联互通，明确公共数据的整体治理思路。同时，各地各部门也都在加速公共数据开放进程，积极建设地方性公共数据开放平台，各地先后出台上海市公共数据开放暂行办法、北京市公共数据管理办法、浙江省公共数据条例、广东省公共数据管理办法等地方性法规和政府规章制度。据不完全统计，截至 2021 年，中国省级地方政府出台的公共数据治理相关政策已达 146 项，年投入资金超过 28 亿元，地市级及以上政府上线的公共数据开放平台达 193 个，为全面推动公共数据开放提供政策供给与制度安排。从实践效果上看，政府依托数据采集打造公共数据资源库，数据存储方式向集约化存储深化推进，多层级数据流通框架初步构建，依托大数据平台围绕城市治理、环境保护、生态建设、交通运输、食品安全、金融服务、经济运行等应用场景开展数据分析应用，以服务场景为牵引推动数据融合，提供多样化共享服务。（二）研究意义（二）研究意义 目前，中国公共数据政策体系正在逐步搭建，在政务决策、治理、应用服务等各个环节发挥的作用日益凸显，但是从实际情况来看，公共数据开放度仍然较低，企业使用的公共数据占比不高，利用程度与市场需求之间仍存在较大缺口。目前存在的问题，主要包括以下方面：3 1.1.公共数据开放的基础设施及生态建设有待完善公共数据开放的基础设施及生态建设有待完善 第一，开放的公共数据可用性较低，影响开发用效果。数据可用性是数据开发利用的前提条件，直接关系到数据开放后的使用效果。因此，国际上在推进公共数据开放时均会设置相应的开放标准，如 2007 年总部位于英国的开放知识基金会下设的开放政府工作组（Open Government Working Group）首次提出了公共数据获取和开放的八项标准：完整性、原始性、及时性、可获得性、机器可读、非歧视、非财产性、免于许可。2015 年，国际开放数据宪章进一步提出了公共数据开放的六大准则：默认开放、及时全面、可获取和可使用、可比较及客户操作、改善政府治理及扩大公民参与、包容性发展与创新，以此来为公共数据开放提供可用性保障。但从实际执行情况来看，目前各国开放情况均不理想，达标的开放数据总量几乎仍然处于停滞状态。目前，中国各地数据开放平台的数据普遍存在碎片化、低容量、更新慢或不更新、未使用开放许可、机器不可读等问题，严重影响了公共数据的开发和利用。第二，支持公共数据高效率调用、深层次开发与利用的基础能力和平台尚不完善。目前，中国部分地区建立了省级、地市级数据开放平台，归集了部分公共数据并开放其统计数据集以供查询和下载，但受资源预算和技术能力掣肘，海量的原始数据的归集、加工与开发应用尚未形成规模。例如，浙江、上海、深圳等地的平台虽然提供了 API 接口，但是普遍存在接口调用难度高，4 可调取的数据容量小、更新频率低等问题；海南、北京等地虽然已经在积极探索打造公共数据开发应用平台，但是绝大多数平台尚不具备足够的数据处理能力，在数据接入过程中，经常出现系统间调用容量受限、服务稳定性得不到有效保障、需要反复重试等问题。当前，中国不同地区的公共数据运营模式虽然各不相同，但是大多由于缺乏明确的路径指引而导致各地在深层次发展上面临着诸多困境，因此，对基础性平台和深度开发能力的建设很难取得实质性的进展。第三，数据产品和数据服务丰富程度和定制化程度仍有待加强。目前，中国公共数据产品和服务模式单一，地方的公共数据开放门户网站更多是服务于公众对统计数据集的查询和下载，细颗粒度的数据开放不足。此外，通过数据开放平台开放的动态数据占比较低，开放的公共数据商业化应用有限。结合当前中国公共数据开放的实践来看，中国公共数据运营被归纳为“行业主导模式”、“区域一体化模式”、“场景牵引模式”，其中以前两者为代表，反映出当前中国公共数据产品中存在以“供给导向”为主、与产业需求匹配度不够高、缺少紧密结合产业需求的有针对性的产品设计和开发等问题。以金融场景为例，由于不同金融机构在对待同类数据的对客方式、使用场景、风控机制上各有不同，所以目前数据接口标准化难以快速适应金融市场的需求。开放银行模式为丰富数据服务类型提供了宝贵的模板，然而金融系 5 统之外的部门，囿于价值回馈方式的不同，这种数据共享机制很难被直接复制和借鉴。2.2.公共数据开放面临数据安全挑战，掣肘数据开放进程公共数据开放面临数据安全挑战，掣肘数据开放进程 公共数据的开放在创造经济社会价值，提高政府治理能力的同时，还面临着数据安全风险与合规的挑战。2005 年，美国某医疗机构因其员工违规操作导致患者信息大批量外泄;2017 年，因美国健身软件发布用户定位的热力地图，导致美军军事基地及作战信息泄露;Facebook（现更名为 Meta）继被指控利用数据操纵美国大选后再次暴露出风险隐患，超过 5 亿用户信息被泄露甚至被非法销售等等。上述事件在推动美国等国进行数据安全立法的同时，也为公共数据的开放利用敲响了警钟。中华人民共和国网络安全法中华人民共和国数据安全法中华人民共和国个人信息保护法三大支柱性立法的出台，为中国数据的安全流通提供了制度保障。但在发展层面，配套的开放制度却尚未建立，这也导致公共数据开放缺乏安全可行的规则指引，数据安全和个人信息保护成为悬在各地政府头上的达摩克利斯之剑，在客观上限制了公共数据的开放。3.3.公平有效的公共数据开放模式尚未形成影响利用效果公平有效的公共数据开放模式尚未形成影响利用效果 中国公共数据开放处于起步阶段，相关机构和企业对于公共数据开放持较为谨慎的态度，虽然我国基本构建公共数据授权开放的基础框架，各地政府也在不断探索开放利用机制，但是具体的实施措施仍然有待建立。目前，受限于数据安全要求、技术水 6 平等方面的因素，公共数据在利用上存在失衡的现象，部分地区对于公共数据的开放力度和影响有限，难以形成常态化、规模化、市场化的公共数据开放生态。此外，在公共数据开放过程中，由于欠缺规范的运营机制，数据资源提供方、数据开发服务商往往拥有优先获得开发利用的权利，且利用这一优势实现不当获利的情形也时有发生，破坏了数据的公共属性。另外，相关机构面对大量数据需求的服务能力仍有待提高。因此，公共数据开放的步伐较慢或者有选择性地开放数据，其中较明显的是更倾向向国资企业、大型机构开放，因此也造成公共数据开放利用过程中不同主体面临不同处境。这种数字鸿沟亦成为数据要素市场基础设施建设中的重要掣肘与重点关切。例如，电力等能源数据仅向大型银行开放，对中小微型金融机构准入设有限制，影响了实际利用效果，很难切实满足行业需求，中小微型金融机构难以实质性分享公共数据开放红利，不利于公共数据价值的充分释放。本文重点针对上文所列的问题，并结合我国公共数据的现状、特点进行梳理和总结，重点对国家十余个部委及其各分支机构、各省市地方政府数据建设情况及各金融机构的应用进行深入调查和分析；并结合公共数据应用实践，提出公共数据成功接入、共享及应用的关键风险点和技术要求，供参考借鉴。7 二、公共数据市场情况 （一）概念和分类（一）概念和分类 数据开放背景下的公共数据，最初指政府数据、政务数据，其内涵呈现出公共机构主体和行政职权行为属性。随着我国数据要素流通战略的深入推进，公共数据概念呈现出明显的扩张化态势，“公共数据”由原来所指的“公共的”数据，扩展为“具有公共价值的”数据，由此，企事业单位、社会团体的数据被纳入到公共数据开放制度的调整范围。现阶段，相关地方政策和标准中已对公共数据进行初步的定义，本文挑选部分政策和标准进行示例，如表 1 所示。表 1：现阶段公共数据相关定义归纳 政策/标准文件名 定义内容 广东省公共数据管理办法 是指公共管理和服务机构依法履行职责、提供公共服务过程中制作或者获取的，以电子或者非电子形式对 信息的记录 江苏省公共数据管理办法 是指本省各级行政机关、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织、公共企事业单位（以下统称公共管理和服务机构）为履行法定职责、提供公共服务收集、产生的，以电子或者其他方式对具有公共使用价值的信息的记录。浙江省公共数据开放与安全管理暂行办法 是指各级行政机关以及具有公共管理和服务职能的事业单位(以下统称公共管理和服务机构),在依法履行职责过程中获得的各类数据资源 上海市公共数据开放暂行办法 是指本市各级行政机关以及履行公共管理和服务职能的事业单位（以下统称公共管理和服务机构）在依法履职过程中，采集和产生的各类数据资源。宁波市公共数据安全管理暂行规定 是指行政机关以及履行公共管理和服务职能的事业单位(以下统称公共管理和服务机构)在依法履行职责过程中获得的各类数据资源。8 福州市公共数据开放管理暂行办法 是指本市各级行政机关、事业单位、社会团体(以下简称“数据提供部门”)在依法履行公共管理和服务职能的过程中，产生、采集和获取的各类数据资源。重庆市公共数据开放管理暂行办法 是指本市各级行政机关以及履行公共管理和服务职能的事业单位(以下简称公共管理和服务机构)，在依法履职过程中产生、采集和制作的，以一定形式记录、保存的各类数据资源。武汉市公共数据资源管理办法 是指本市各级政务部门在履行职责和公共企事业单位在提供服务过程中产生或者获取的各类数据的总称。浙江省地方标准DB33/T 23492021数字化改革 公共数据目录编制规 国家机关、法律法规规章授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称公共管理和服务机构）在依法履行职责和提供公共服务过程中获取的数据资源，以及法律、法规规定纳入公共数据管理的其他数据资源。深圳市地方标准DB4403/T 2712022公共数据安全要求 公共管理和服务机构及处理大量个人信息的服务平台在依法履行公共管理职责或者提供公共服务过程中产生、处理的数据。综合分析当前各地政策和标准，结合我国数据要素流通政策趋势，本文初步定义，公共数据是指由国家机关、法律法规授权的具有管理公共事务职能或者提供公共服务的各级行政机关、企事业单位、社会团体等组织，在履行公共管理职责或者提供公共服务过程中，收集、产生的涉及公共利益的各类数据。其中涉及的主体包括国家机关、企事业单位、经依法授权具有管理公共事务职能的企事业单位、社会团体，以及供水、供电、供气、公共交通等提供公共服务的部门。按照公共数据的共享开放程度进行分类，公共数据可以分为无限制使用的数据、授权使用的数据和禁止使用的数据。无限制使用的数据又称无条件共享类数据或普遍公开的数据，是指任何组织和个人都可以基于公共数据的使用目标不受限制地获取和 9 使用的公共数据。授权使用的公共数据又称有条件共享类数据或受限开放的数据，是指数据内容较为敏感，对开放主体、开放流程有要求或限制的数据类型。禁止使用的数据是指不予共享开放的数据。从公共数据来源主体看，公共数据主要包含五种类型，一类是政务数据，即政务部门依法履职过程中采集、获取的数据；二类是具有公共职能的公共企事业单位，在提供公共服务和公共管理过程中产生、收集、掌握的各类数据资源，如教育医疗数据、水电煤气数据、交通通信数据、民航铁路数据等；三类是由政府资金资助的专业组织在公共利益领域内收集、获取的具有公共价值的数据，如基础科学研究的数据；四类是具有公共管理和服务性质的社会团体掌握的与重大公共利益关切的数据；五类是涉及公共服务领域的其他数据来源，如其他社会组织和个人利用公共资源或公共权力，在提供公共服务过程中收集、产生的涉及公共利益的数据。根据公共数据的数据类型来划分，则分为：自然人类公共数据、法人类公共数据、信用类公共数据、自然地理类公共数据、感知类公共数据、统计类公共数据等。自然人类公共数据：主要来源于公安、民政、人力社保等部门，规定了公共数据中的自然人基本信息、资产信息、社会活动、荣誉资质、涉事涉法等类数据的定义与属性，具体包括姓名、民族、证件号码、婚姻状况、文化程度、从业状况等公共数据元；10 法人类公共数据：主要来源于市场监管、发改、经信等部门，规定了公共数据中的法人基本信息、资本与资产、许可、资质与荣誉、纳税、参保与缴费、生产经营、行政执法、司法信息、信用评价等类数据的定义与属性，具体包括统一社会信用代码、法人名称、住所、营业收入、许可编号、资质等级等公共数据元；信用类公共数据：主要来源于发改、市场监管、财政等部门，规定了公共数据中的自然人信用信息、企业信用信息、社会组织信用信息、事业单位信用信息、政府机构信用信息、特征人群及领域信用信息等类数据的定义与属性，具体包括荣誉类型、评价等级、舆情内容、列入经营异常名录原因、行政处罚决定书文号、司法案件案号等公共数据元；自然地理类公共数据：主要来源于自然资源、生态环境、气象等部门，规定了公共数据中的基础地理信息、地质信息、土地信息、覆被信息、海洋信息、生态环境信息、气象灾害信息等类数据的定义与属性，具体包括联系地址、经度、纬度、空间坐标系、地面分辨率、地理标识符、气温、场所用途等数据元；感知类公共数据主要来源于建设、公安等部门，规定了公共数据中的感知采集信息、感知设备信息等类数据的定义与属性，具体包括感知对象、数据传送方式、数据摘要、设备参数、技术特征信息等数据元；统计类公共数据：主要来源于统计、经信等部门，规定了公共数据中的统计指标信息、统计制度信息、统计目录信息、统计 11 报表信息等类数据的定义与属性，具体包括指标名称、指标编码、统计周期、统计时间、指标数据值、统计层级、统计模型等数据元。（二）政策及法规（二）政策及法规 2022 年 12 月，中共中央国务院发布关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见（“数据二十条”），描绘了数据基础制度的四梁八柱，提出以产权制度为基础、以流通制度为核心、以收益分配制度为导向、以安全制度为保障的数据基础制度顶层框架，对于充分激发数据要素价值具有全局性、奠基性、引领性重要作用。其中公共数据，作为数据要素中权威性、通用性、基础性、可控性、公益性较强的数据类型，在“数据二十条”中作出重要的系统部署。要求公共数据“加强汇聚共享和开放开发，强化统筹授权使用和管理，推进互联互通，打破“数据孤岛”。鼓励公共数据在保护个人隐私和确保公共安全的前提下，按照“原始数据不出域、数据可用不可见”的要求，以模型、核验等产品和服务等形式向社会提供，对不承载个人信息和不影响公共安全的公共数据，推动按用途加大供给使用范围。推动用于公共治理、公益事业的公共数据有条件无偿使用，探索用于产业发展、行业发展的公共数据有条件有偿使用。依法依规予以保密的公共数据不予开放，严格管控未依法依规公开的原始公共数据直接进入市场，保障公共数据供给使用的公共利益。”从顶层设计来推 12 动公共数据的高质量开发利用。公共数据相关政策及法规如表 2所示。表 2：公共数据相关政策及法规 时间 名称 主要内容 2015/08 促进大数据发展行动纲耍 稳步推动公共数据资源开放。2016/12 大数据产业发展规划（2016-2020）年 在全国建设若干国家大数据综合试验区，在大数据制度创新、公共数据开放共享等方面开展系统性探索试验。2017/02 关于推动公共信息资源开放的若千意见 要求推进公共信息资源开放，要加强规划布局等。2017/05 政务信息系统整合共享实施方案 加快公共数据开放网站建设。2017/06 政务信息资源目录 编制指南（试行)对政务信息资源的目录编制、管理进行了规定。2018/01 公共信息资源开放 试点工作方案 确定北京市、上海市、浙江省、福建台、贵州台为试点地区，开展公共信息资源开放试点工作，并确定了重点开放领域。2020/04 关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见 推进政府数据开放共享。优化经济治理基础数据库，加快推动各地区各部门间数据共享交换，制定出台新一批数据共享责任清单。研究建立促进企业登记、交通运输、气象等公共数据开放和数据资源有效流动的制度规范。2021/06 中华人民共和国 数据安全法 国家制定政务数据开放目录，构建统一规范、互联互通、安全可控的政务数据开放平台，推动政务数据开放利用。2022/12 中共中央、国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见 从数据产权、流通交易、收益分配、安全治理等方面构建数据基础制度，提出 20 条政策举措。此外地方层面公共数据相关的制度规范及政策文件也相继印发。目前已有多个省正式出台了公共数据管理条例或开放条例，以促进公共数据利用为基本定位，最大程度促进公共数据流通和 13 开发利用，促进数字经济和社会发展。地方公共数据相关政策及法规如表 3 所示。表 3：地方公共数据相关政策及法规 时间 地区（省级）名称 2017/03 浙江 浙江省公共数据和电子政务管理办法 2022/01 浙江省公共数据条例 2023/08 浙江省公共数据授权运营管理办法（试行）2018/09 上海 上海市公共数据和一网通办管理办法 2023/03 上海市公共数据共享实施办法(试行)2021/01 北京 北京公共数据管理办法 2023/07 北京经济技术开发区公共数据管理办法（试行）2019/01 吉林 吉林省公共数据和一网通办管理办法(试行)2020/07 天津 天津市公共数据资源开放管理暂行办法 2021/10 广东 广东省公共数据管理办法 2021/12 江苏 江苏省公共数据管理办法 2022/01 江西 江西省公共数据管理办法 2022/02 山东 山东省公共数据开放办法 其中浙江省公共数据条例由浙江省第十三届人们代表大会第六次会议通过，自 2022 年 3 月 1 日起施行，为充分激发公共数据新型生产要素价值、推动治理能力现代化提供制度样本。在该条例中将“公共数据”定义为：国家机关、法律法规规章授权的具有管理公共事务职能的组织以及供水、供电、供气、公共交通等公共服务运营单位，在依法履行职责或者提供公共服务过程中收集、产生的数据，等等。对这类数据应当以共享为原则，不共享为例外。同时根据公共数据所承载的信息的保密程度，推动公共数据无条件开放、有条件开放和不开放。一是完善政务数据共享制度，完善公共数据标准、目录编制、质量管控等，提升 14 数据及时性、完整性、准确性，进一步探索公共数据资产凭证化管理。二是支持地方加快探索公共数据授权运营机制，明确授权标准、条件和具体程序要求，建立授权运营评价和退出机制。此外，浙江省还出台浙江省公共数据授权运营管理暂行办法（征求意见稿），建立全省公共数据资源授权运营管理机制。建立数据产权制度，可在相关地方探索的基础上，将被证明行之有效的有益经验适时上升到制度层面。探索成立专门机构支撑公共数据主管部门对公共数据开展授权运营，推动实现对公共数据加工使用权和产品经营权的有序流转，加大公共数据供给使用范围，推动公共数据以产品形式向社会提供服务。上海市在 2019 年 10 月施行上海市公共数据开放暂行办法是国内首部针对公共数据开放进行专门立法的政府规章，要求“明确公共数据开放的管理体制”“建立公共数据开放的长效机制”“优化公共数据开放平台建设”“确保公共数据利用合法正当”“打造公共数据多元开放系统”以及“强化公共数据开放的监督保障”。此后，在 2022 年 12 月上海进一步印发上海市公共数据开放实施细则对立法目的和依据、适用范围、概念意涵、工作原则以及职责分工进行规定，进一步规范上海市公共数据开放制度举措，为国家层面形成统一规则进一步积累地方经验。在 2023 年 2 月则发布 上海市公共数据共享实施办法(试行)，以“共享为原则，不共享为例外，除法律法规另有规定外，公共数据应当全量上链、上云、充分共享”作为基本原则，鼓励公共 15 管理和服务机构通过公共数据共享应用，创新管理和服务方式，提升管理和服务水平。并指出要进一步完善公共数据共享规则，压实共享责任，夯实基础底座，培育应用生态，加强跨层级联通，加快推动公共数据上链、上云，持续打造高效集约、互通共用的系统平台，确保数据安全可控，以高质量数据供给推动治理能力和服务能级不断提升。2022 年 11 月，广东省发布 广东省公共数据开放暂行办法，是以规范和促进公共数据开放和开发利用，释放公共数据价值，深化数字政府改革建设，提升政府治理能力和公共服务水平，推动数字经济、数字社会发展为目标。指出，公共数据开放工作应当遵循统筹管理、分类分级、便捷高效、安全可控的原则；保障网络和信息安全是防范公共数据开放风险的基础保障，明确各安全管理主体的职责和义务，建立预警、响应、处理和灾难恢复机制。2023 年 4 月广州市进一步发布了广州市公共数据开放管理办法，扩大开放范围，明确公共数据开放及管理行为的适用范围包括供水、供电、供气、通信、民航、铁路、道路客运、公共资源交易等提供公共服务的企事业单位，结合优化营商环境等要求，在合法有序前提下适度扩大公共数据开放的覆盖面。此外提出多元主体参与，鼓励企业、行业协会、科研机构、社会组织等依法主动开放自有数据，促进公共数据和非公共数据的多维度开放和融合应用，形成内容有别、各具特色、各有侧重的数据开放格局。16 （三）公共数据应用模式（三）公共数据应用模式 公共数据主要有数据开放、数据共享、数据交易等流通形式。公共数据开放是指公共数据持有机构通过数据接口、网站等形式，将其工作行为过程中获取的公共数据资料向公民、企业或社会组织合理合法合规地开放获取与使用权限的行为无偿地向社会公开，主要手段是建立公共数据开放平台，重在通过平台寻求数据价值创造生态的打造。数据共享是指参与方互为对方的供应方和需求方，可分为政府间的公共数据共享、政企间的公共数据共享，。重在解决需求方的某一类具体问题。数据交易 是指在数据要素市场中数据供应方和数据需求方以货币或与货币等值的其他产品或服务作为媒介进行的数据交换行为，重在通过数据交易所等数据交易平台，逐步构建完整、有效、规范的数据交易管理体系。目前，我国政府正在积极推进公共数据的开放共享，建立了一些公共数据授权运营模式，并建设了一些公共数据运营平台。如国家数据交换与共享平台，中国可持续发展信息平台，公众数据平台。政府在公共数据方面具有权威性和专业性，能够更好地管理和利用公共数据资源。同时政府在公共数据方面加大了投入，形成了一定规模的数据资源库。根据“数据二十条”，公共数据按照“原始数据不出域、数据可用不可见”的要求，以模型、核验等产品和服务等形式向社会提供，用于公共治理、公益事业的公共数据有条件无偿使用；17 用于产业发展、行业发展的公共数据有条件有偿使用。围绕公共数据流通，当前主要任务为政务大数据平台建设与公共数据运营。公共数据流通需要依托全国一体化大数据中心体系。根据国家发改委解读，实现“原始数据不出域、数据可用不可见”的新型开发利用模式，需要安全可控、集约高效的基础环境，并提供充足的算力、存力资源支撑。2022 年 9 月，国务院办公厅印发全国一体化政务大数据体系建设指南 提出了全国一体化政务大数据体系建设目标、总体架构和重点任务。根据指南，全国一体化政务大数据体系包括三类平台，为“1+31+N”框架结构，即 1 个国家政务大数据平台，31 个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团统筹建设的省级政务数据平台，“N”个国务院有关部门的政务数据平台。除以省为单位统筹建设的政务云外，各省、市及各部委政务大数据平台建设需求或将得到释放。公共数据授权运营是数据要素市场新方向，目前浙江、山东、湖南、北京等省市已相继出台了公共数据授权运营的实施办法。公共数据授权运营的模式主要分为特许开发模式、独家经营模式、市场供应链模式、主题牌照模式等。特许开发模式，是以数据资源为特许资源授权于特定的加工利用方，生产应用性的数据产品或服务，满足场景应用需求。独家经营模式，是全市构建统一平台，并为平台选择唯一运营方，该平台方独家负责平台运营，并负责开发利用和平台绑定的数据资源，以产出要素性数据产品或服务为主，服务于下游数据应用方，同时产生应用性数据产品或 18 服务为辅。市场供应链模式，是按职能分工构建多级授权，汇聚不同职能主体链式合作运营公共数据，同样赋能下游数据应用方，但采用类似数据交易所提出的“数商”生态一样，在“数据”到“应用”这一加工链条上，充分拆解智能，引入竞争，去培育以“数据加工主体”和“数据运营主体”为代表的“授权运营商”的多类型市场。主体牌照模式，是按照应用主题授予牌照，取得牌照方可在准许的应用主题范畴内，进一步按需获取共享数据，开展运营，其产出要素性数据产品或服务，或产出应用性数据产品或服务。（四）公共数据产业发展情况（四）公共数据产业发展情况 数据要素市场蓬勃发展，据预测，“十四五”期间我国的数据要素市场规模将达到 5 千亿1 万亿元，考虑数据要素全链条投入产出，以及围绕数据资产的评估、质押、融资等衍生市场，整体规模可能会超过 60 万亿。数据要素的重要性日益显著，是信息时代的核心资源，也是国家竞争力的重要组成部分，目前美国、欧洲、英国等很多国家都发布了国家数据战略，国家间的数据竞争将会很激烈，我国同样要从数据大国发展为数据强国。而公共数据因为与公共生活紧密相连、与社会效益息息相关，具有覆盖面广，数量大，价值高的特点，同时具有权威性、通用性、公益性与可控性等特性，是数据要素产业发展的极为重要的组成部分，具有赋能经济发展的强大潜能。公共数据，一方面不仅可以提升政府部门之间的治理协作能力，还可以助力政府掌握社会 19 运行过程中的相关内在规则，制定相关应对策略，为解决社会复杂问题提供新的手段及方式；另一方面在社会经济方面，公共数据的开放有助于促进传统经济运行机制得以变革，促使产业结构实现优化及调整，推动经济增值创新。因此公共数据，不仅是数据要素流通的重要组成部分，也是数字经济发展的重要物质基础，具有重大战略意义。目前，国际、国内都在积极探索公共数据开放模式。越来越多的国家认识到了公共数据的重大经济意义，促进数据开放共享也因而成为国际上的重要议题。英国、美国、澳大利亚、新加坡等国家为实现公共数据开放做了一系列的准备工作，具体措施包括建立规范与标准、出台政策、建立政府数据开放平台等，致力于促进政府数据的开放、获取、共享和利用，极大地推动了数据的汇聚共享和政府透明度的提升，为社会创新注入新的活力源泉。目前国际上的公共数据开放分为三种主流模式：政府主导模式、公众参与模式、政企合作模式。政府主导模式：即指在数据开放活动中 由政府占据主导地位、进行统筹规划。政府从构建顶层设计着手、并在之后不断推出并完善相关的法律法规，自上而下层层推进，从中央到地方、从概况到具体，逐渐部署更加具体和 底层的法律法规与基础设施，最终建立起健全的公共数据开放体系。由于具有来自政府的强大支持，政府主导模式相比而言具有强大的发展动力，可以在 20 较短时间内使公共数据开放步入正轨，并以更快速度建立起完备的底层支持基础。公共参与模式：由民众同心协力共同探索监督，自下而上推动政府实施。与政府主导模式截然不同，公共参与型数据开放模式由公众为主要驱动力。作为数据开放共同体，社会公众对政 府和公共机构对开放数据的需求更强，也因而具有更强烈的监督意识。因此，形成了由社会公众推动政府建设和实施数据开放的模式。与其他两种模式相比，公共参与模式中用户具有更高的数据开放参与度，机构与社会公众的协同互动、数据的宣传与利用也同样是模式中的重中之重，致力于鼓舞更多的主体投身于数据的开发利用。政企合作模式：实现政府与企业的有利互补。政企合作型数据开放模式中，政府向合作企业或第三方机构开放数据，借助企业丰富的人才储备和技术水平开发出高使用价值的数据产品与服务，通过提供给社会公众实现商业化、获得经济效益，实现 政府、企业与民众的三赢。与前两种模式相比，政企合作模式既拥有政府引导的强进推力，又具备市场竞争赋予企业的蓬勃活力，实现有利互补，不仅可以让公共数据发挥出更大的价值，还可以实现该数据与企业数据之间的互联互通、促进整个数据产业的良性发展。此外，政企合作还有效解决数据确权问题、有效保障数据安全。21 在国内，国家高度重视公共数据的开放共享，相关政策持续落地，持续探索公共数据的开放共享路径。目前国内的公共数据开放，主要分为政府公共平台开放和公共数据授权运营两种模式。政府公共平台开放模式：是政府搭建公共数据开放平台，通过无条件自由开放或通过协议有条件提供等方式，向社会无偿开放公共数据，这种方式大大丰富了数据开发主体，但由于具有高价值的公共数据往往其承载的信息也较为敏感，难以实现最大范围的公共数据开放，且这种方式是由政府单向向社会开放数据，因缺少收益反馈而难以得到快速发展。公共数据授权运营模式：通过授权运营，政府将具有高价值、但由于其承载的信息不适宜向社会开放的公共数据授权给可信的企业进行开发利用，从而在保护个人信息与国家安全不受侵犯的前提下，实现最大程度与最大范围的公共数据开放。公共数据授权运营的重点任务在于建设起完备的授权机制，构建健康的公共数据开放生态。公共数据授权运营具有许多优点，不仅可以促进公共数据的共享和开放、从而促进数据的再度利用和开发，还可以通过指导政府部门做出针对性的决策，提升服务的质量和效率。公共数据的开放，目前在国际、国内均获得显著的成效。在国际方面，一些国际组织和跨国企业在推进公共数据的开放共享，如截止到 2023 年 6 月，新加坡政府开放数据平台，提供 1944 个数据集、9 个数据目录；美国官网数据超市，提供 265911 个数据 22 集；美国特拉华州数据开放平台，通过网络门户开放该州发生自2009 以来到半年以前的交通事故数据，数据来源于该州社会健康与服务部门（DSHS，Department of Social Health and Services）公开发布的事故报告，包含 45 万行，37 个数据项，该数据具有追溯性好、颗粒度细、可读性高的特点，每月更新一次。这些平台提供了大量的公共数据资源，促进了数据在各个领域的应用。在基础设施建设方面，各个国家和地区都在积极推进相关的建设，例如建设数据中心、云计算平台等，以促进数据的存储和传输。而在国内，截至 2022 年 10 月，我国已有 208 个省级和城市的地方政府上线了政府数据开放平台，其中省级平台21个（含省和自治区，不包括直辖市和港澳台），城市平台 187 个（含直辖市、副省级与地级行政区），目前，我国 74.07%的省级（不含直辖市）和 55.49%的城市（包括直辖市、副省级与地级行政区）已上线了政府数据开放平台，公共数据开放水平逐步提升。23 三、问题与挑战 （一）合法合规（一）合法合规 一是公共数据的识别与判定不清晰。虽然现阶段公共数据尤其是政务数据在概念上得到初步定义和区别，但是在识别范围上仍然存在一定模糊、难以区分的情况。现阶段政务数据在对外开放或授权运营过程中缺少上位法依据，数据供方在共享开放政务数据时存在一定合规风险，数据需方在获取与使用数据时也会面临一定的困境。二是数据确权难，安全责任模糊。在公共数据应用与流通的场景下，数据来源也变得越来越多样化和复杂化，数据所有权与使用权分离致使安全责任模糊。公共数据作为特殊资产，其所有权和控制权的分离会导致在数据共享和交换过程中面临无法满足安全共享和开发的难题，一旦数据离开组织通过共享、交换等途径，其跟踪和溯源将变得困难。目前，尚未针对数据权属问题颁布相关的法律法规，因此作为数据使用者的组织需要落实数据管理义务，这是一个难点所在。此外，作为数据所有者的组织在数据共享和交换过程中将面临技术防护的“盲区”问题，需要采取相应的技术手段弥补安全漏洞。三是如何规范公共数据合法合规利用问题。企业对公共数据进行加工、使用、发布信息时，存在因为公共数据的公共属性而放弃履行其保护义务的合规风险。过程中，数据运营商应当与相 24 关部门协商出协议机制，一方面对授权主体进行背景资质审查，确保授权主体的历史运营背景、数据安全资质、经营风险、外资风险等内容；另一方面应当通过协议表明该数据处理活动是基于当地政策安排和当地行政机构，约束授权主体身份、数据范围、数据处理目的等内容，明确各方在公共数据处理活动中的保护义务，对于重大负面敏感数据应履行更高的保护义务。（二）数据安全（二）数据安全 各参与主体应当以合法合规为基础，做好公共数据应用全生命周期场景下的安全保护，