我国保障性住房制度及实践的研究.doc

我国保障性住房制度及实践的研究
摘 要

随着着住房制度货币化改革，我国政府为了解决中低收入阶层住房困难问题，从我国现有实际出发，参考发达国家住房保障政策的基础上，推出了一系列保障性住房政策，涉及实行经济合用房政策、廉租房政策和房租补贴制度。住房保障性制度的实行，在一定限度上解决了中低收入阶层的住房困难问题。但是不可否认的是：这三项住房保障措施在实行过程中均出现了这样或那样的问题，使得现有住房保障制度的实行效果很不明显，难以令人满意。这规定我们对现行住房保障制度进行全方位的思考，根据我国社会经济和住房发展的实际情况，构建一个更为科学、合理、高效、公平的住房保障制度，以更好地解决广大中低收入居民的住房问题，促进和谐社会的建立。目前，城乡居民的住房保障问题引起了我国政府和学术界的广泛重视，但研究多集中在如何对现有住房保障制度进行改革方面，对我国住房保障制度进行进一步系统研究，探索全新住房保障模式的成果很少。
本论文运用理论分析和实证分析相结合的方法，对我国住房保障制度的建立进行了系统性的研究。本论文重要的研究目的，就是通过研究国内外住房保障理论最新研究成果，对不同住房保障方式进行经济效应比较分析，参考发达国家和地区在住房保障政策方面的成功经验，结合我国住房保障制度的实际，构建适合我国国情的住房保障制度，最大限度地解决我国住房难的问题。

关 键 词

保障性住房 社会保障 住房保障性制度

Our Affordable Housing System And
Practice Research

ABSTRACT

With housing system currency reform, the Chinese government in order to solve the problems in the housing difficulties of low-income people, from our existing reality, the developed countries for reference on the basis of housing security policy, introduced a series of affordable housing policy, including execute economy applicable room policy, low-cost policy and system of housing accumulation fund. Implementation of the system of affordable housing in a certain extent, resolve the housing difficulties of low-income groups. However, it is undeniable that the three housing safeguard measures in the process of implementing all appeared of this or that kind of problem, make the existing housing safeguard system implementation effect is not obvious, not acceptable.
This requires us to the current housing safeguard system for all-round thinking, according to China's social economy and housing development reality, to construct a more scientific, reasonable and efficient, fair housing safeguard system, to better solve the housing problem in the low-income residents, and promote the establishment of a harmonious society. At present, urban housing security problems aroused the Chinese government and academia, but the extensive attention on how to study for existing housing system reform of the housing system, further system of exploring new housing safeguard model results rarely.
This paper use normative analysis and empirical analysis of the method of combining the establishment of China's housing guarantee system on the systemic research. This thesis mainly research purposes, is through the study of domestic and foreign housing safeguard theory latest research results of different housing safeguard way economic effect comparison analysis, from the developed countries and regions in housing policy in China, combining the successful experience of the actual housing system, constructing suitable for China's national conditions of housing safeguard system, utmost ground solve our housing difficult question.

Key words

Affordable housing Social security Housing indemnificatory system

目 录

1 绪论 1
1.1 课题选择的背景及现实意义 1
1.2 研究的方法 2
1.3 研究思绪 2
2 我国保障性住房制度概述 3
2.1 我国保障性住房的产生和发展 3
2.1.1 住房保障制度产生的经济社会背景 3
2.1.2 我国保障性住房的发展 3
2.2 我国保障性住房的内涵及其内容 4
2.2.1 保障性住房的内涵 4
2.2.2 保障性住房的内容 5
2.2.3 我国保障性住房制度设计的依据及理论基础 6
3 我国城乡现行住房保障制度分析 9
3.1 我国不同省份的部分地区保障住房制度的比较 9
3.2 我国保障性住房的建设模式及发展趋势 10
3.2.1 我国保障性住房的建设模式 10
3.2.2 我国保障性住房的发展趋势 11
3.3 我国保障性住房制度取得的成果及局限性 12
3.3.1 我国保障性住房制度取得的成果 12
3.3.2 我国保障性住房制度的局限性 13
4 国外保障性住房的经验参考及启示 16
4.1 澳大利亚的住房保障政策及启示 16
4.2 美国的住房保障政策及启示 19
4.3 新加坡的住房保障政策及启示 26
5 对建立我国保障性住房制度的政策建议 33
5.1 建立住房社会保障制度的政策选择 33
5.2 住房社会保障制度的政策实行 34
5.3 住房分类供应保障政策的可行性 36
结 束 语 38
参考文献 39
致 谢 40

1 绪论
1.1 课题选择的背景及现实意义
20世纪90年代以来，我国实行了住房商品化政策，随着住房改革政策的实行及住房投资建设的快速发展，使我国居民的居住条件得到了大幅度的改善，城市人均居住面积从1978年的3.6m²提高到2023年的30m²。但是，住房改革后形成的经济困难者往往也是住房困难者的事实，使得住房困难的情况在低收入者家庭中仍然存在，住房弱势群体面临无房可住的尴尬状态。目前，全国城乡尚有1.5亿危旧房屋需要改造，156万户家庭缺房，35万家庭的人均面积在8平方米以下。若以发达国家相比，我国的居住水平更显落后。1990年，新加坡和日本住房的人均使用面积就已达成20平方米，而华盛顿和巴黎这两个城市的人均使用面积更是达成了68.65平方米和32.4平方米
。
因此，研究我国的住房政策特别是对广大中低收入者息息相关的住房保障性政策具有重要的现实意义。
一方面，将会促进住房问题的有序有效解决。逐步实现住房供应层次化、住房消费梯度化、消费模式多样化，有环节地解决全社会的住房问题，促进社会和谐。
另一方面，将会加快低收入家庭解决住房问题的步伐。去年1至8月份，商品住宅完毕投资10161亿元，增长30.9%。其中，经济合用住房投资虽然有28.8%的较大增幅，但仅为449亿元，占商品住宅投资的4.4%，与低收入家庭的需求相差甚远。随着住房保障制度的完善，这种局面将会加快扭转。
第三，将会从主线上有助于房价的稳定和平抑。通过实行“分类供应”，减轻对市场性住房需求的压力，缓解市场性住房的供求矛盾，从而稳定和平抑市场性住房的价格。住房保障制度越完善，越有助于房价稳定和平抑。这是勿庸置疑的。
改革开放以来，居民收入空前增长，并且收入水平逐步拉开档次。由于收入分组的跨度较大，同一收入组内收入差距悬殊，高中低收入搭界的地方出现所谓“夹心层”，导致现行的对低收入户供应经济合用住房和对最低收入户供应廉租住房的基本保障模式显现出局限性。因此，必须对保障政策进一步细化，建立多层次的住房保障体系。现在，廉租住房供应己从“最低收入家庭”扩大到“低收入家庭”。而中档收入与低收入搭界的“夹心层”的住房供应政策尚待完善。
解决住房问题，不能完全走市场化的道路，政府必须介入，承担起住房保障的责任。特别是要运用社会再分派的手段，缩小中低收入阶层和其他收入阶层居住水平的差距，实现住房公平，建立起市场型分派和社会保障性分派两条腿走路，买房和租房两条腿走路，新房市场和旧房市场两条腿走路的合理机制。
1.2 研究的方法
本文采用理论分析和实证分析相结合的方法，对我国城乡住房保障性制度的建立进行系统性的研究，通过对我国不同省份的城市进行比较，并从中找出各自的住房保障性政策在实行过程中所取得的成就及局限性进行比较分析，总结我国保障性住房制度在我国的现状；此外，本文还通过度析亚欧美等有代表性的发达国家的保障性住房制度及政策，总结与参考各自的成功经验，结合我国国情的实际情况，从而构建适合或者完善我国的保障性住房政策，为我国的中低收入群体提供抱负住房保障。
1.3 研究思绪
本文通过独特的研究方法，将理论与实际相结合，以国内和国外的住房情况为例，分析构建住房社会保障性的必要性，并针对我国现行住房社会保障存在的局限性，探讨构建住房社会保障制度的理论基础和制度完善的构想。具体的思绪为：一方面是分析我国住房保障性制度的实行现状及其存在的问题。文章将从不同省份的住房保障制度出发，分析各自的优点及缺陷。另一方面，通过国外的发达国家成功的保障性住房政策，分析和研究其成功的因素，从而结合我国的实际，完善我国的保障性住房制度。

2 我国保障性住房制度概述
住房保障制度是社会保障制度的重要组成部分，具有社会制度的一般规定性：但由于保障对象的不同，住房保障制度又有不同于其他保障类型的特殊规定性，有其独特的内涵及意义。因此，在住房保障制度设计时须结合实际情况，侧重考虑其特殊性，在促进社会公平的同时兼顾制度运营的效率。
2.1 我国保障性住房的产生和发展
2.1.1 住房保障制度产生的经济社会背景
住房问题是社会发展的重要民生问题，是城市化与工业化的产物，决定于社会的投资体制、生产制度、流通制度、分派制度和管理制度。现代城市作为经济效益的聚集地，工业和人口在城市高度集中，产生了对城市土地和住房供应的巨大需求形成了住房供应的绝对短缺，导致住房价格的快速上涨，然而住房价格的迅速上升远远超过了中低收入者的支付水平和经济的承受能力。因此，大批中低收入者生活在危房，甚至大棚中，并由此产生了一系列的社会问题，影响了社会的可连续发展及我国政治的稳定。因此，保障性住房制度的形成是政府在解决这些问题的重要举措。
2.1.2 我国保障性住房的发展
我国保障性住房的发展大体可以划分为以下几个发展历程：1.1995年中国开始实行"安居工程"，为保障性住房的雏形计划，在原有住房建设规模基础上，新增安居工程建筑面积1.5亿平方米，用五年左右时间完毕。安居工程住房直接以成本价向中低收入家庭出售，并优先出售给无房户、危房户和住房困难户。2. 1998年住房制度改革，正式提出"建立和完善以经济合用住房为主的多层次城乡住房供应体系"，最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房，中低收入家庭购买经济合用住房，其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。3. 2023年出台"90/70"政策(即新审批、新开工的商品住房建设，套型建筑面积90平方米以下户型必须占总面积比例的70%以上)，市场结构开始向中小户型住宅转变，并称尚未建立廉租住房制度的城市，必须在2023年年终前建立，并合理拟定和公布此后两年廉租住房建设规模。4. 2023年提出住房保障制度的目的和框架，即以城市低收入家庭为对象，进一步建立健全城市廉租住房制度，改善和规范经济合用住房制度，加大棚户区、旧住宅区改造力度，力争到"十一五"(2023-2023年)期末，使低收入家庭住房条件得到明显改善。5. 2023年终，提出争取用三年时间基本解决城市低收入住房困难家庭住房及棚户区改造问题。计划2023年到2023年，全国平均每年新增130万套经济合用住房，到2023年年终，基本解决747万户现有城市低收入住房困难家庭的住房问题。6. 2023年制定保障性住房发展规划，计划2023年到2023年解决750万户城市低收入住房困难家庭和240万户棚户区居民的住房问题。7. 2023年全年要建设各类保障性住房和棚户区改造住房580万套，改造农村危房120万户。
随着社会保障体系的全面发展，我国的住房保障制度也取得了长足的进步，但是，不可忽视的是，问题也是日益突出。
2.2 我国保障性住房的内涵及其内容
2.2.1 保障性住房的内涵
住房保障制度是国家或政府依据法律规定，通过国民收入再分派，保障居民基本居住水平的一种制度。它是一种在住房领域内实行的社会保障制度，其实质是政府运用国家和社会的力量，通过行政手段为中低收入家庭提供适当住房，解决他们的住房问题。其重要包涵如下几个要点：
1.住房保障制度的责任主体是国家或政府
一方面，实行住房保障制度的目的是维持社会安定和维护基本人权。这是一项社会目的，是一项广泛的社会功能，应当由社会的集中代表中央和地方政府来担当。另一方面，住房保障的代价是沉重的，非某个社会阶层或社会成员所能应付的，只有政府有能力调配全社会的资源去应付。再次，住房保障的程序是复杂的，必须以政府的权威和系统组织能力来实行。这三个重要因素决定了住房保障的责任主体只能是国家或政府[2]。
2.住房保障的目的是满足中低收入家庭的基本居住规定
政府通过住房保障制度缓解住房价值量大与中低收入家庭支付能力局限性的矛盾，维护社会安定。但政府通过行政力量解决这个问题，重要着眼于满足在住房方面的弱势群体的基本规定。与其它保障制度同样，住房保障制度具有较强的“刚性”，所以保障的深度不能太高。当然，中低收入家庭和基本的居住规定都是具体的、变化的，在不同时期有不同的标准。基本的居住规定都是具体的，变化的，在不同的国家、不同时期有不同的标准。
3.住房保障得以实行的保证和依据是相应的社会立法
现代社会保障制度是以健全、完备的法律体系为支点的，住房保障制度亦如此。必须以法律形式规范国家的住房保障职能机构的设立、编制、职能、责任与工作程序；国家、公司、个人等保障主体之间的权利与义务；住房保障给付标准的拟定与调整；住房保障的管理与投资运营等众多方面，使住房保障的运作制度化和规范化[3]。
2.2.2 保障性住房的内容
针对住房改革带来的不利因素，以及经济体制转轨和大量住宅市场化后低收入者难买房的问题，加之改革开放后中国整体综合实力的提高，如何保障低收入者的基本居住权利的问题越来越受到政府的重视。其重要实行内容有：
1.经济合用房供应体系。所谓经济合用房指的是政府组织建造，面向城乡中低收入家庭出售，价格适中，具有社会保障性质的微利普通住房。其保障性重要体现在：1）销售对象严格限定为广大城乡中低收入者2）销售价格相对于普通商品住房有较大幅度减少。因此，经济合用房供应体系是政府针对普通商品房价格过高而特别向中低收入居民提供的保障性住房供应体系，是住房保障制度的一个重要组成部分[3]。
2.廉租房供应体系。所谓廉租房是指政府以租金补贴或实物配租的方式，向符合城乡居民最低生活保障标准且住房困难的家庭提供社会保障性质的住房。廉租房的分派形式以租金补贴为主，实物配租和租金减免为辅。对相称一部分城乡最低收入者来说，在很长一段时间难以买房，而只有租住房。因此，我们的住房供应体系中除用于销售的普通商品房和经济合用房外，还应有向这部分居民提供的廉租房，以保障其最基本的住房需求。这类住房的保障性最重要体现在租金低廉上，其租金水平公供维持房屋的基本保养[4]。
3.住房公积金制度。这是一种强制性的住房储蓄制度，职工及单位都必须按职工工资的一定比例向职工的公积金帐户存款，增长职工的住房资金积累。其保障性一方面体现在增强了职工住房的自我保障能力，通过住房公积金若干年的积累，职工的住房需求能力将在较大限度上得到加强；另一方面则体现在资金的使用上，公积金管理机构用归集的资金向公积金缴交者提供利率优惠的购房融资，在减轻居民还贷压力的同时增强了中低收入居民的购房能力，有助于保障中低收入居民的基本住房需求。
4.房租补贴制度。城乡低收入居民，其收入水平有的甚至难以应付正常的租金水平，基本的租房需求都难以保障。针对这种情况，政府推出了房租补贴制度 ，对这类居民给以一定的租金补贴，增强其租房能力以鼓励低收入居民租住政府提供的廉租房或上市租房。
2.2.3 我国保障性住房制度设计的依据及理论基础
住房保障制度的建立是一项实践工程，但实践是以理论为指导的，建立在理论基础之上的。本论文认为住房保障制度设计重要是建立在住房的商品性和福利性理论、共同富裕理论、社会保障理论、、住房过滤理论等理论基础之上的[5]。
一、住房的商品性和福利性理论
在我国住房政策和住房制度改革的讨论中，人们往往把商品性作为福利性的对称概念来看待，有些人提出要用商品性去取代福利性，这种提法值得我们重视起来。事实上，住房的商品性与福利性不是对称的，它们是分属于不同层面、不同领域的范畴。商品性讲的是住房生产、流通过程的问题，是住房行为的经济属性；福利性讲的是在国民收入再分派领域对住房进行补贴的问题，是住房行为的社会属性。
我们说住房成为商品，住房行为具有经济性，其理由在于，住房生产和再生产是社会生产和再生产的一个分循环，是社会总生产过程的一个环节。住房生产和流通要花费成本，所投入的资本要按社会公平平均利润规律获取相应回报。在市场经济条件下，住房由其经济特性所决定，属私人范畴，其生产和流通应当按市场法则规定，以商品来对待。住房因其固定性、耐用性、昂贵性、多样性而区别于普通商品，成为特殊商品，但它最终还是商品。
我们之所以确认住房问题具有福利性质，是出于两方面的因素：1）是住房行为的社会性。住宅是家庭文明的物质基础，是把居民与社会的政治经济联系在一起超越物质的“粘合剂”。良好的住房制度和住房质量不仅能产生人与人之间的和谐关系和社会的稳定，并且也能生产出人们对国家的依恋和敬业精神。二是住宅市场调控失灵。由于竞争的缺陷、外部效应、不完全的市场和信息局限性等因素，住宅市场不能自动实现最抱负化。正由于上述两个因素，各个国家都把住房问题作为政府的重要问题来对待。在住房领域通过政府再分派行为纠正既有的生产、流通和初次分派机制对社会福利的偏离，把通过住房政策解决中低收入阶层人住房问题作为自己的重要职责。所以，从住房行为的社会性，住宅市场失灵、政府职责和社会人道主义诸方面看，住房行为具有福利性质，住房在社会福利中占用重要位置[6]。
由此看来，住房问题是兼容生产流通商品性和再分派领域福利性的不同层面二重属性的问题。两者的组合状况是决定住房保障政策成败的关键。
二、共同富裕理论
共同富裕理论是建立和实行住房保障制度的理论基础。邓小平的伟大奉献之一是关于社会主义本质的精辟论述：“社会主义的本质是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达成共同富裕”。这条原理是我们进行社会主义建设、发展市场经济的理论依据，是我们重要行动的准则，当然也是住房保障制度抱负模式设计的准则及理论。我们为了实现共同富裕，才选择实行住房保障制度，解决中低收入阶层的住房问题。特别重要的是，住房保障制度实行的自身就是要消除两极分化，最终达成共同富裕。也就是说，住房保障制度正是这条原理在解决住房问题过程中的具体应用。
三、社会保障理论
社会保障制度是在政府的管理之下，以国家为主体，依据一定的法律和规定，通过国民收入的再分派，以社会保障基金为依托，对公民在暂时或者永久性失去劳动能力以及由于各种因素生活发生困难时给予物质帮助，用以保障居民的最基本的生活需要。 社会保障制度是通过集体投保、个人投保、国家资助、强制储蓄的办法筹集资金，国家对生活水平达不到最低标准者实行救助，对暂时或永久失去劳动能力的人提供基本生活保障，逐步增进全体社会成员的物质和文化福利保持社会安定，促进经济增长和社会进步。
现代市场经济不仅需要经济效率，并且需要社会公平。经济学告诉我们，市场追随的是货币选票，富人们养的宠物所喝的牛奶，正是穷人孩子维持健康的必需品。之所以发生这种情况，有人认为是市场不灵的结果。其实，主线不是。由于，市场机制正在做它应当做的事，即把物品分派给有货币选票的人。怎么办呢？只能通过公平进行再分派，解决收入的缺陷。解决之道：一方面，政府通过转移支付，给低收入者提供补贴；另一方面，编制“安全网”，保护不幸者免受困苦。因此，住房保障制度正是社会保障体系的重要构成部分，它是保证民生，促进社会和谐发展的重要组成部分。
总之，住房保障是社会保障的重要组成部分，住房保障制度既是社会保障制度在住房领域的延伸，也是住房制度对社会保障的体现。因此，社会保障理论自然是住房保障制度设计的理论依据之一。
四、住房过滤理论
住房保障问题之所以出现，其中一个重要因素是由于住宅自身是耐久性物品，而住房市场具有结构分层和互动的关系。住房过滤是住房市场中常见的一种现象。所谓“住房过滤”，是指在住房市场中，最初为较高收入房客建造的住房， 随着时间的推移，住房发生老化，房价减少，较高收入的房客为了追求更好的住房，放弃现有住房，而较低收入的房客则接着继续使用该住房的这一过程。可见，过现象反映了住房生命周期的各个阶段，是对住房经济行为的全面体现。考虑过滤现象的住房过滤模型，可以对住房在市场中的整个 “流动”过程进行跟踪分析，特别是从住房等级和收入等的角度来研究供求结构。因此，过滤理论概括了旧住市场的一些必不可少的特性，它描述了不同住房子市场之间的互相作用，以及住房从一种用途转移到另一种用途的过程。过滤过程具有两个基本特点：
1）住房服务的减少。产生于特定住房的住房服务数量在一定期期内减少。服务数量的下降源于住宅的物理性耗损，技术性无形磨损能及住房样式的变化。
2）居住者收入的下降。房屋被收入减少的家庭居住。当服务数量下降时，房屋被 这样一些家庭居住，他们对住房服务的需求量逐渐减少，特别是那些低收入家庭。
因此，过滤理论的特点是住房在使用时间上的持久性和住房所提供的服务数量随时间推移的递延性。反映在住房供应市场上的是：在居民家庭住房供需基本平衡的基础上，住房的供应体系应从住房的全面更新改造或新建住房为主转变为长期运用旧房为主，提倡分层供应进行结构化梯度消费，为不同收入阶层提供服务数量不等的住房。反映在政府住房保障制度的是：以旧住房为主渠道，为低收入阶层提供保障型住房；在补贴上，从“补砖头”为主转向“补人头”为主，从而提高政府的补贴效率。
在社会主义市场经济建设过程中，由于个人能力的大小，机会的不均导致了居民之间的贫富差距，这是市场作用下的必然结果。因此，有住房商品市场中，比较富裕的阶层购买得起面积大的新住房，相应地，享受到了住房所提供的服务质量；中档收入家庭购买面积小一些的新房或面积大一些的旧房，所得到的服务质量也随之减少；而低收入的家庭只能住在面积较小的旧房，所能得到的住房服务质量大大减少，且其中尚有相称一部分家庭需要政府的帮助，纳入到住房保障体系中去。
因此，过滤理论的优点是：以市场配置资源的基础，充足体现了效率优先，兼顾公平的原则，使住房耐久性的价值得到充足的运用，消费者的总效用和生产者利润也得到了最大化，在住房保障补贴上体现了成本最小化。

3 我国城乡现行住房保障制度分析
3.1 我国不同省份的部分地区保障住房制度的比较
自从1998年住房保障制度改革以来，我国各省根据省内的实际情况，结合中央的有关政策，纷纷推出了自己的保障性住房政策及目的，比较有代表性的有如下几个城市：
1.惠州：廉租房住房采用货币配租和实物配租的方式。货币配租是指政府向符合条件的申请对象按规定标准发放住房租金补贴，由其到市场上租赁住房；实物配租是指政府向符合条件的申请对象直接提供住房，并按照廉租住房租金标准收取租金。其优点在于根据不同的中低收入群体采用适当的措施，有效地解决部分中低收入家庭住房难的问题，一定限度上缓解了部分穷人住房难的问题[7]。
2.上海：增长廉租房源供应，逐步扩大实物配租比例。所谓增长廉租房源供应，是指有计划，有环节地建设大量的廉租房，以满足中低收入群体住房的需求。其优点在于，通过增长廉租房的建设，可以使广泛地照顾到中低收入群体，为更多的中低收入提供保障。
3.南京：购房补贴和申请共有产权两种保障方式。购房补贴一般是单位给职工提供的福利， 只要单位职工买房子， 单位就可以按一定的比例为职工提供一定数量的补贴。申请共有产权是指中低收入的家庭根据自己的经济条件，一次性购买廉租房的部分产权，对于政府拥有的部分产权则以租金支付的形式享有使用权，待家庭经济能力达成一定限度后再购买所有产权。这两种方式的优点大大缓解了政府对廉租房的财政支出，从一定限度上来讲，可以将收入的钱来保障更多的中低收入群体。
4.广州：住房货币分派，建立住房货币补贴标准，提高住房公积金作用。住房货币分派是将职工过去工资收入中没有包含的住房消费以货币形式直接纳入职工工资，从而实现职工住房实物分派到货币分派的转变。这种方式的优点在于加快解决广大职工的住房紧缺问题；有助于消除在住房实物分派体制下形成的效率不高、分派不公、以权谋房等弊端；有助于合理引导个人住房消费，促进房地产市场的活跃与发展，形成国民经济新的增长点；有助于加快整个住房投资、建设、分派、管理、融资、供应、流通等体制的综合配套改革，建立起适应社会的主义市场经济体制规定的新的城乡住房制度。
5.武汉：廉租补贴与配租相结合的方式. 廉租房租金补贴是指政府以租金补贴方式，向符合城乡居民最低生活保障标准且住房困难的家庭提供社会保障性质的补贴；实物配租是指政府向符合条件的申请对象直接提供住房，并按照廉租住房租金标准收取租金。这种方式的优点在于有助于对不同层次的中低收入群体提供适当的保障措施，可以加快保障体系的建立及向中低收入者提供更有力的支持。
因此，目前我国不同城市都根据自己的实际情况，采用了适合自己发展的保障性住房政策，也充足发挥了各自政策的优点及优势，使住房弱势群体得到了一定的权利保障；但是，任何事物都是有两面性的，各省市的住房保障性政策虽然在一定层面上取得了成效，但是，在实行过程中，由于操作的混乱及管理机制的不合理，导致了部分中低收入群体仍然无法保障自己的权利，住房问题也远远没有得到解决。此外，政策的局限性及片面性也是不能完全保障中低收入者权益的重要因素[8]。
3.2 我国保障性住房的建设模式及发展趋势
3.2.1 我国保障性住房的建设模式
随着经济的不断发展，社会的向前推动，目前，我国保障性住房的试点工作正在积极展开。各地的保障房建设的模式呈现出多样性，目前受到较多关注的模式有：
（1）政府主导的供应模式
该模式的代表性地区为重庆。重庆市明确提出公租房“姓公不姓私”，由政府向占比1/2的中低收入人口提供租赁房。重庆土地储备重要控制在政府而不是开发商手中。
（2）多种融资方式并举的供应模式
该模式的代表性地区为上海和天津。房地产信托投资基金（REITs）方案在两地相继出台。以天津为例，除了积极探索发行房地产投资信托基金募集支持保障性住房建设外，还运用住房公积金项目贷款支持租赁型经济合用房建设，积极与全国社会保障基金理事会沟通，争取将社会保障金引入天津市支持保障性住房建设[9]。
近几年来，随着城乡住房制度改革和城市低收入家庭的住房需求与供应矛盾日益凸显，我国的住房保障制度建设在解决城市低收入家庭方面的确卓有成效。但是，与其他发达国家和地区相比，我国的住房保障体系建设起步较晚，还存在着保障对象定位模糊、覆盖面狭窄、相关配套政策不完善、监督机制不健全等方面问题。
3.2.2 我国保障性住房的发展趋势
（1）保障房建设重新受到决策层重视
国内的保障性住房建设可谓一波三折， 尽管国务院在1998年房改中就已经提出要建立以经济合用房为主的多层次城乡住房供应体系， 但2023年的国务院18号文献把房地产业作为了拉动经济增长的支柱性产业，普通商品房同时也取代了经济合用房作为了市场的供应主体，其在一定限度上导致了保障性住房的建设和供应局限性[10]。
2023-2023年经济合用房的重要指标显示经济合用房的竣工面积在2023年到达高点后，一直呈下降趋势，而同期商品房的价格却一路走高。1999年全国经济合用房开发投资额在商品房中所占的比例为17%，之后，此比例不断下降，2023年已降至4%。
保障性住房的长期供应局限性，致使城市中低收入群体的住房问题长时间得不到解决，引发了较多的社会问题，在此背景下，2023年国务院24号文提出要加快建设多层次的住房供应体系，加大保障性住房的建设力度，2023和2023年相继出台了一系列配套的文献加大保障性住房的供应和建设，标志着房地产政策开始回归保障属性[9]。
特别是进入去年以来，我国的保障性住房政策加快了实行的步伐。所以，我国的保障性住房将会越来越成为政府和社会关注的重点，其发展将迈入一个新台阶。
（2）从国外经验看，我国大规模建设保障性住房的时代已经来临
从国外大多数国家的房地产市场发展历程看，在住房供应总量局限性的阶段，政府需要通过大规模开建保障性住房来缓解供求矛盾， 如英国曾1946-1969 年间大规模的兴建保障住房，并补贴私有住房建设，保障性住房占住房总量的比例一度曾达成58%。而中国虽然已进行住房改革十余年，但保障性住房建设一直滞后于商品房，广大中低收入人群的住房困难问题长时间内得不到解决。政府出于民生考虑和保障性住房建设对经济的拉动作用两方面考虑，政府将真正启动大规模的保障性住房建设，中国将进入大规模保障性住房建设的时代。

表2 国外部分国家保障性住房政策的变迁
国家
住房政策
保障性住房比例
英国
（1）1946 年以前，限制租金和小规模保障住房建设阶段
不到10%
（2）1946-1969 年， 大规模兴建保障住房，并补贴私有住房建设
提高到58%
（3）1970-1979 年，继续大规模兴建保障住房，但开始住房私有化
下降到48%
（4）1980 年至今，直接补贴中低收入家庭， 住房私有化大规模展开
减少到20%
日本
（1）战后至1995 年， 大规模新建保障住房，补贴住房建设者
超过52%
（2）1996 年至今，公营住房管理市场化，补贴低收入家庭
下降至44%

（3）国家和部分省市纷纷制定”十二五”保障性住房建设计划，保障房建设量大幅增长。
2023年，我国将建设保障性住房1000万套，建筑面积是2023年所有住宅成交面积之和，占整个住宅市场的比重将达成20%左右，我国住房双轨制将逐渐形成，住宅市场的结构也将改变。一大部分城市规定保障性住房用地要占到所有住宅用地的一半以上，部分城市保障性住宅用地占到70%以上。
因此，未来几年我国的保障性住房占整个住宅市场的比重将不断增长，保障性住房将会为广大中低收入群体带来最基本的保障权利，保障性住房的发展将有促进我国和谐社会的发展及建设，是民生工程的重要保证。
3.3 我国保障性住房制度取得的成果及局限性
3.3.1 我国保障性住房制度取得的成果
（1）经济合用房建设取得的成效
以改善城市中低收入阶层居民住房条件为目的经济合用房建设 ，受到了我国政府的高度重视，经济合用房正成为新的城乡住房供应体系的发展重点。1999年全国经济合用住房竣工面积超过1亿平方米，在较大限度上缓解了中低收入居民的住房供应难题。根据国务院《关于进一步深化城乡住房制度加快住房建设的告知》，建设部、国家发展计划委员会、国土资源部《关于大力发展经济合用房的若干意见》，我国多省市政府及相关部门也制定了一系列推行经济合用房发展的改革，涉及资金筹措、税费减免、建设管理、组织领导等各方面。据了解，截止到2023年12月，我国全国经济合用房住房竣工面积已达成了12亿平方米，实现了奔腾性的发展，有效地改善了居民的住房条件。
（2）廉租房建设取得的成效
随着廉租房政策的不断发展和完善,人们了解的逐渐进一步，在结识到廉租房政策在帮助低收入家庭解决基本住房问题上取得了一些成效,截至2023底, 全国657 个城市中，已有623个城市建立了廉租房制度，全国累计有200万户低收入家庭通过廉租房政策改善了住房[11]。
（3）公积金建设取得的成效
我国住房公积金制度自1991年实行，至2023年，全国已有1.2亿职工建立了住房公积金账房，住房公积金累计总额达成一万亿元，发放个人住房委托贷款余额3000亿元，占归集余额的33.3%。有效改善了居民的住房水平。
3.3.2 我国保障性住房制度的局限性
从住房保障政策的内容和实行效果看，目前的住房社会保障较之以前的做法更接近于住房保障的国际通行做法，其发展的方向是与经济体制改革相适应的，也在一定限度上缓解了城乡居民的住房问题。但这些政策在具体操作上仍存在话多局限性及问题，如要有效地保障中低收入都享有的适当住房权益，解决他们的住房问题，则仍需要进下步完善。因此，我们有必要认清住房社会保障在实行中出现的问题，就目前看来，重要的问题表现在如下几个方面：
（1）对住房社会保障制度的建设重视局限性，尚未纳入到社会保障体系中。目前运营的社会保障。目前运营的社会保障体系重要涉及社会保险、社会福利、和社会优抚，该体系中的重点是养老、失业、医疗三