国土空间规划背景下农村土地规划策略.pdf

67总第242期/2023/9/学人问津国土空间规划背景下农村土地规划策略吴 娜（国昇设计有限责任公司湖北分公司，湖北 武汉 430000）摘要：在当今社会持续迈向现代化的进程中，城市建设规模逐步扩大，进一步加剧了对土地资源的需求。该文对国土空间规划的实质和具体内容以及主要作用进行了一一阐述，分类说明了当前农村土地规划的原则，并深入研究了在国土空间规划背景下农村土地的规划策略，以期能够给从业者带来一些参考，更好地平衡土地资源的利用与保护工作。关键词：国土空间规划；农村；土地规划；策略在新时代的发展脉络中，为了充分实现不可再生资源的有效利用与适度开发，同时最大限度地发挥有限土地资源在社会、经济和环境领域的潜力，国土空间规划作为整体引导，对土地资源的合理规划在时间和空间层面上显得至关重要。在历史发展的进程中，通过对国内外城乡规划发展进行深入分析，可以明显觉察到，积极推动农村土地资源规划的进展，同时进一步探索农村土地规划的应对策略，成为克服国土空间规划局限的有效途径。这一举措不仅是提升农村土地规划质量的关键支持，还是突破国土空间规划弊端的关键途径。一、国土空间规划概述（一）国土空间规划实质国土空间规划是国家在推动可持续发展和协调区域发展背景下制定的重要战略，其实质在于统筹国土资源的合理配置和空间布局，推动经济社会协调发展。相关部门使用科学的方法和数据分析，结合区域特点和发展需求，明确不同区域的定位和功能，以此来实现国土的高效利用和各地区发展的协调性。以新时代的发展趋势为基准，国土空间规划的关键点在于从整体的视角出发，借助多种开发保护方法，构建各类空间的整体布局格局，以实现高品质的目标。在筹划新型国土空间发展模式的过程中，倚仗顶层设计的引领，对各类空间运用行为进行精密的管理和调控1。（二）国土空间规划内容现阶段，我国各类行业和人民生活等各方面都发生了巨大变革，伴随着社会各阶层的不断演进，国土空间规划的内容、要求以及主要发展方向都在发生变化。当前的国土规划内容大多集中在多维度的生态空间以及生产空间，并基于各要素来整体筹划国土空间的开发和保护工作。同时，大力强调区域协调发展，促进人口有序流动和城乡一体化，以此来减少地区差距，并明确不同区域的功能定位，推动有限的资源得到高效利用。（三）国土空间规划的主要作用1.促进我国生态文明的建设与发展以塑造生态文明社会为主要任务的国土空间规划工作，将生态文明建设与后续发展充分融入社会主义建设事业的整体框架。在蓬勃发展的经济演变过程中，城市和乡村所蕴含的多样化价值，主要有生态、产业、文化以及环境等各个方面的价值，并逐渐受到相关部门的重视。当今，国土空间规划的范围已不再局限于“物”或“地”的考虑，而是更着眼于实现“人与自然和谐共生”的核心目标，积极协调资源的开发与保护，为生态文明的建设和发展营造适宜的空间环境。2.持续提升农村土地管理质量要推进农村土地规划工作井然有序、科学合理地进展，就要从全局观的整体视角出发，结合各种发展要素，将农村未来的发展与产业升级紧密融合，这对于高效利用农村土地和维护耕地的关键性意义十分显著。国土空间规划强调生态环境保护，设定生态保护红线和限制开发区域，能够有力地维护农村生态环境的稳定性和可持续性，为农村地区的生态农业、生态旅游等可持续发展奠定了基础。鼓励创新农村土地经营模式，促进农村土地集约经营，提高土地的利用效益，并不断关注农村土地流转和整治问题，为各级地方政府提供明确的土地流转政策和法律法规支持，促进农村土地的有效整合和集约利用2。由此来看，富含规划性与远景发展特点的农村土地规划不仅能够有力地助力土地管理水平不断提升，还能为农村土地的合理利用提供强有力的支持。在实施农村土地资源的科学规划和高效利用方面，这类规划具备明显而重要的现实价值。3.支撑城镇化快速发展充分整合土地资源、优化城镇功能布局，是国土空间规划工作的核心目标。在开展具体工作的过程中，建立健全的空间开发格局，科学引导城镇化进程，可实现城镇化与生态保护的有机融合。此外，国土空间规划可借助空间分区和功能定位等具体工作的推进情况，来进一步推动当地产业转型升级，提升城市群体效益。在社会发展方面，还能够大力拓展当地基础设施网络的覆盖范围，实现城乡一体化发展。二、国土空间规划背景下农村土地规划工作基本原则分析（一）可持续性原则在保障国家粮食安全和促进农村经济社会发展的前提下，合理利用土地资源，实现农村土地规划的长期稳定性和可持续68/总第242期/2023/9学人问津发展。这一原则需要紧密联系我国国情和农村现状，主要体现在以下几个方面：首先，优化土地资源配置是可持续性原则的核心。通过科学划定农村土地用途，合理规划农田、林地、草地等资源，实现高效利用和多样化发展，充分满足农村农业生产、农村经济发展、农民居住等多重需求。其次，保护生态环境是可持续性原则的重要内容。农村土地规划应充分考虑土地资源的生态功能，合理划分农田、林地、湿地等区域，保障生态环境的完整性和稳定性。最后，促进农村社会发展是可持续性原则的重要目标。农村土地规划应注重农村产业结构调整和农村特色发展，合理规划农村集体经济用地、农村居民点等区域，促进农村经济社会的协调发展。（二）因地制宜原则事实上，因地制宜的原则存在一些固有的限制，很大程度上展现在农村土地的特定用途方面。在农村发展的实践中，可以清晰地观察到，农村自身的环境特征并不十分显著。其中包括与经济发展相关的农村资源匮乏，导致农村整体发展相对滞后。不管是参与农村发展的“人”，还是与农村发展紧密相连的“物”，都面临着适应性发展的困境。因此，在国土资源规划的总体框架下，农村土地规划工作必须紧密贴合国家发展战略，充分考虑各地区的地理、生态、经济和社会特点，切实落实因地制宜原则。实际工作不仅要满足当前的发展需求，还要考虑未来的可持续发展3。在制订农村土地规划时，需要预留一定的发展空间，避免过度利用土地资源导致资源枯竭和环境破坏的问题。同时，要结合科技创新，不断优化规划方案，这样才能更好地适应未来农村发展的新需求。（三）集约利用资源原则农村土地资源是国家宝贵的战略资源，其合理高效利用关系到农村经济社会的可持续发展。在这一背景下，农村土地规划必须紧密围绕集约利用资源的原则展开。要充分考虑土地资源的稀缺性和有限性，推动农村土地多功能综合利用。通过科学的区域分区和土地功能分区，合理划定农村不同区域的发展定位，实现土地资源在不同领域、不同功能间的高效流转和协调利用。农村土地规划应积极倡导创新驱动，促进资源的智能化利用。随着科技的进步，农村土地规划要将信息化、智能化等现代技术有机融入其中，推动农业生产、农村经济的数字化转型。通过引入先进的农业技术和管理模式，提高农业资源的利用效率和产出质量，实现资源的高效集约利用。在规划编制过程中，要充分考虑农村土地与其他资源要素的相互关系，推动农村产业、交通、生活设施等要素的协同发展。通过建立跨部门、跨领域的协调机制，实现资源的综合规划和协同配置，最大限度地发挥土地资源的综合效益。三、国土空间规划背景下农村土地规划的有效策略（一）充分分析挖掘农村产业发展的基础在挖掘农村产业发展基础时，调研数据不可或缺。通过走访，能够获得真实、全面的信息，为进一步的科学分析提供坚实的数据支持。同时，借助“双评价”的结果，可以更加客观地评估农村产业发展的现状与潜力，准确把握其发展方向。这样的科学分析不仅可以有效引导农村土地规划，还能为农村产业的升级换代提供有力支撑。空域认知和时域认知的明确，是分析农村产业发展的关键环节。空域认知涵盖了地域特色、资源分布等方面的因素，它们在规划中必须得到详尽论证。时域认知则考虑了产业发展的时间序列特征，有助于捕捉产业发展趋势的动态变化。只有将空域认知与时域认知相结合，才能全面分析农村产业发展的内在逻辑，找准农村与城乡居民之间经济互动的关联机制。（二）明确产业发展目标在规划村庄的产业发展目标时，务必保证其合理性和可行性，避免盲目追求不切实际的目标。要实现多元化的产业发展，明确而准确的发展目标是不可或缺的基础。因此，应该充分分析产业基础条件，并运用分层次的方法审视产业结构。为明确农村土地规划，必须在继承传统的基础上，紧密结合当前形势，聚焦优化农村的内生发展动力。为此，应充分发挥农村土地的战略支撑作用，精准布局各类产业，以实现更高水平的产业发展。在优化“造血”功能方面，需要坚持因地制宜、分类指导，将土地资源与农村特色有机结合，引导农村经济持续壮大4。同时，应倡导农村土地的多元化利用，鼓励农户通过土地入股等方式参与农村产业经营，不仅可以增加农村居民的收益，还激发农村集体经济的活力。实现农村产业升级和转型这一目标需要立足资源禀赋，明确产业定位，推动传统农业向现代农业转型升级。在产业升级过程中，应注重发展生态农业、特色农业等新兴领域，培育具有市场竞争力的农产品品牌。此外，要加强农村基础设施建设，提高生产效率和产品质量，实现农业增效、农民增收的良性循环。通过引入先进的农业技术、管理经验，不断提升农村产业链的附加值，使农民在产业发展中获得更为可观的收益。要充分利用现代科技手段，推动农村生产方式的创新，加强农村产业链的延伸，实现产业链与价值链的融合。在推进农村产业升级的同时，还应注重培育新型农村经营主体，鼓励农村创业创新，激发农村发展的内生动力。（三）结合实际制订产业发展方案农村土地规划的制订必须充分结合当地实际情况，并紧密融合产业发展方案，充分考虑土地资源的特点和局限性，结合区域发展定位，科学划分不同功能区，确保土地资源的高效配置和合理利用。产业发展方案作为支撑，应基于地方的优势产业和市场需求，通过深入调研和分析，明确农村产业发展的定位和目标。在此基础上，结合土地规划，有针对性地确定不同区域的产业布局，促进资源要素有序流动，实现农村经济的全面提升。在产业发展方案的规划和制订过程中，需要充分考虑农村土地的多功能性。传统的单一农业模式已不再适应现代农村的发展需求，因此应着眼于拓展农村产业的多元化发展。在产业发展方案中，要突出特色产业的培育，通过科技创新和品牌建设，提升农产品的附加值，促进农村产业可持续发展。在规划过程中，应广泛听取农民、村民的意见和建议，充分考虑社会经济因素，注重产业发展与农民收益的平衡，让农村居民切实感受到获得感和幸福感。（四）科学转变空间规划对象农村土地规划的科学转变迫切需要对空间规划对象进行明晰界定与精准划分。这一转变要以“乡村振兴”和“加快农业农村现代化”为总体目标，贯彻新发展理念，紧密结合我国国情，倡导问题导向、目标导向和系统思维，以实现农村社会经济持续健康发展为出发点和落脚点。具体而言，需从传统的以农业生产为核心的单一空间功能定位，向多元化功能定位的新思路转变，使土地规划不仅仅满足农村农业生产的需要，还要69总第242期/2023/9/学人问津兼顾农村社会发展、生态保护、文化传承等多方面的需求。在实际操作中，科学转变空间规划对象需要紧密结合乡村振兴战略，明确不同区域的定位和发展方向。根据不同区域的自然资源、人文特色以及经济基础，可以将农村空间规划划分为生态保护区、农业生产区、文化传承区等多个功能区，实现空间资源的高效配置与优化布局5。同时，要充分考虑农村基础设施建设、公共服务配套等方面的需要，为乡村发展提供坚实支撑。在科学转变空间规划对象的过程中，必须注重政策引导和市场机制的有效结合。政府在引导农村土地规划时，要制定相应政策，推动资源要素的优化配置，激发各类主体的积极性，在多元化功能定位的基础上，更好地发挥土地资源的综合效益。此外，市场机制的引入也至关重要，应通过市场化手段引导土地资源的流转和利用。（五）优化农村的空间布局与用地规划必须紧密围绕党中央的决策部署，充分发挥政府的主导作用，以市场机制为引导，科学、合理规划农村土地利用布局。积极探索推行以土地承包经营权为基础的流转制度，以此优化农村的土地配置及整体空间布局。此外，应当加强土地监测与评估体系建设，借助遥感、GIS 等技术手段，实现对农村土地利用情况的实时监测和评估，为规划调整和政策制定提供科学依据。有关单位要在农村土地规划体系完善中发挥积极作用，加强顶层设计和统筹协调，强化农村土地规划与国土空间规划的衔接，让农村土地利用与城市发展相协调。（六）培养新型土地管理人才随着国家现代农业的持续推进和农村土地利用格局的调整，培养新型土地管理人才已迫在眉睫。在新时期背景下，我国农村土地管理的任务愈加繁重，需要具备专业知识和实践经验的人才有效地开展规划、管理和监督。首先，新型土地管理人才需要具备广泛的综合素质，能够深入理解国家土地政策法规，并根据农村发展需要制订合理的土地利用规划方案。其次，这类人员还需要具备良好的沟通协调能力，能够有效地与村民、农户以及相关政府部门进行沟通，协调各方利益，推动土地规划的顺利实施。再次，新型土地管理人才还应具备一定的经济管理知识，能够在土地规划中考虑到农村产业发展的需求，实现土地的最优配置。最后，新型土地管理人才应具备前瞻性的眼光。农村土地规划不仅是眼前的规划工作，还需要考虑未来农村发展的长远需求。需要通过调研分析，准确判断农村经济发展的趋势，预测农村人口变化的影响，为农村土地规划提供科学依据。（七）严格控制新增建设用地随着我国城市化进程的不断推进，土地资源的紧张程度逐渐上升，农村土地的合理利用与规划显得尤为紧迫，在这一背景下，严格控制新增建设用地成为当务之急。在农村土地规划中，应强化“用地总量控制”原则，严守土地开发红线。在保障基本农田保护的前提下，合理划定不同用途区域，合理配置建设用地与耕地。通过建立耕地占补平衡制度，实现“一增一减”的土地调整，在确保农田面积不减少的前提下，实现农村建设用地的有效利用。科学引导农村集聚区与农村建设用地的合理配套，促进农村功能多元化。在土地供应方式上，要积极推进闲置土地整治和存量建设用地再开发，减少新增建设用地对农村耕地和生态环境的影响。（八）采取个性化土地规划模式个性化土地规划模式作为一种创新性的规划方法，强调以区域特点为基础。传统的土地规划往往是基于统一的标准和指导原则，缺乏对地方实际情况和个体差异的精细化考量。而个性化土地规划模式的核心思想是充分尊重和发挥土地使用主体的主动性和创造性，针对性地制订灵活的规划方案，以更好地适应不同地区的实际情况和发展需求。在个性化土地规划模式下，土地规划的制订不再是一纸空谈，而是需要广泛征求农户、村民、农业合作社等相关利益主体的意见和建议。这种民主参与的机制能够有效地反映农村的实际需要，避免了单一决策者的主观偏好，并充分尊重地方文化、乡土风情和历史传承。个性化土地规划模式鼓励各地根据自身的特点，在保留传统特色的基础上，探索适合本地发展的创新模式，有助于促进地方经济发挥独特竞争优势，提升农民的文化认同感和获得感。此外，充分发挥农村居民的主观能动性，鼓励他们根据自身的兴趣和技能，选择适合自己的农业经营模式，能够大量增加农村就业机会，促进农村产业多样化发展。四、结语在国土空间规划的引领下，农村土地规划策略以促进可持续发展为核心，通过充分挖掘农村产业潜力、明确发展目标、科学制订方案等策略全面推动农村经济社会协调发展。新思路的应用使农村土地规划不再仅限于农业生产，而更注重人与自然和谐共生，助力生态文明建设。本文中这些策略的有效实施，将在乡村振兴战略的指引下，推动我国农村蓬勃发展迈向新的阶段，实现农民持续增收、生态环境持续改善、农村社会持续进步的美好愿景。参考文献：1 谢玉重.村域国土空间规划编制思考 J.建筑与装饰，2019（12）：2.2 付诗帆.国土空间规划体系下的乡村振兴规划探讨 J.城市住宅，2021，28（S1）：56-57.3 王夏琰.国土空间规划背景下的村庄规划编制 J.农村实用技术，2021（1）：169-170.4 孙琪.新时期国土空间规划功能定位与实施初探 J.产业创新研究，2020（14）：85-86.5 杨勐.我国国土空间规划法律体系构建研究 D.海口：海南大学，2020.作者简介：吴娜，女，湖北鄂州人，硕士研究生，研究方向：乡村规划原理与方法、城市人居环境营造。