数字化赋能乡村治理的现实困境与优化路径研究.pdf

渤海大学学报二二三年第五期渤海大学学报数字化赋能乡村治理的现实困境与优化路径研究吴爽李哲（渤海大学 法学院，辽宁 锦州 121013）摘要：伴随数字经济的不断发展，乡村治理也逐渐向数字化治理迈进。数字乡村系统的搭建，为乡村的党务管理、政务管理、村务管理提供了更为广阔的平台。当前，乡村治理数字化还面临乡村治理主体数字素养不强、乡村数字基础设施建设不足、乡村数据资源价值利用不够等困境，阻碍了乡村治理数字化的进程。因此，有必要通过加强数字化教育，提高乡村治理主体数字素养；加大财政支持力度，推进乡村基础设施数字化；加强涉农信息资源整合，完善乡村治理数据体系等举措，走出困境，实现乡村善治，以乡村有效治理推进乡村振兴。关键词：数字治理；乡村治理；数字化中图分类号：D422.6：F323：F49文献标识码：A文章编号：1672-8254（2023）05-0027-05当今世界，以数字化、网络化、智能化为特征的大数据、物联网、云计算、区块链等数字技术不断涌现，数据成了新的重要生产要素，对经济社会发展产生了重大而深刻的影响，人类迎来了全新的数字时代。在此形势下，世界各国纷纷将数字技术广泛应用于政府治理和社会治理。近年来，党和国家高度重视实施大数据治国战略。2022 年 10 月，习近平总书记在中共二十大报告中提出要“加快建设数字中国”，而实现这一伟大目标正需要依靠行之有效的数字治理模式。当前，数字治理作为一种新型治理方式，同样影响了“三农”领域。不论是在农业生产、新农村建设方面，还是在农民生活方面，现代信息技术都得到了极大的推广和应用。各地持续推进数字乡村建设，积极探索乡村治理数字化新模式，全方位推动农业农村数字化，在实践过程中积累了一定的经验，但仍存在一些现实困境亟待解决。在此背景下，探讨乡村治理数字化的优化路径对于完善乡村治理体系、全面推进乡村振兴具有重要的现实意义。一、数字化技术与乡村治理数字化技术是以数据资源为中心的一系列科学技术的总称。数字化技术究竟能给乡村治理带来哪些影响，首先需要明晰乡村治理的内涵，了解与数字化赋能乡村治理相关的理论，进而厘清数字化技术与乡村治理之间的内在联系。（一）数字化赋能乡村治理的理论基础“乡村治理”的概念最早于 1998 年由华中师范大学徐勇教授提出，用来解释和分析乡村社会。一般认为，“乡村治理”是在乡村社会的场域下，以村民自治为基础，由村民、政府、市场等相关主体共同参与乡村事务的组织和管理方式。2006 年，“乡村治理”作为政策概念首次出现于中央一号文件淤。自此，这一概念频频出现在近年来多个中央文件中，成为推进乡村振兴战略一项极为重要的内容。2023 年中央一号文件强调完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，完善推广积分制、清单制、数字化、接诉即办等治理方式，提升乡村治理效能于。与“村民自治”“村级自治”等概念相比，“乡村治理”的概念更具包容性，对于转型期的中国农村社会具有更广泛的适应性，能将处于社会变迁中的农村政治、经济、社会、生态等多方面内容都容纳进来，进行综合分析。乡村治理既是一个现实命题，也是一个理论命题。与数字化赋能乡村治理相关的治理理收稿日期：2023-02-20基金项目：辽宁省社会科学规划基金重点项目“中国式现代化进程中辽宁数字赋能乡村治理的实践路经研究”阶段性成果（项目编号：L23ASH004）作者简介：吴爽（1974），女，硕士，渤海大学法学院教授，从事农业农村法治、乡村治理研究。027渤海大学学报哲学社会科学版渤海大学学报哲学社会科学版论，有数字治理理论和网络化治理理论。数字治理理论主张通过信息技术和信息系统变革，重塑公共部门的管理流程，以此构建高效的组织运转体制，从而提升公共部门管理绩效，为公民提供更便捷的公共物品和服务。其主要赋能环节是数据资源的利用，它打破了乡村地区普遍存在的信息壁垒问题，实现了信息共享，为乡村治理提供了信息保障，提升了治理效能。网络化治理理论以合作治理为核心理念，强调政府、市场、社会、公民等多主体之间的相互合作、利益协调和信任。其对乡村治理的赋能作用主要体现在改变了治理主体单一的问题，通过数字化技术构建一个多元参与的平台，将基层政府、社会组织、企业和公民个人进行整合，实现多元主体之间的高效互动，加快推进基层社会治理的共建共治共享。（二）数字化技术推动乡村治理变革数字化浪潮不仅为乡村经济发展带来了机遇，还为提升乡村治理成效提供了新动能。在数字化技术的赋能下，聚合式的数字化平台发挥了巨大的作用，使政策实施更加高效。通过数字化平台，村民足不出户，即可在网上了解村内的最新动态，小到水电缴费，大到政务办理，一部手机就可以完成。这些独立事情的背后，其实是乡村治理主体、治理方式的深刻变革，这便是数字化技术的赋能作用。数字化技术赋能乡村治理的具体作用表现在以下几点：一是提高了多元主体参与的可能性和积极性。数字化技术打破了原有的层级治理模式，畅通了村民参与村内事务的渠道，有效提升了村民的主体意识和参与意识，促进了多元主体的发展；与此同时，多元主体参与可能性的提高，反过来也激发了居民参与治理乡村的积极性。乡村中的大小事务往往都会与个人有较大的关系，能够参与乡村治理本身就能提高村民的积极性。二是提升了决策效能。参与度的提升带来的一个直接后果是决策信息集的扩展，而当来自基层的信息越来越充分时，决策也自然变得越来越科学。通过大数据技术对乡村数据进行的采集、收集、处理，避免了人为可能出现的误差，大大提高了数据的精确性，从而提升了决策的科学性，也有利于实现乡村治理精准化。三是带来了乡村治理体系的重建，使乡村由自治、法治和德治“三治”结合走向了自治、法治、德治和智治的融合，让乡村治理体系的运转变得更加合理，保障了乡村治理朝着专业化、科学化的方向发展。二、数字化赋能乡村治理的实践样本近年来，在国家政策的号召与保障下，越来越多的乡村借助互联网平台优势，充分发挥信息技术创新的扩散效应、信息和知识的溢出效应和数字化技术释放的普惠效应，大力推动乡村基层党建、乡村政务管理、乡村村务管理数字化进程，提高乡村治理的精细化、智慧化、现代化水平，为国家数字化乡村建设提供了坚实基础。（一）以乡村基层党建数字化推动基层服务精细化随着经济的高速发展，互联网走进了社会各行各业，“互联网+”也同样拓展了基层党建工作的空间，提高了基层党建工作的效率1，扩大了基层党建工作的覆盖面。时下，不少地区在乡村推广“互联网+党建”，以乡村基层党建数字化推动基层服务精细化。一是构建农村基层党建信息平台，推进农村党建信息化覆盖，实现党建信息资源的融合共享；二是充分运用移动网络服务终端，通过微博、微信、学习强国等方式开启党员教育新模式，把农村党员教育平台搬到移动互联网，打破时空限制，推动农村党员教育实现全覆盖，为党的建设提供更多便利。以山西省沁源县赤石桥乡为例，该乡结合实际，积极探索、开发“赤河先锋”小程序，突出做好农村党员队伍管理，用积分记录党员变化、激活党员活力；同时，利用小程序的其他功能板块，将重要会议、文件精神线上传达，定期发布阶段性任务，集中推广典型案例，用小程序赋能党员管理，构建智慧党建新格局盂。（二）以乡村政务管理数字化推动事务办理便捷化近年来，“互联网+政府服务”加速向农村地区延伸、覆盖。乡村政务管理数字化旨在通过政务服务及公共服务综合信息数据平台建设，实现政务服务和绩效监督体系的数字化，使办事群众实现“一网办理”，乡村基层组织实现政务畅通。乡村政务管理数字化的具体实施路径主要有两种：一是加快推进电子政务，积极推广“最多跑一次”“不见面审批”等模式，不断推进“政务系统”服务平台的终端延伸至村一级，实行“一窗受理”，形成服务质量更高效的全流程一体化政务服务发展格局；二是积极搭建宅基028渤海大学学报二二三年第五期渤海大学学报地信息化管理平台，实现农村宅基地申请、审批、登记、流转、退出、信息报送、决策分析、部门监管、违法查处等功能的网上运行，通过全程全方位信息化管理，加快形成以村级为主体的农村宅基地管理机制。以广东省江门市为例，该市推出“粤智助”政府服务自助机，实现行政村的全覆盖榆。该设备操作简单，通过身份认证、人脸识别技术，就可实现社保查询、医保查询、不动产信息查询、农商银行账号查询、助农补贴领取等各领域业务，为基层群众提供了更丰富、更便捷的政务和金融服务，助推了江门乡村政务数字化。（三）以乡村村务管理数字化推动基层治理智慧化“互联网+”不仅为基层党建和乡村政务的管理提供了便捷，也使乡村村务管理变得更简单。当前，不少乡村大力实施智慧村务工程，以乡村村务管理数字化推动基层治理智慧化。一是通过网络搭建乡村信息服务平台，提供服务于农村的资源，使之更加便民利民。比如，通过乡村的农业大数据平台和产权交易平台，让“三资”管理得到有效保障，方便村子和村民盘活相关资源，获得更大利益。二是通过“阳光村务工程”实行村务公开，增强村级工作的透明度。三是通过使用“乡村公众号”“村民微信群”等一些移动互联网工具包，让民众直接和直观地了解村内事宜，参与乡村治理，帮助村委、村干部与村民建立一种情感和信息的链接，促进乡村的良性发展。以山东省费县为例，该县推行村级事务“码上公开”，实现村务村情“一码通晓”。通过“村情通”监管服务平台，推行重大事项在线审批，实现村务审批“一网通办”。此外，依托该平台开发“码上公开”系统，覆盖全县所有村居。每个居民生成一个“村情通”二维码，通过扫描二维码，即可实时查看村务三级公开情况和小微权力清单内容，扩大了群众的知情权，打通了基层监督的“神经末梢”，促进了党群关系的和谐。三、数字化赋能乡村治理的现实困境随着乡村治理数字化的不断推进，数字化乡村建设取得了一定的成效。当前，全国乡村地区各领域的数字化建设都在如火如荼地进行，掀起了乡村治理数字化的浪潮，数字化技术的红利正在农村地区显现。但受乡村治理环境所限，乡村治理数字化还面临乡村治理主体数字化素养不强、乡村数字化基础设施建设存在困难、乡村数据资源价值利用不够等困境，阻碍了乡村治理数字化的进程。（一）乡村治理主体数字化素养不强数字化素养，不仅包括对数字科技、数字经济的认知和应用，更包括对数字化生活及数字化思想文化体系的熏染和重建。在数字化技术日益普及的新时代，数字化素养的高低直接关系人们在“触网”之后对数字资源持续使用的意愿和能力。但在乡村治理数字化的过程中，一个比较常见的问题就是乡村治理主体数字化素养普遍不强，这给乡村治理数字化带来了不利影响。首先，乡村治理工作人员数字化素养不足。由于缺乏专业的数字化培训，乡村治理工作人员利用数字技术进行业务操作的能力有待提升，对数字化技术的认知还仅停留在电子商务活动等粗浅层面，没有追踪数字技术的最新发展动态，缺乏对数字化治理的战略性认识，这势必影响乡村治理数字化的规模和效果。其次，乡村普通居民数字化意识不强，在生活中对数字化的认可程度不高，对乡村数字化治理更多的是被动接受。此外，还有居民对网络信息鉴别能力较差，容易被虚假信息欺骗，从而导致对互联网心生恐惧，丧失了对乡村数字化治理的信心。最后，务农人员数字化技能不高。乡村地区数字技术的应用生态不够完善，应用场景不够丰富，这使农民对数字化技术了解不多，数字应用技能不足，数字化接收能力弱，从而很难了解市场情况，影响家庭收入。（二）乡村数字基础设施建设不足我国幅员辽阔，各个地区乡村之间存在较大差别。对于偏远地区的乡村，乡村治理数字化的困境可能尚未达到数字化素养层面，单纯的数字化基础设施建设本身就存在一定困难。这些困难不仅关系设施建设方面，还涉及资金层面。首先，乡村数字化基础设施建设难度大。不同于智慧城市和智慧社区的建设，乡村治理数字化建设起步较晚，数字化建设的基础条件也比较薄弱，这造成数字化基础设施在乡村地区铺设难度较大，运营成本较高。其次，政府财政支持力度有限。乡村治理数字化中数字基础设施的搭建、各种政务 APP 的建设、根据实际情况结合的常态化运行，以及各种平台的进一步优029渤海大学学报哲学社会科学版渤海大学学报哲学社会科学版化，这些都需要花费大量的财力、物力，需要强大的资金支持2。政府虽然对乡村数字化基础设施建设投入了一定的资金，但投入资金的力度、比例相对较低，相较于乡村数字化基础设施建设实际需要而言，是远远不够的。最后，社会资本参与程度不高。社会资本作为数字化乡村建设的重要力量，应当在乡村建设中起到举足轻重的作用，但当前数字化乡村建设对社会资本吸引的动力不足，导致社会资本参与数字化乡村建设的积极性不高。总之，乡村数字化基础设施建设存在一定困难，要想推进乡村治理数字化，解决这一难题非常必要。（三）乡村数据资源价值利用不够农业农村领域蕴藏大量的、丰富的数据资源，值得挖掘。然而，现实情况是，乡村数据往往面临收集困难、整合难度系数高、交换与共享不畅通及数据安全的问题，导致数据资源价值挖掘、利用不够。首先，乡村地区受条件所限，数字化技术水平较低，数据资源的获取能力较低，偏远地区的数据更无处可查。其次，乡村数据具有较大特殊性。乡村的数据往往零散而又复杂，尤其是在多主体参与下的乡村治理，收集的数据碎片化现象严重3。再次，乡村数据存在信息孤岛现象。目前，各个地区的乡村治理数字化建设还处于自行摸索阶段，各类数字化项目虽然数量居多，但大都各自为营，不同地区、不同层级、不同部门没有统一的数据监管平台，导致横向、纵向数据之间呈现相互孤立、分离的状态，信息开放和共享程度较低。最后，乡村治理数字化建设目前只是在试点实验阶段，没有科学的规章制度做支撑，相关的法律法规也尚未健全。数据的采集、处理和应用缺乏科学合理的监管机制，这可能会导致数据泄露等数据安全问题。四、数字化赋能乡村治理的优化路径乡村治理数字化是当下加强和创新乡村治理的重要方式。鉴于当前乡村治理数字化存在以上困境，新时代推进乡村治理数字化可以从以下几个层面进行：一是文化层面，通过加强数字化教育，提高乡村治理主体数字化素养；二是经济层面，通过加大财政支持力度，推进乡村基础设施数字化；三是社会层面，通过加强对涉农资源的整合，建立统一的乡村治理数字化平台，完善乡村数据治理体系。（一）加强数字化教育，提高乡村治理主体数字化素养数字化素养不足会降低乡村治理数字化的积极效应。因此，针对乡村治理主体普遍存在数字化素养不强这一问题，政府要大力加强数字化教育，加快培育数字化工作人员、数字化居民和数字化村民，提高乡村治理主体数字化素养。一是重视对乡村治理工作人员的数字化培训，将其学习情况纳入考核范围，对成绩优秀的工作人员实施一定的奖励措施，营造浓厚的数字化学习氛围，培养数字化人才。二是加大对数字化知识的宣传力度。对乡村居民进行数字化知识的科普，加深人们对数字乡村的理解，让人们在耳濡目染中提升数字化素养，从而转变其对数字化技术的态度，变被动接受为主动学习。三是搭建更多村民互动交流平台，以方便村民了解社会；鼓励人们在平台上对村内事务发表自己看法，提高人们参与乡村治理的积极性和主动性。四是大力培育农村地区数字产业生态，营造良好的数字技术应用环境，进一步提高农民数字化技术的应用能力。（二）加大财政支持力度，推进乡村基础设施数字化推进乡村治理数字化，加强基础建设数字化必不可少。只有在基础设施上实现数字化，才能推动乡村各领域像城市一样快捷，不至于出现滞后的现象4。因此，政府要加大对乡村基础设施数字化建设的支持力度，加强资金的使用效率，同时活化社会资本，激发社会资本投资乡村数字领域重大项目的活力，创新社会资本参与乡村治理数字化模式，建立多元化的协同参与运营机制。推进乡村基础设施数字化可以着重从以下几方面入手：一是推动农村交通、水利工程、农业生产加工、农村电力、农村资源等传统领域向数字化、智能化方向转型。二是推动农村宽带网络、数字电视网络及 4G 网络覆盖等新基础设施的数字化建设和服务终端的数字化改造。加快推进偏远地区的乡村 4G 网络全覆盖，逐步实现 5G 网络在乡村的普及，大幅提升乡村数字化网络设施水平5。三是在偏远地区的乡村建立数字化服务优惠机制，给予乡村地区使用网络一定的优惠补贴。例如，在偏远地区的乡村设立免费或低价联网的公共服务场所，提供教育培训、养老医疗等方面信息，并根据乡村居民的用网特征和需求，开放具有个性化与针对性030渤海大学学报二二三年第五期渤海大学学报的资费套餐，适当减免上网资费，降低数字技术的使用门槛，提高乡村居民的用网积极性。（三）加强涉农资源整合，完善乡村数据治理体系鉴于当前乡村地区的数据存在零散性、低效性、重复性等问题，政府在推进乡村治理数字化过程中要加强涉农信息资源整合，建立统一的乡村治理数字化平台，完善乡村数据治理体系6。一是统筹农业农村数据资源。围绕数据来源、数据使用、数据管理等方面，建设一体化的农业农村信息系统，整合各层级、各领域、各环节、多主体下的涉农信息资源，构建全国乡村数据资源“一张图”，实现“整合一张网，虚拟一个村”。二是制定相关细则，明确各部门信息开放共享，并将开放共享程度作为干部考核的指标。明确乡村各种数据共享的范围和用途，制定各种信息资源共享的标准和格式，构建统一的数据共享交换体系，支撑各层级、各地区、各部门的乡村数据资源共享，逐步消除信息孤岛现象。三是加强个人信息保护的宣传，强化公民的信息安全意识，推动个人信息保护法落地实施。综上，乡村治，百姓安，国家稳。开展数字乡村建设，不仅可以有效解决传统乡村治理遇到的难题，为乡村治理提质增效，而且还能促进农业农村经济的高质量发展，实现乡村产业振兴，夯实乡村振兴的数字底座。新时代提升乡村治理数字化水平，必须坚持以新发展理念为引领，遵循乡村发展规律和信息化发展规律，在符合乡村实际的前提下统筹推进乡村信息化建设，提高乡村治理精细化、现代化水平，助力形成共建共治共享的乡村治理格局，推动乡村社会更加充满活力、和谐有序。注释：淤参见 2006 年 中共中央 国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见，“加强农村民主政治建设，完善建设社会主义新农村的乡村治理机制”。于参见 2023 年 中共中央 国务院关于做好 2023 年全面推进乡村振兴重点工作的意见，“完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台。完善推广积分制、清单制、数字化、接诉即办等务实管用的治理方式”。盂沁源县赤石桥乡党委：“党员积分”激活乡村治理的赤石桥探索，人民论坛网：http:/ 项政务服务村里办，江门新闻网：http:/。参考文献：1罗心欲.乡村振兴视野下的传统文化与乡村治理J.沈阳工业大学学报（社会科学版），2023，15（16）：495.2冯朝睿，徐宏宇.当前数字乡村建设的实践困境与突破路径J.云南师范大学学报(哲学社会科学版),2021,53(5):93-102.3江维国，胡敏，李立清.数字化技术促进乡村治理体系现代化建设研究J.电子政务,2021(7):72-79.4袁宇阳.嵌入性视角下乡村数字治理的多重困境及其破解路径J.云南民族大学学报(哲学社会科学版),2023,40(4):115-122.5王亚华，李星光.数字技术赋能乡村治理的制度分析与理论启示J.中国农村经济,2022(8):132-144.6丁波.乡村治理数字化转型：逻辑、困境及路径J.新疆社会科学,2023（3）：132-138+152.（责任编辑徐哲）031