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城乡统筹规划理论与方法及研究进展

课程名称 城乡统筹规划理论与方法及研究进展
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2016年1月23日

第一章 城乡统筹规划的内涵 4
1.1城乡统筹规划的时代背景与战略意义 4
1.1.1城乡统筹规划的时代背景 4
1.1.2城乡统筹规划的战略意义 4
1.2城乡发展失衡的现象和原因 4
1.3城乡统筹规划的内涵 5
1.3.1城乡统筹的重点 5
1.3.2城乡统筹规划的内涵 5
第二章 城乡统筹规划的基础理论 5
2.1统筹城乡规划发展的主要任务 5
2.1.1加快城镇化步 5
2.1.2加速农村人口的转移 6
2.2城乡共生理论 6
2.4可持续发展理论 6
第三章 城乡统筹规划的方法 7
3.1扩大管制区域的城市总体规划 7
3.2深化市域的城镇体系规划 7
3.3把原有的区域规划空间化 7
3.4城市一体化的规划 8
第四章城乡统筹规划的评价 8
4.1如何评价城乡统筹规划发展 8
4.1.1任务式的规划编制 8
4.1.3缺乏配套制度法规支撑的规划 9
4.2统筹城乡面临的机遇和挑战 9
4.2.1统筹城乡面临的机遇 9
4.2.2统筹城乡面临的挑战 9

城乡统筹规划理论与方法

摘要
城乡统筹规划是我国提出推进统筹城乡发展的大背景下，针对传统规划对城乡空间协调安排和快速城镇化造成城乡建设无序等问题，出现的新的规划类型，由于目前正在处于大规模的时间探索阶段，缺乏统一认同的标准，各地规划在编制理念、方法、研究深度等诸多方面存在较大差异。因此，对城乡统筹规划编制的理论与方法进行深入、系统的研究，具有重要的理论与实践意义。城乡统筹规划是各级政府统筹安排城乡发展建设空间布局，保护生态和自然环境，合理利用自然资源，维护社会公正与公平的重要依据，具有重要公共政策的属性。本文详细介绍城乡统筹规划的基础理论，对内涵进行了概括，对规划内容及可能存在的问题进行了解析，对城乡统筹规划的方法进行总结。

关键字:城乡统筹规划；城乡统筹规划的理论基础；城乡统筹规划的方法
第一章 城乡统筹规划的内涵
1.1城乡统筹规划的时代背景与战略意义
1.1.1城乡统筹规划的时代背景
从目前我国经济发展的阶段看，已具备统筹城乡发展的现实条件。有关统计指标显示，目前我国已进入工业化中期阶段。未来二十年，如果发展战略和政策选择得当[1]，工业化和城镇化的快速发展将为解决中国“三农”问题提供难得的机遇；如果继续将农民排斥在工业化和城镇化进程之外，中国经济的结构性矛盾将更加突出化和尖锐化，也会使解决“三农”问题的难度陡然增大。[2]
1.1.2城乡统筹规划的战略意义
党中央国务院提出要用统筹城乡发展的思路和战略解决中国的农业、农村和农民问题，就是要在发展战略、经济体制、政策措施和工作机制上有一个大的转变：跳出“就三农论三农，就三农抓三农”、“以农言农”的传统思路，统筹考虑工业和农业、城市和农村，通过城乡资源共享、人力互助、市场互动、产业互补，通过城市带动农村、工业带动农业，建立城乡互动、良性循环、共同发展的一体化体制[3]。统筹城乡发展是解决我国“三农”问题的总体思路和战略选择，是加快我国农村全面建设小康社会步伐的重大战略举措。因此，在这一关键时期，党中央、国务院提出统筹城乡发展，既与这一阶段我国城乡关系的基本特征相适应，又具有重要的战略意义。
1.2城乡发展失衡的现象和原因
当前，城乡发展失衡的现象突出地存在着，从空间结构来看这种失衡反映在不同地区之间、城乡之间、单位之间[4]，具有不同经济背景的家庭之间，具有不同地区的公民之间所得到的社会资源以及所受到的对待的差异的存在与扩大；从时间进程来看，城乡失衡表现在城乡公民在接受国家和社会资源的起点、过程和结果方面。而造成城乡非均衡发展的原因是多方面的，宏观上说，是我国社会资源供给的总量性短缺的长期存在，不能充分满足社会日益增长的发展需求。微观上说，有的是历史原因形成的，不同地区不同的历史经济文化积淀；有的是地理位置的差异形成的，沿海和内陆、城市和农村的差异；有的是制度政策上的原因，如我们在政策的设计上，忽视了统筹城乡发展，在有些方面扩大了城乡差距，甚至有损农民利益。优先城市政策，城乡经济、文化发展投资失衡，必然导致社会资源配置失衡现象的产生。[5]现在，我国国民经济的发展，沿海和内陆差距很大，城市和农村差距更大，要在大范围内实现城乡均衡发展，是一个长远的理想目标。但是，在一个区域内，实现城乡一体化的均衡发展不仅是非常现实的，而且是可能的。[6]
1.3城乡统筹规划的内涵
1.3.1城乡统筹的重点
“城乡统筹”字面上解释是“城”、“乡”，在一定的时代背景中，互动发展，以实行“城”、“乡”发展双赢为目的发展格局。城乡统筹可以说是城乡一体化的一个阶段，[7]其基本内容包括：统筹经济资源，实现城乡经济均衡增长和良性互动；统筹政治资源，实现城乡政治文明共同发展；统筹社会资源，实现城乡精神文明的共同繁荣。专业城乡统筹规划，且看远景设计研究院。
1.3.2城乡统筹规划的内涵
狭义的城乡统筹规划是指未来一定时间和城乡空间范围内经济社会发展、环境保护和项目建设等所做的总体部署，其实质就是把城市和农村的发展作为整体统一规划，[8]通盘考虑；广义的城乡统筹规划是指对人口、资源和环境存在功能、结构等差异的区间整体发展的部署、广大的郊区、落后的县城中心城市和重点镇等均可以看做是农村地区。城乡统筹规划属于区域规划范畴，也是典型的空间规划。区域空间规划同城乡统筹规划在规划内容、任务和编制方法具有较多的相似性，而目标目的和指导原则等方面存在较大差异。前者是对各项建设布局的空间协调，后者强调与总体建设布局的空间对接。[9]

第二章 城乡统筹规划的基础理论
2.1统筹城乡规划发展的主要任务
2.1.1加快城镇化步
推进城镇化，一方面可以使农村劳动力和农村人口向城镇流动与农村资金、土地等生产要素向城镇流动相一致，促使城乡人均占有资源要素逐步达到协调平衡；另一方面，通过减少农村人口，减轻农村土地荷载，改变现有土地“零、散、小”的经营方式，促进农业生产的规模化经营，并有效保护生态环境[10][11]。因此，加快城镇化步伐，是促进资源要素在城市和农村间的优化配置、改变“小城市、大农村”现状、调整转换城乡结构和城乡关系的最有效手段，是统筹城乡规划发展的最关键途径。
2.1.2加速农村人口的转移
通过知识化、产业化、城市化、园区化“四化”联动，整体推进调动农民进城的积极性，积极促进人口迁移到城镇，或就地转化为城镇人口，或从中小城镇迁移到核心城市，加快人口集聚[12]。加强农民非农技能的培训，增强就业的竞争力，适应城镇就业需求。加快工业发展步伐，把工业“蛋糕”做大，为农村人口梯度转移创造更多就业机会。加强招商引资工作，吸引内外资金，培植新的经济增长点。[13]
2.1.3统筹城乡基础设施建设
基础设施是经济社会发展的重要支撑，是改善人民生产生活条件的重要物质基础。六盘水市城乡二元结构突出，城乡差距明显的症结就在于城乡基础设施建设的不平衡。统筹城乡基础设施建设就是统筹城乡的基础工作，是统筹城乡发展的重要保障。
2.2城乡共生理论
共生理论"作为一种重要的分析范式和认识论,为中国社会转型以及中国社会"二重性"等问题提供了一个新的观察视角[14][15]。依据共生理论分析,"二元病态共生"是建国以来中国城乡关系的具体表征,主要包括计划经济时期的"寄生共生"、改革开放时期的"偏利共生"、后税费时期的"非对称式互惠共生"三种关系形态,并且这种"二元病态共生"的表达形态实质反映为对社会正义的缺失、偏离和违背。根据共生理论预设,"对称互惠共生"是共生系统的演化方向,对此,从"政治共信、经济共享、生态共荣、社会共识、文化共存"五个维度对"对称式互惠共生"这一城乡"常态"关系进行理论建构,可在"双向、合作与多元"的后工业化进程中实现社会正义理念的重构。

2.4可持续发展理论
推进城镇化，一方面可以使农村劳动力和农村人口向城镇流动与农村资金、土地等生产要素向城镇流动相一致，促使城乡人均占有资源要素逐步达到协调平衡；另一方面，通过减少农村人口，减轻农村土地荷载，改变现有土地“零、散、小”的经营方式，促进农业生产的规模化经营，并有效保护生态环境[16]。因此，加快城镇化步伐，是促进资源要素在城市和农村间的优化配置、改变“小城市、大农村”现状、调整转换城乡结构和城乡关系的最有效手段，[17]是统筹城乡规划发展的最关键途径。

第三章 城乡统筹规划的方法
科学的规划体系本身就是由各种规划相互补充而成。有的从上而下编制，有的从下而上编制，并从不同的角度和学科来编制[18][19]，然后整合成一个合理的规划体系，从整体上来解决市场失效的问题，这样城乡统筹规划就应有不同的方法和途径，一般而论，应有以下几类。
3.1扩大管制区域的城市总体规划
有的地方就提出要扩大规划区的范围，如江苏省的昆山市、张家港市把城市总体规划扩大到整个市域，因为昆山市地域本来就 很小；张家港市面积也才1000多平方公里，把总体规划范围一扩散，[20]就可以对这个范围之内的所有空间资源进行管制，再加上土地利用规划的配合，就做得比较 好。这种思路在经济非常发达的地方可以采取，但不适用于经济不发达的省份。[21]
3.2深化市域的城镇体系规划
城镇体系规划已经比较成熟，在编制深度上要进一步提高，增强它的系统性、预警性、整合性和可操作性。[22][23]比方说要明确由小城镇 对村庄进行组合，以及由几个村庄围绕中心村构成村庄集群等。城镇体系规划也就可以延伸到村庄。这样，就可以对村镇及相关的基础设施和公共品进行更加合理的 布局，再加上土地利用规划的配合，就可以基本上从区域的角度对村镇的整治和发展起到指导作用。
3.3把原有的区域规划空间化
原来的区域规划往往只局限于经济发展战略的研究和实施，如何把它空间化并增加相关的社会文化和生态保护内容，也是一种新的规划思路，对此应该在城乡统筹规划中来加以研究改进。[24]
3.4城市一体化的规划
思路就是城市和农村应该一起统筹规划以解决面临的问题[25]。当然这一种方法比较适合于经济相对发达的地区。
3.5专项的城乡统筹规划
因为不同的地方，所面临的城乡关系和矛盾以及要解决的问题是不一样的，我们要抓住最主要的矛盾，来修编解决这些矛盾的专项区域规划，尤其是经济欠发达、人口较为稀少的地区。随着条件一步一步地成熟，再把种类专业规划整合，比较成熟的城乡统筹规划自然而然地就出来了。[26][27]
总之，城乡统筹规划不能割断历史，要从历史教训和成功经验中汲取营养，并从我国的国情和变化的形势出发，[28]切实遵循尊重当地历史文化、尊重自然生态、尊重农民的意愿和利益，并尽量在现有的规划手段、制度的基础上进行创新，这样才能有效地指导新农村建设。

第四章城乡统筹规划的评价
4.1如何评价城乡统筹规划发展
城乡统筹规划是现代城市规划追求的核心理念。[29]当前的城乡统筹规划编制是在快速城市化、国家对基本农田实施严格保护、城乡空间激烈变动重组的大背景下展开的，所以在规划中出现了一些过去不曾遇到的问题[30]。如目前一些地方大规模地编制各种层次规划，但多是速成品，甚至成为农民失地的始作俑者。
4.1.1任务式的规划编制
很多规划没有详细的调查、数据分析研究，在没有产业聚集、人口没有大量机械增长的前提下[31]，想当然地确定在近期要聚集的人口数量，盲目地扩大城镇规模，而且这项工作已作为年度考核各级政府业绩的“政绩工程”。
4.1.2规划变成利益重新调整的工具与手段
城乡统筹规划实践中产生利益博弈和功利的倾向。在快速城市化的大背景下，经济增长模式转变的长期性与眼前发展需求的紧迫性是摆在地方政府面前的现实难题，[32]获取更多的建设用地以支撑经济的持续增长是破解难题的“现实选择”。
现阶段土地问题已成为城乡规划建设中最核心的内容，编制的城乡统筹规划某种意义上被演变为掠夺乡村建设用地的规划。[33]城乡统筹规划已经被异化为“建设用地 指标转移规划”，从乡村建设用地挖潜来保障城市建设用地的供给，将其工作重点放在如何从乡村“挤压”出建设用地，[34]却忽视了对乡村地区长远合理发展的整体考虑，更忽视了对农民根本利益的保障。[35]
4.1.3缺乏配套制度法规支撑的规划
编制的城乡统筹规划也面 临着实施难题。虽然“城乡统筹”以中央文件、区域发展指导意见等形式发布，但是目前尚未有一部正式的法规对如何实现城乡统筹、促进乡村地区发展予以明确具体的规定[36]，更没有具有法定地位的实施计划。即使我们编制再多的城乡统筹规划，也不过是空中楼阁而已，难免在实施中受制于各种因素和利益关系的作用而不断地发生偏差。
目前我们编制的空间规划更多地表现为技术性文件，缺少“法规”的色彩，而空间规划与相关的配套法规之间几乎是完全分离的，这不仅导致了我国许多类型的空间规划缺乏法定的约束力，[37]而且从根本上缺乏法定的实施推动力。
4.2统筹城乡面临的机遇和挑战
4.2.1统筹城乡面临的机遇
一是胡锦涛同志提出了“两个趋向”的重要论断，即“纵观一些工业化国家的发展历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业，城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，[38]也是带有普遍性的趋向”。二是国家提出了新一轮的实施西部大开发战略，贵州作为其中一个重点开发地区，国家对其支持力度将进一步增大。三是国家为应对国际金融危机，出台了一系列以基础设施建设、改善民生、环境保护等为重点的扩内需、保增长的政策措施。[39]
4.2.2统筹城乡面临的挑战
一是城乡二元结构突出。城乡收入差距比为 4.3∶1，且还有进一步拉大的趋势。二是农业基础条件和经济发展水平低。农村人口占全市人口比例为63%。农业自然条件为全省最差，农民在物质、技术和人力资本方面的欠缺严重,农民素质低，投入不足，农业生产基础设施欠帐多，传统农业比重大，农业自身发展能力弱。三是城镇化发展水平较低。[40]六盘水城市规模偏小，城镇建设水平偏低，“小城市，大农村”是我市城乡真实写照，城市对农村的带动、辐射能力较弱。四是制度制约因素较多。现行的户籍制度、土地制度、社会保障制度、财政支付制度、组织管理制度与统筹城乡发展的要求还不相适应。

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