我国环境影响评价公众参与制度研究.doc

我国环境影响评价公众参与制度研究 2002年我国就颁布了中华人民共和国环境影响评价法（以下简称环评法)，规定了国家鼓励有关单位、专家和公众以适当的方式参加环评. 中华人民共和国环境影响评价法第五条规定：国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。但对于公众如何来参与环境影响评价却没有做很详细的规定。作为环境影响评价制度的重要内容之一，我国环境影响评价立法有关公众参与的条款无论在实体还是程序方面均停留在原则性规定的层面上。 汪劲，环境影响评价程序之公众参与问题研究兼论我国环境影响评价法相关规定的施行，法学评论，2004年第2期（总第124期），第107页。于是2006年2月5日,国家环保总局通过了环境影响评价公众参与暂行办法（以下简称暂行办法）,该办法对于公众参与环境影响评价做了进一步的规定，该办法也扩大了公众参与环境影响评价制度的范围，进一步推动了我国环境保护制度的发展。一、我国的环境影响评价公众参与制度（一）、我国环境影响评价公众参与制度的发展现状环境影响评价，亦称环境质量预断评价、环境质量评估,是指在环境的开发、利用之前,对该开发或建设项目的选址、设计、施工和建成后将对周围环境可能产生的影响、拟采取的防范措施和最终不可避免的影响所进行的调查、预测和评价,并制定防止和减少环境损害的最佳方案。环境影响评价制度则是有关环境影响评价的范围、内容、程序、法律后果等事项的法律规则系统。 周珂，生态环境法论，法律出版社，2001年版，第72页。公众参与制度是公众及其代表根据国家环境法律赋予的权利和义务参与环境保护的制度。它是政府或环保行政主管部门依靠公众的智慧和力量,制定环境政策、法律、法规，监督环境法的实施，保护生态环境的制度。是各级政府及有关部门的环境决策行为,经济环境行为以及环境管理的监管工作，听取公众意见，取得公众认可及提倡公众自我保护环境的制度。 史玉成，论环境保护与公众参与，.南京财经大学学报，2003年第2期，第76页。我国对于环境影响评价制度依据中华人民共和国环境影响评价法主要包括以下步骤。首先依据环评法第七条规定，规划草案中的环评内容由国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门组织编制；之后依据环评法第十六条和第十九条,建设环评的环境评文件由建设单位委托专门提供环评技术服务的相关机构(由国务院环保行政主管部门授予资质）编制。接着依据环评法第十一条和第二十一条的规定，规划草案或建设环评环评文件在报批之前,应由其编制主体负责举行论证会、听证会,或者采取其他形式,征求有关单位、专家和公众的意见,并出具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明.再依第十三条规定，规划草案在报审之前，应先由政府指定的环保行政主管部门或其他部门召集有关部门代表和专家组成审查小组，对其环评文件进行审查；以及第二十二条规定，建设项目有行业主管部门的，其环评文件须经行业主管部门预审。然后才可报有审批权的环保行政主管部门审批,由其作出审批决定并通知相关部门或单位.而公众只有在环评文件的编制阶段可参与其中,依据环评法第十一和二十一条，环评文件必附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或不采纳的说明，但在环评文件进入审查阶段后,法律就再无关于公众参与之规定，公众参与环评“决策”，与法无据。按环境影响评价公众参与暂行办法第十二条和第二十四条规定，公众参与建设项目环评的形式有5种：以问卷调查等方式征求公众意见；采用书面或其他形式咨询专家意见；举行座谈会或论证会征求公众意见；举行听证会，但是不是所有情况下均可采用此形式,仅在建设单位或其委托的环境影响评价机构决定举行听证会征求公众意见的情况之下，方才举行。对于具体的建设项目而言，公众并不能自由选定参与的形式，依照暂行办法第八条的规定:在建设项目环境分类管理名录规定的环境敏感区建设的需要编制环境影响报告书的项目，建设单位应当在确定了承担环境影响评价工作的环境影响评价机构后7日内向公众公告承担评价工作的环境影响评价机构的名称和联系方式,公众提出意见的主要方式,征求公众意见的主要事项,环境影响评价的工作程序和主要工作内容等.并且,公众也并不是对环评的所有方面均可提出意见，按照暂行办法第九条的规定，公众只能就建设单位公告的“征求公众意见的范围和主要事项”提供意见。同时，暂行办法也具体规定了公民在环境影响评价过程中具体享有知情权(第七条)、得到通知权（第二十二条）、批评建议权和评论权(第十四条）、辩论权（第三十条)、获得记录权(第十六、二十三、三十一条）等权利,使公民参与权的内容大为充实，也使建设单位和环保部门在信息披露、公众意见收集、保障公众参与等方面的义务大为明确. 梁亚荣、陈利根，环境影响评价中公民参与权的保障兼评环境影响评价公众参与暂行办法，南京农业大学学报（社会科学版），2006年9月，第6卷第3期，第61页。（二)、我国环境影响评价公众参与制度存在的问题1、公民享有的权利还不全面依据环评法的规定，以及暂行办法的规定，由上文可见，在环境影响评价中的公民参与权已经有许多。但暂行办法属于部门规章,其效力有限，其所规定的公民在环境影响评价中的参与权的地位还相对较低。同时,暂行办法对公民参与权具体内容的规定也还有很多不完善的地方，如对控告检举权、协助公务权、程序抵抗权、救济权等还没涉及,环境影响评价中的公民参与权还不是很全面。2、环境影响评级中公民参与的范围还很有限虽然经过环评法的原则规定和暂行办法的初步完善，我国公民环境参与权初具形态,但公众可以参与评价的范围还受到诸多限制.评价法第十一条和第二十一条规定“对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划”和“对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目,才允许公众参与评价。一方面“对可能造成不良环境影响的规划”“对环境可能造成重大影响的建设项目”经涉及对规划和建设项目的价值判断,容易受规划编制机关的主观影响，使允许公众参与的范围不易确定；另一方面要同时“直接涉及公众环境权益”“对环境可能造成重大影响”的限制过于严，并且还是要已经过规划编制机关的价值判断,公众的参与权一开始就受到了诸多限制。而暂行办法对允许公众参与评价的规划的范围没任何变化，允许公众参与环境影响评价的建设项目的范围按第二条的规定与评价法相比，也无大的变化,对公众参与的限制依然过多,范围过窄。3、环境信息公开制度的不完善我国虽然在环境立法中确立了公众参与制度,但还未建立相应的配套的制度，因此公众参与制度也就很难落实.公众参与环境保护的前提是环境信息知情权，而我国目前政府的信息公开制度还处在初步探讨阶段，环境信息公开也是非常有限的,不享有知情权就无法参与，即使给予了公众参与权，也无法影响环境决策环境信息获得量的多少决定了公众参与程度的高低. 向佐群、唐敏，论环境保护中的公众参与，云南行政学院学报，2007年第2期，第140页。暂行办法虽然对保障公众获得环境信息、促进公众参与决策等方而做了一些原则性规定。但总的说来，这些规定多是从政府部门管理的要求和角度提出的，并没有在立法上明确赋予公众获取信息、参与决策方而的权利，在环境信息的公示方面还远远不能满足公众的需求，更缺少有效的程序和制度保障，使公众参与缺乏必要的基础条件。4、听证制度设置的缺陷听证的内涵是“听取当事人的意见”，尤其是在做出不利于当事人的决定之前，应听取当事人的意见。从而体现了行政的公正；听证源于英美普通法上的“自然公正原则”，这个原则包括两项基本内容:一是听取对方意见；二是不能作自己案件的法官。 应松年，比较行政程序法，中国法制出版社，1999年版。依照暂行办法第十二条第一款“建设单位或者其委托的环境影响评价机构应当在发布信息公告、公开环境影响报告书的简本后，采取调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会等形式，公开征求公众意见”的规定,由建设单位或者其委托的环境影响评价机构进行听证，自己给自己听证，很显然违背了听证制度的基本原则.5、诉讼机制以及司法保障的不完善在国外，公众一般都可在违反环评制度的行政行为可能对环境产生不良影响从而对他造成某种损害时,都可以向法院起诉，得到司法救济,这也从司法上使公众参与得到国家强制力的保障.在权利救济方面我国公众只能对影响自己的环境权益提起诉讼而对于损害一定的公共利益的公众不能提起诉讼这极大的限制了公众维护环境的热情。 向佐群、唐敏，论环境保护中的公众参与，云南行政学院学报，2007年第2期，第138页。我国的环评立法中未规定对违反环评制度的行政行为的司法审查，只做出对直接责任人员“依法给予行政处分的规定,在行政诉讼法规中也无可适用的条款，由于缺乏这种为公众参与提供保障的司法审查机制，实践中很难形成对公众参与的有力支持,最终使环评中的公众参与流于形式.二、国外的环境影响评价公众参与制度（一)、美国的环境影响评价公众参与制度环境影响评价制度源于美国1969年的国家环境政策法（The National Environmental Policy Act of 1969,NTPA），该法规定,凡对于人类环境有重大影响的立法或草案，以及联邦的重要行为,都必须提出环境影响报告书。最初美国并没有环境影响评价这一名称.该词是由于欧洲的大力提倡而盛行于世界各地的。美国的国家环境政策法共两章十三条,分为三大部分：宣示国家环境政策、建立环境影响评价制度作为执行国家环境政策法的主要方法与成立环境品质委员会。国家环境政策法并没有就联邦机关应如何进行环境影响评价做进一步的规定,为使个联邦机关进行评估程序时有所依据，尼克松总统与一九七零年三月五日发布行政命令指示环境品质委员会发布有关联邦机关制作与审查环境影响评价书的指导原则，作为各联邦机关进行环境影响评级时的参考。美国国家环境政策法和，1978年环境质量委员会又发布了国家环境政策法实施条例（以下简称条例）。该条例对环境影响评价制度的操作程序作了明确规定.根据国家环境政策法和条例的规定，美国公众参与环境影响评价制度的内容有:1、参与评价的对象国家环境政策法中明确规定环境影响评价的对象是对人类环境质量具有重大影响的立法和其他重大联邦行动。根据条例的解释,所谓“立法”指向国会提出的提案和立法建议.“联邦行动”包括下列四种类型:官方政策、正式计划、规划、具体项目.国家环境政策法对公众参与评价的对象并未予以明确，不过,公众参与作为环境影响评价的一个程序,可以认为公众参与的对象包括立法和其他重大联邦行动。2、参与评价的阶段在公众参与的阶段上，条例规定了两种参与：一是范畴界定阶段的参与。按照CFR的解释，范畴是由行动、可选择的方案和环境影响组成的。具体来说，包括三种行动、三种选择方案和三种环境影响。三种行动指与建议的行动相关联的行动、对环境具有累积影响的行动和与建议的行动相类似的行动.三种选择方案是指无可供选择的行动方案、其他合理的行动方案和减轻环境影响的措施.三种环境影响是指直接、间接和累积环境影响.所谓范畴界定是指目的在于尽早以公开的方式决定议题的范围以及认定与提议的行动相关的重要问题的过程.根据条例的规定，联邦主管机关一旦决定进行环境影响评价,在范畴界定之前就应在联邦公报上刊登意思通告,作为范畴界定过程的一部分、联邦主管机关应当邀请受影响的联邦、州和地方机构,受影响的印第安部落、提议行动的敌对者和其他相关利害关系人的参与，征询他们的意见。二是环境影响评价书定稿前的参与.条例重点对公众在环境影响评价书定稿前的参与进行了规定。定稿前的参与又分为两种:一种是在环境影响评价草案完成后和环境影响评价报告定稿前的参与;另一种是作出决策之前的对最终的环境影响评价报告的参与。在环境影响评价草案阶段，规定应征求具有法定职能或者具有专门知识的联邦机关的意见；征询被授权制定和实施环境标准的适当的国家和地方机构、印第安部落、任何接到对提议中的行动的环境影响评价报告的机关的意见；征询任何申请人的意见；征询公众意见和那些利害关系人或者组织的意见。对作出决定前的环境影响评价报告的参与，规定联邦机构应对外征询对最终的环境影响评价报告的意见，而且在任何情况下，其他机构或个人都可以在”#天内对最终的环境影响评价报告主动表示意见。3、表示意见的义务条例规定，具有法定职能的联邦机构、拥有环境影响评价专门知识的联邦机构、被授予制定和实施环境标准的联邦机构在他们法定职能、专门知识、或权限范围内负有对环境影响评价报告在法定期限内（”天)表示意见的积极义务.如果认为他的观点被充分地反映在环境影响评价报告中，也可以表示无意见。条例对普通公众是否有表示意见的义务未作明确规定。由此可以推定,普通个人可以对环境影响评价表示意见，也可以不表示自己的意见.4、所提意见的特征条例规定,对环境影响评价的意见应有四个特征:第一，对环境影响评价报告书的意见应当尽可能地明确,并且可以认为环境影响评价报告是充分的，也可以举出自己所提可选择方案的优点；也可以两者均强调。第二，当表示意见的机关批评主办机关的先前的方法时,表示意见的机关应当描述可选择方案所提供的方法比先前方法的优越之处和为什么优越.第三，协作机关应当在其意见中明确表示是否还需要额外的信息去履行其他合适的环境意见或咨询意见，如果需要，是什么样的信息。第四，当具有法定职能的协作机关基于拟议中的立法建议和行动对环境的影响而对立法或规划、行动提议表示反对或持保留意见时，该机关应明确提出如果需要对这些提议给予许可证、执照或者法律上有相同效力的证书时应采取的减缓措施。5、对意见的反馈条例中对公众参与意见的反馈有非常详细的规定。即主办机关在准备最后的环境影响评价报告书时应考虑来自个人或集体的意见,并且采取以下一种或多种手段予以积极回应:第一，修正可选择方案，包括原方案;第二，制定和评估原先未加认真考虑的方案；第三，补充、改进和修正原先的分析；第四，作出事实资料上的修正；第五，解释所提意见因何不加采用。条例还规定，所有对环境影响评价草案的意见$不论是否被采纳都应附在最终的环境影响评价报告书中;如果所提意见对环境影响评价草案修改是很小，那么联邦机关可以将它们写在勘误表中，或附在环境影响评价报告书中。 李艳芳，美国的环境影响评价公众参与制度，环境保护，2001年10月，第34页。(二）、我国台湾地区的环境影响评价公众参与制度我国台湾地区于1994年颁布了环境影响评估法（以下简称台评估法，之后在1999年，2002年和2003年分别进行了修正。于1995年颁布了环境影响评估法实施细则（以下简称台实施细则）,之后分别于1998年，1999年，2001年，2002年和2005年分别进行了修正.环境影响评估的审查程序,可分为两个阶段：第一阶段主要目的在于，评估开发行为对于环境生态可能造成的影响及其严重性。此阶段的审查决定该开发案是否要进行第二阶段的环境影响评估审查，若评估结果不需进行第二阶段者，则于公告及举办说明会后即可开始开发作业；第二阶段则进入实质且复杂的环境影响评估：自范畴界定开始，而后开发单位向主管机关提出环境影响评估报告书作为审查,主管机关于审查通过之后，做出认可与否的决定(即是否发给开发许可证明)，至此方终结环境影响评估程序.此外，在目的事业主管机关核发了许可之后，主管机关与目的事业主管机关仍须各自负有其事后监测与追踪的义务。以下就环境影响评估的两大阶段与事后的追踪考核阶段分别说明之。1、第一阶段环境影响评估依台评估法第六条与第七条的规定，第一阶段的环境影响评估是由开发单位于规划开发行为时，必须先依环境影响评估作业准则进行环境影响评估工作，并做成环境影响说明书,向目的事业主管机关提出申请许可开发行为，并由目的事业主管机关转送其主管机关审查。主管机关于收到说明书之后,须于五十日之内做成审查结论并公告之.而各级主管机关应设置环境影响评估审查委员会对此进行审查.如果主管机关对于审查结果认为不需进行第二阶段环境影响评估，则目的事业主管机关即可依其权限,参酌其它相关规定，决定该项开发行为是否许可实施.开发单位获得开发许可后，尚应于开发进行前,举行公开说明会。2、第二阶段环境影响评估依台评估法第八条规定，若审查结论认为该开发计划对环境有重大影响之虞，应要求开发单位继续进行第二阶段环境影响评估。第二阶段环境影响评估过程中开发单位及主管机关所应注意并办理的事项有下列几点：(1）信息公开依据台评估法第八条，若主管机关认为开发行为对生态环境将可能造成重大影响,而应进行第二阶段环境影响评估者，开发单位应将环境影响说明书揭示或陈列，以供民众阅览。陈列期间不得少于三十日。此项规定之目的在于,藉由数据的提供与信息的公开,使有关单位或民众得以知悉开发行为的内容，以便适时的参与或提供意见。(2）公开说明会依台评估法第八条后段之规定,开发单位应于数据公开期满后,举行公开说明会.此举可使当地居民或有关机关于说明会中，要求开发单位作进一步的说明.同时，开发单位也可藉由举行公开说明会的机会，对大众直接阐释其开发计划的构想，透过沟通减少日后阻力。从环评法第九条之规定可知,有关机关或相关居民对于开发单位之说明有意见者,尚可于说明会后十五日内，向开发单位提出书面意见，并副知主管机关及目的事业主管机关，作为环评审查时的参考。（3）界定评估范畴公开说明会结束后，主管机关应于进行第二阶段环境影响评估之前，事先邀集目的事业主管机关、相关单位、团体及学者、专家及居民代表等,共同界定评估范畴,确立可行的替代方案,以及应进行的环境影响评估项目和范围，与其它之相关执行事项等，以落实环境影响评估工作。（台评估法第十条)在此范畴界定阶段中,评估项目的选择，除了需要具有相当程度专业背景的学者专家认定之外，一般民众或利益团体所关切的重点也应有其决定性的影响。故此阶段的首要目的在了解一般民众的关切重点，建构专家与民众间的对话管道,进而透过开发计划潜在影响的认定程序，将焦点集中在可能引发争议的客体上，寻求双方可能的共识，避免日后冲突的产生。公开的会议能使人民得以分享部分决策过程或意见参与，对于主要环境影响决策中人民与政府的适当对话管道，更有指导行政机关努力方向的作用。（4）执行第二阶段环境影响评估评估范围界定之后，即开始进行第二阶段环境影响评估。此阶段仍先由开发单位自行为之，惟应参酌有关机关、学者、专家、团体及当地居民所提之意见，编制环境影响评估报告书的初稿，向其目的事业主管机关提出。此评估报告书中除包含环境影响说明书的内容之外，尚应记载对有关机关或当地居民意见的处理情形(台评估法第十一条第十一、十二项），以使环境影响评估能切实发挥整体性与响应性的功能.(5）现场勘查及听证会目的事业主管机关于收到评估书初稿之后三十天内，应会同主管机关、委员会委员、其它有关机关,并邀集专家、学者、团体及当地居民，进行现场勘查，并举行听证会，以求周全.目的事业主管机关应于三十日内做成勘查现场的纪录与听证会记录，连同评估书初稿,送请主管机关审查。（台评估法第十二条）（6）评估书之认可台评估法第十三条规定,审查委员会应于六十日内做成审查结论，送交开发单位及目的事业主管机关.开发单位应依据审查结论修正评估书初稿,做成正式的评估书，送请主管机关认可。主管机关认可后，环境影响评估程序即告完成，主管机关应将评估书及审查结论摘要公告，并刊登公报。目的事业主管机关核发许可的前提要件为环境影响评估之评估书与其审查结果。因此,目的事业主管机关不得于评估程序尚未完成前核发开发许可(台评估法第十四条）.依环评法第十四条之规定，若开发行为经认定为不应开发者,则目的事业主管机关不得发给开发行为之许可，但开发单位仍可另行提出替代方案重新送主管机关审查。3、追踪考核阶段已通过环境影响评估程序的开发案，开发单位应切实执行环境影响说明书与评估书之内容及审查结论(台评估法第十七条），并且由目的事业主管机关及环境主管机关负责事后追踪及监督的工作，必要时得要求开发单位定期提出环境影响调查报告。若主管机关发现开发行为对环境造成了不良影响时,应命开发单位限期提出因应对策，于主管机关核准后切实实行（台评估法第十八条）,以确保环境评估之实效.4、简要言之，整个环境影响评估过程可概略述为：第一阶段：环境影响说明书之提交-审查(原则上五十天内为之，必要时得延长亦以五十天为限）及公告-举办公开说明会.第二阶段：公布环境影响说明书（至少三十天），举办公开说明会（会后嗣十五天内做成记录）以及受理意见（其间为公开说明会后十五天内)界定评估范畴-编定评估书初稿现场勘查及举行听证会（收到评估书初稿后三十天内为之，并分别于会后三十天内做成记录）主管机关进行审查（六十天内，必要时延长以六十天为限）评估书之提交与主管机关之认可-公告。三、对我国环境影响评价公众参与制度完善的建议（一)、转变思想观念,提高公众的环境意识现在的行政已从管理行政向服务行政和福利行政转变，传统的以官为本位的观念已向以民为中心转变，特别是现代的行政管理的任务也发生了很大的变化，现在为公众提供一个干净、舒服、优美的环境成为政府的重要任务。环境保护仅仅依靠政府的力量是远远不够的,必须依靠公众的力量才能见成效。我国政府近些年从中央政府到地方政府都已意识到公众参与环境保护的重要性，明确认识到参与环境保护是国家法律赋予公众的权利，政府部门有义务回应和保护公众参与环境保护的这种权利，提供公众参与环境保护的途径和机会。政府也加大了环境教育的宣传力度,提高公众的主体意识，让公众认识到环境保护不仅仅是政府的责任，也是公众的义务，树立“人人为我，我为人人的社会责任感，让公众成为环境决策、环境管理、环境保护的主人翁,而不是旁观者.(二)、完善我国的环境立法、拓宽公众参与的领域修改环境保护法是当务之急,环境保护法是环境法的基本法,应该对环境保护的一些基本制度做出规定，而公众参与制度是环境保护中的非常重要的内容，因此在环境保护法中规定公众参与制度是必要的.首先是在总则篇中确立公众参与的基本原则，这是建立我国公众参与环境保护制度的前提，在总则篇中对公众、公众参与做出明确的界定,然后在环境保护法中设专章规范公众参与的内容,主要规范以下几个方面的内容:公众及公众参与环境保护的范围、公众参与的具体方式、公众参与的程序（时机、表达的方式、对公众表达的反馈意见的处理、信息公开的程序)、公众参与的权利和义务、公众参与的法律责任和国家机关的法律责任，这样既集中又具体，便于操作.在单行的环境立法中如环境影响评价法、水污染防治法等法中对公众参与作出具体、深入的规定，可以从过去的末端参与(即事后对违法的行为举报、诉讼的参与)到预案参与（指公众在环境政策、规划制定中和开发建设项目实施之前的参与）、过程参与(指公众对环境法律、法规、政策规划、计划及开发建设项目实施过程中的参与）和行为参与（指公众从我作起，自觉保护环境的参与),从事后监督的参与到事前与事中参与，从环境个案的参与到环境决策参与，使公众参与的方式多样化，使公众从微观参与到宏观参与，真正发挥公众对环境保护的作用.（三）、构建环境保护信息公开制度我国公众参与环境保护的最大障碍是环境信息的不对称，一方面不了解政府的哪些决策、规划、管理行为会对现在、将来的环境造成影响，另一方面也不了解的我们的环境状况是好是坏，因此公众无法参与到环境决策和环境保护中去。只有政府向公众公开环境法律、环境政策、环境标准、环境执法的进程、程序以及环境质量状况，做到只要与环境有关的所有立法、执法的信息和环境质量状况的信息尽量予以公开，公众参与环境保护才具备基本条件，否则公众参与只会是纸上谈兵.环境信息公开制度在西方国家都已通过法律予以确认，并且取得了较好的效果。为此,国家应当采取必要的立法、行政以及适当的执行措施，建立有透明度的、统一的信息公开制度,来充分保障公众的环境知情权利。 帅海涛，试论环境法中的公众参与原则，法制与社会，2007年6月，第37页。（四）、赋予公众提起环境公益诉讼的权利环境影响评价法没有规定涉及公众参与受到侵害如何救济、规划部门或建设单位不考量公众意见应当承担何种法律责任等条款.并且，法律也未就规划部门或建设单位不组织公众参与活动的法律后果作出规定，这使得公众的“参与权”无法在司法上获得保障。建议我国在立法完善过程中，根据我国实际情况引进公民环境行政诉讼的条款提起诉讼的主体是公众既包括个人也包括团体起诉条件也不限于有直接的利害关系.只有这样，才有利于社会团体和民众对政府的环境资源行为进行经常性的监督和法律上的对抗与制衡.而且，尤其应当鼓励和支持环保团体和组织发起的“世界观型的环保运动”，这种方式更具有长远目标,不易产生过激行为，对政府也减少了依赖。 周珂、王小龙，环境影响评价制度中的公众参与，甘肃政法学院学报，2004年6月，第66页。美国的公民诉讼制度向我们展现了环境诉讼的一个必然的发展方向，随着环境保护事业的发展、法律体系的完善以及公民环境意识的提高,公民对诉权要求愈来愈强烈，环境诉讼已从民事诉讼为主转入到以行政诉讼为主的轨道，在环境行政诉讼上我们可以放宽原告的诉讼资格，对于环境影响评价的报告，只要公民实际上提出证据证明该报告违法，就可以提起诉讼。 张晓磊，论我国环境法治下公众参与制度的完善以公法学的视角，太平洋学报，2006年第6期，第54页。（五）、鼓励和支持环境保护团体开展环境保护活动环境保护是每个公民的义务，政府应加大环境宣传，提高公众的环境意识，让更多的公众自觉组织、参加到民间的环保组织中来，壮大民间环保组织的队伍，扩大民间环保组织的知名度，加强社会的影响.政府应加强与民间的环保组织的沟通,对大部分积极健康的民间环保组织应该予以支持引导，包括专业培训，搭建政府与公众座谈与对话的平台，经常邀请其参加政府的重大环境决策，重视其意见，吸收民间的环保组织的人力、物力投入到环境保护中.政府则应该对社会团体登记管理条例等一系列有关社会团体的法规作出适当修改，适度放宽限制，促进民间环保社团的成立,以使整个社会的权力构架发生变化,起到制约企业致污行为的作用。 帅海涛，试论环境法中的公众参与原则，法制与社会，2007年6月，第38页。