新型城镇化下的城市设计发展与城市规划转型.doc

新型城镇化背景下城市规划转型与城市设计发展目录第一章研究背景、意义与思路1第二章中国城镇化发展历程与新型城镇化概念解读22.1我国城镇化与城市规划工作的发展历程22.1.1我国城镇化发展阶段与特点22.1.2各阶段城市规划工作主要任务和特点32.2新型城镇化概念解读62.2.1“新型城镇化”的诞生62.2.2新型城镇化的内涵与核心理念92.2.3国家新型城镇化规划的主要内容11第三章新型城镇化时期城市规划的发展123.1城市规划理念和任务变化123.1.1当前中国城市面临的突出问题123.1.2“以人为本”核心理念的空间诠释123.1.3新型城镇化对城市规划的新要求133.1.4城市规划体系的变化趋势153.1.5城市规划管理的转型驱动163.2城市规划及其管理转型183.2.1城市规划参与主体的扩大化183.2.2城市规划涉及内容的综合化183.2.3城市规划实施思路的开放化183.2.4城市规划技术应用的深入化183.2.5城市规划管理主体的多样化193.2.6城市规划管理方式的多元化19第四章国内外城市规划发展趋势与经验借鉴204.1国外先进经验借鉴204.2国内先进经验借鉴214.2.1营造城市特色风貌，破除“千城一面”214.2.2提升城市空间环境质量214.2.3保护和传承城市历史文化特色224.2.4注重城市景观建设的有机整体性224.2.5加强对城市功能空间的引导234.3小结23第五章城市设计发展支持城市规划转型245.1城市规划与城市设计关系及其变化245.1.1城市设计的概念与发展历程245.1.2城市设计成为城市规划工作新抓手255.2城市规划体系转型中的城市设计275.2.1城市设计的五位一体理念285.2.2城市设计的重点控制内容（城市设计管理重点控制内容）285.2.3城市设计的广泛参与形式创新295.3城市设计的信息化建设与创新305.3.1新型城镇化的信息化支撑305.3.2城市设计管理的三维信息技术保障30第六章南京城市设计工作发展与提升336.1南京区域城镇化背景下城市设计现状336.2城市设计管理工作发展思路346.3城市设计管理信息技术平台设计实施要点34第七章结论36摘要随着中国城镇化的快速推进，城市规划在从1950年代开始的建国以来各大重要历史阶段也各有特点，不断发展变化。2011年中国城镇化率突破50%，城乡关系发生历史性转变。城市规划工作也在近期出现的社会经济与空间发展新问题和新形势下面临转型。本研究通过对建国以来中国城镇化过程及在各阶段城市规划工作的特点分析总结开始，对在当前这一特定历史时期诞生的“新型城镇化”概念、内涵与核心理念进行了解读。研究发现新型城镇化相关概念是对我国城镇化发展水平的科学界定。对这一概念界定是及时、必要的，通过这一工作，对国民经济与社会发展的方向提出了新的要求。国家新型城镇化规划更是明确了在空间规划领域对城市空间结构、城市特色文化相关的方向和目标。通过对新型城镇化相关概念内涵的仔细分析，本研究认为新时期的城市规划转型需要符合新型城市化的目标与要求。在新的时代背景下，城市规划工作重点将发生变化：以提升城市品质、改善生活环境、传承特色文化为新时期工作的重点目标；以更包容规范的规划管理方式、更精准细致的规划设计内容、更科学有效的技术实现手段来推动城市规划的转型。通过对国外先进国家和地区及国内先进城市在这一历史时期城市规划工作上的经验总结发现，随着社会经济发展水平的提高，需要制度体系不断完善和管理水平持续提升以支持城市发展，城市规划不断规范化的同时也不断多样化、深入化，城市设计在城镇化后期将成为城市规划的主要形式之一，同时，技术平台是丰富城市设计形式，开展有效城市设计管理的有力保障和必备手段。城市设计从内容和形式上具有形象直观、精细明确、丰富多样的特点，适合开展细部空间的规划设计和交流协作。从城市格局、城市意象、城市环境中的运动、建筑和特征、设施与服务、人居环境品质、公共空间与活动、保存与维护八个方面发扬城市设计的特长，开展城市功能的发展策划、土地利用规划设计、空间形态设计、道路交通设计和环境景观设计五位一体的城市设计，契合新型城镇化背景下规划工作的转型的大方向和大目标，是新时期城市规划转型的重要手段。从现实性、必要性、前瞻性和合理性角度分析，以城市设计作为城市规划转型的抓手是一种合适的选择。南京城市设计管理工作总体上在国内比较先进，但在城市设计相关法规制度、管理体系建设和信息化支撑系统上尚存在不足。通过本研究及附属调研报告，研究还对南京城市设计管理体系及三维城市设计管理信息平台设计实施方面提出了相应目标和要求。关键字：新型城镇化；城市规划；城市设计；三维城市设计管理信息平台；南京第一章 研究背景、意义与思路2013年11月召开的十八届三中全会明确提出“坚持走中国特色新型城镇化道路”。2013年12月召开的中央城镇化工作会议也强调，“走中国特色、科学发展的新型城镇化道路”。2014年3月，中共中央、国务院印发了国家新型城镇化规划（2014-2020年），明确了未来城镇化的发展路径、主要目标和战略任务，统筹相关领域制度和政策创新，是指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性规划。在新的时代背景下，根据新型城镇化的要求，城市规划工作在理念、目标、任务、实践等方面已经发生了一些变化，并将在相当一定时间内，有层次、有序列地发生一系列后续变化。从战略部署角度，南京作为江苏省首府，我国东部地区的特大型城市，重要的政治、经济和文化中心，近年来城市化率快速提高，至2013年底，已经超过80%的水平，城镇化发展方式已经开始发生显著变化，城市空间结构和社会结构亦在发生深刻转型。从城市规划的角度看，南京城市规划管理工作从体系上、工作内容上和方式方法上如何顺应这些变化，如何审时度势、因地制宜、因时而变，需要开展前瞻性的研究，提前部署准备，从容应对挑战。从具体工作角度，城市规划及其管理工作需要顺应社会经济发展水平而不断提升，为城市管理作出贡献。在具体工作中，传统城市设计工作内容的重要性在业内所受认同不断扩大，成为城市规划发展的重要方向。城市规划通过城市设计，从空间形态美化角度，从三维形态设计的全新维度，从前所未有的直观交流和表现形式高度下对传统城市规划进行深度拓展，南京如何在这一领域保持领先并有所创新，需要在全面认识城市设计工作与城市规划转型关心基础上，借鉴学习先进国家或地区与国内先进兄弟城市经验，摸清家底，发挥特长。本研究从中国城镇化发展历程与城市规划发展变迁的互动关系切入，探讨我国城市规划如何伴随并为城镇化提供服务；其次，通过剖析新型城镇化概念与本质，解析在新时期城市规划的目标、理念及工作内容应当如何变化以满足时代要求；再次，我们尝试寻找到新时期城市规划工作的新抓手，并分析其内涵和外延的变化趋势，借鉴国内外经验，从管理机构规划局的角度，解读改善管理的方向；最后，我们对上述分析进行总结，凝练提出城市规划的转型思考。图1 研究思路与框架第二章 中国城镇化发展历程与新型城镇化概念解读2.1 我国城镇化与城市规划工作的发展历程2.1.1 我国城镇化发展阶段与特点受国家基本制度的影响，城市发展经历了计划经济和改革开放两种不同语境，中国城镇化历程大致可分为四个主要阶段（李浩 等，2012）：1. 第一阶段（1949-1957）：工业化建设推动下的城镇化较快发展新中国成立之后，国民经济经历了三年恢复、整顿，国家有计划地进行以重工业为重点的工业化建设。城市建设围绕工业服务，先生产、后生活，弱化城市服务功能，全力建设“生产城市”。国家计划经济决定了人口的流动，住房福利也与之配套，统一分配，城市乡村共同发展，城乡关系相对和谐。这一阶段的城镇化水平提高速度相对较快，城市发展与经济发展相对协调。城镇化率从10.6%提高到15.4%，年均0.53个百分点（其中“一五”期间则年均提高0.59个百分点）。人民建设情绪高涨，工业城市迅速发展，新建、改建、扩建了一大批工业城市，华北地区和东北地区为国家工业化和城镇化发展的重点地区。2. 第二阶段（1958-1977）：大起大落之后陷人长期停滞1958年全国开始“大跃进”，盲目地发展工业和扩张城市，到1960年全国城镇化水平猛增到了19.8%。城乡隔离和错误的城镇发展政策也导致城镇化高潮之后的迅速衰退。1960年后，由于三年自然灾害、中苏关系恶化以及国民经济大调整，国家为了弥补损失，开始压缩城镇人口，停止对城市进行扩张计划和削减城市建设，城市失去了宏观的规划指导，63年城镇化水平又降到16.8%。国家建立了户籍制度并逐渐开始对城乡人口流动发挥重要调控作用。1964年国家开始三线建设，城市建设强调“不建集中城市”。64年2月，开展了“工业学大庆”，之后的城镇建设倡导“工农结合、城乡结合、有利生产、方便生活”、“干打垒”的分散居住模式。1966年“文革”发生后，经济面临崩溃，城镇建设基本陷人停滞。直至1977年，全国城镇化率持续保持在17%左右的水平，城镇化与经济发展脱节。3. 第三阶段（1978-1994）：改革开放引领东南沿海城镇化率先发展1980年代初实行“包产到户”和“家庭联产承包责任制”，农村改革突破，较短时期内解决了温饱问题，奠定了城镇化发展的基础。1978年，改革开放推动东南沿海城市大发展，市场经济体制萌芽。1979年，深圳、珠海、厦门、汕头4个特区建立，广东、福建2省拥有对外经济活动特殊政策；1984年国务院确定开放14个沿海港口城市；1985年开辟珠三角、长二角、闽南三角洲为沿海经济开放区；1990年浦东开发；之后北部、内陆地区相继开放，沿江城市进一步发展，。 市场经济的迅速蓬勃发展，带动了城市特别是小城镇和农村集镇的增长，规划工作也得以恢复，城镇化又进入了一个新时期。本阶段的城市发展方针主要突出“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”。1978年国务院发布关于加强城市建设工作的意见，强调了在国民经济发展史中城市的重要地位与作用，并要求“控制大城市规模，多搞小城镇”；1989年颁布的城市规划法规定“国家实行严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市的方针，促进生产力和人口的合理布局”。90年代后，城市发展方针有所变化，“八五”计划（1991-1995）首次出现“城市化”概念，城市规划成为一种计划，要求“有计划地推进我国城市化进程”。这一阶段的城镇化水平稳步提升，全国城镇化率从17.9%上升到28.5%，年均提高0.62个百分点。4. 第四阶段（1995年至今）：经济体制改革深化加快城镇化进程1990年代中期开始，市场经济体制改革全面深化，代替原有的计划经济。经济的改革发展成为城镇化发展的强大推动力。本阶段市场化活力进一步被激发，土地制度和税制的改革导致土地使用权商品化，带动了地方政府的财政增长和房地产业的飞速发展，农民工大量进人城镇。2001年，中国加入WTO（世界贸易组织），城镇化伴随着全球化的市场经济而发展，促使外向型城镇体系空间格局的形成。“十五”计划（2001-2005）提出，城镇化逐渐上升为国家战略， “推进城镇化的条件已渐成熟，要不失时机地实施城镇化战略”。“十一五”规划（2006-2010）提出“坚持大中小城市和小城镇协调发展，积极稳妥地推进城镇化”，“十二五”规划（2011-2015）提出“坚持走中国特色城镇化道路，科学制定城镇化发展规划，促进城镇化健康发展”。这一阶段，连续16年城镇化高速发展。全国城镇化率从29.0%提高到51.3%，年均提高1.39个百分点（2000年以后为1.5个百分点）。截止2011年底，城镇化率达到51.27%，城镇人口规模约6.7亿。在计划经济时期，城镇化发展受到工业化建设进程、国家经济水平和财政实力等因素所主导，有关城市和乡村发展的方针、政策以及国民经济计划等“计划性”色彩浓厚，同时政治口号、社会运动等对城镇化发展的内在影响也不容忽视，表现在城镇人口和城镇化水平方面体现出起伏多变的总体特点。改革开放时期我国的城镇化发展，总体上呈现出正向增长态势。持续的、渐进的一系列改革、开放重大决策的实施，诱导、激发和促进了当前具有鲜明中国模式的城镇化发展路径与模式（李浩 等，2012）。总体来看，改革开放以前的城市化大体属于计划型、被动型、数量型、离散型、生产型、黑色型、自上而下型、城乡分离型、二产主导型等，而改革开放以来，中国城市化则出现了如下趋势：从计划型到市场型、被动型到主动型、数量型到质量型、从离散型到集聚型、从生产型到服务型、从机械型到人文型、从黑色型到绿色型、从小城镇化到大城市化、从自上而下型到自下而上型、城乡分离型到城乡一体型、从人口城市化到城市市民化、乡村城市化到城市现代化、从二产主导型到三产主导型等（何爱国，2013）。从近期中国城镇化发展模式来看，中国模式的城镇化具有“低成本、低质量、高成效、高代价”的突出特点，既对国家社会经济发展与工业化进程发挥了至关重要的促进和支撑作用，同时在当前全新的形势下又表现出很强的不适应和不可持续性（李浩 等，2012）。因此，城镇化模式亟需创新改革，此时提出新型城镇化明确其目标任务恰逢其时。2.1.2 各阶段城市规划工作主要任务和特点1949年，中华人民共和国成立，社会主义诞生，是我国城乡规划新的起点。建国以来我国城市规划地位日益提高，理论日臻丰富完整，法制化水平不断提高，管理体系日益完善，业务日渐壮大。从城市规划作为一个专业事物提上议事日程以来，其主导思想在各个时期有所不同（表1），并导致了其工作内容侧重点的差别。表1 建国以来城市规划主导思想的变化（马仁锋 等，2009）时段发展观空间布局规划主要类型主要措施效果成功经验不足1949-1978平衡发展内地“三建设”工业布局规划、城市规划、流域综合治理规划、交通基础设施规划、区域规划、城市地区规划、自然区划投入大量资金，布局工业项目适应国防需要，客观上促进了内地发展经济效率低下，遗留问题多1979-1992重点发展重点建设东部沿海地区国土开发与整治规划、国民经济发展改革（七大区规划）、城镇体系规划、基本农田保护规划、市域规划开发开放东部沿海，投资重点东移沿海迅速崛起，国立不断增强地区差距拉大，环境问题突出1993-2002协调发展西部大开发跨省区区域经济规划、国土规划、土地利用规划、城镇体系规划、概念规划加大西部投资力度，一点带面求发展改善西部环境，促进协调发展部分地区急功近利，产业空间结构趋同2003-今科学发展东北振兴行动，中部崛起，两型社会建设试点区域规划、城镇体系规划、国土规划、都市圈规划、主题功能区规划坚持“以人为本”，实施“五个统筹”统筹区域发展，促进东北复兴20 世纪70 年代以前，“贯彻为生产、工人服务”是当时城市建设的方针，城市开始按照规划进行建设，城市规划法制也开始起步。但在实践过程中，往往出现规划与计划脱节的现象，规划上有的建设项目，计划上没有立项；计划上有的立项项目，规划上难以安排。于是就形成了“规划赶不上计划，计划赶不上变化”的被动局面和尴尬处境，使城市规划不能够有力地指导各项城市建设和管理。20 世纪80 年代跳出“规划是计划的继续与具体化”的概念，提出城市规划新内涵 “城市规划是为实现一定时期内城市的经济社会发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和各项建设的综合部署和具体安排”。党的十一届三中全上，社会主义现代化建设成为新的战略决策，我国进入改革开放和以经济建设为中心进行现代化建设的新阶段，确立了城市规划在城市发展建设和管理中的“龙头”地位。同时，丰富了城市规划的内容，使总体规划包括城镇体系规划、城市总体布局规划、各个专项规划和近期建设规划。80年和美国的学术交流引入“分区管理”的理念，随后，大中城市编制城市分区规划。90年代初，明确了详细规划则包括控制性详细规划和修建性详细规划，并开始增加了城市设计的内容；明确了城市规划的实质，一是政府职能，二是具有法律效力的管理手段，三是一项社会实践活动，四是一门综合科学，五是一门空间艺术。城市规划所承担的任务是合理确定城市的发展目标、土地利用、空间布局、建设部署，其核心是土地利用，根本方法是统筹兼顾、综合部署。这就对城市规划有了一个明确的认识，建立了我国自己的城市规划理论体系，为建立城市规划法规体系提供了基础。1989 年城市规划法的颁布，从法律上确认了重新建立的我国城市规划理论体系。同时，依法建立了我国统一的城市规划管理理论体系，包括城市规划编制管理、城市规划审批管理和城市规划实施管理。城市规划实施管理又包括建设项目选址规划管理、建设用地规划管理、建设工程规划管理和城市规划实施的监督检查等。“一书两证”的规划管理制度和相应的一系列城市规划管理的理论书籍，彻底改变了过去我国城市规划管理粗暴无科学、缺乏基本理论、单靠经验和行政手段进行管理的混乱局面。图2 四代城市规划编制办法与框架之演化递进（曹康 等，2007）1990年代中后期与进入21世纪以来，随着改革开放、市场经济和城镇化发展战略的实施，城市发展建设空前活跃，推动着城市规划与之相适应。各大城市不仅纷纷编制各类开发区规划，还出现了城市发展概念规划（战略规划）、城市圈规划、城市连绵地带城市群规划，以及城市限建区规划、城市商务中心区规划、城乡统筹规划等，解放了城市规划思想，丰富了城市规划类型和内容，充实了城市规划理论，促进了城市规划的改革与发展。同时，这段时期以城市规划法为中心，相继发布城乡规划配套法规、规章，并不断完善体系。面对新的实践要求，2007年10中华人民共和国城乡规划法颁布，该法将城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划纳入城乡规划范畴，保留了总体规划、各类专项规划、近期建设规划、控制性详细规划、修建性详细规划等内容，法定了城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和生态、环保、节能、历史文化遗产和特色保护、安全、科学性等规划原则，必将进一步加强、调整、充实和完善我国的城市规划理论体系，与时俱进，为贯彻落实科学发展观，促进我国城市以人为本、全面、协调、可持续发展做出更大贡献。 图3 建国以来我国的城镇化与城市规划发展历程综上所述，城市规划的核心任务伴随城镇化发展，在中国城镇化各阶段各有侧重，总体来看具有从专项到总体，从宏观到微观，从粗放到精细的过程和趋势特点。城市规划内容的日臻丰富是对城镇化建设水平提高的直接反映。社会关注的城市空间问题呈现多元多样的特点，对城市物质空间细节、非物质空间、城市生活体验等方面的问题的关注和探讨导致城市规划内容、方式的多元化。同时，城市规划也日渐以政府制定的公共政策的形式出现，影响城市化进程，城市规划管理工作为了应对上述变化，需要引入新思维理念、采用新技术新方法、应用新方式新手段，提高城市规划的精细化水平和效用效果。城市化图4 城市化的过程与结果（顾朝林，2008）（原始资料来源: PaulL. Knox, Linda McCarthy 2005. Urbanization. Prentice Hall: New Jersey, Figure 1, p.9.）2.2 新型城镇化概念解读2.2.1 “新型城镇化”的诞生2012年11月，党的十八大报告提出：“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路”。这是“新型城镇化”概念的首次较为明确的出现。所谓“新型城镇化”，是中国的城镇化当前正在进入的新时期新阶段。2013年11月召开的十八届三中全会明确提出“坚持走中国特色新型城镇化道路”。2013年12月召开的中央城镇化工作会议也强调，“走中国特色、科学发展的新型城镇化道路”。至此，“新型城镇化”的概念逐渐明确，特指改革开放以来我国在走中国特色城镇化道路过程中当前时期正在进入的新阶段。从建国以来我国城镇化发展历程来看，1949年至1978年近30年间，我国的城镇化率从10.6%提高到17.9%，处于城镇化初期的积累阶段，城镇化主要面对的问题还是工业化发展初期城市产业工人增加带来的城市就业等相关问题，空间上体现在产业分工背景下的城镇体系和空间结构问题。1980年代，小城镇蓬勃发展成为城镇化的亮点，由于改革开放带来的政策调整和体制发展，城镇化率增速迅速加快，在产业高速拉动下，沿海地区城市和城镇体系发展迅速，面临的主要问题是部分高速发展地区城市建设跟不上产业发展的问题。到1990年代后期，在经济高速发展了近20年后，开始出现结构性产品过剩和内需不足，伴随国企改革和全国范围大规模人口流动，农村人口进城务工，城市再次出现就业问题，并牵扯到全国，各地各级城市都因为人口的大规模流入或流出出现了严重但性质迥异的问题。为应对这种大规模的城市问题出现，小城镇建设从一般的工作任务上升到整个社会经济发展战略的高度，国家开始实施小城镇战略和西部大开发等战略，以城镇化政策调整应对经济问题。2000年代开始，我国经济发展中产业结构不合理、地区发展不协调、总体城镇化水平低、工农业生产技术水平落后、国民经济整体素质不高等问题开始凸显，表现在城镇化上则是工业化一定程度上领先于城镇化，城镇化发展水平落后工业化发展速度，城镇化中的质量问题在发达地区首先开始显现。国家领导层开始意识到经济增长方式需要转变，体制上由传统计划经济转向社会主义市场经济的同时，经济增长方式上需要由粗放转向集约，城镇化上需要配套政策从空间上协调发展，提出发展中小城市，注重城镇体系中大小城市的联系和关系。2000年代中，我国城镇化水平以每年超过1%的速度快速提高，据中国社会科学院社会学研究所2012年社会蓝皮书，到2010年底全国已经达到非常接近50%的城镇化率水平，数量上不可谓不大，但质量跟不上数量增加，甚至从各种角度、各种口径对城市化水平的数字众说纷纭，差异极大。2000年代间，中央先后提出了推进城镇化和社会主义新农村建设（2005），把城市群作为推进城镇化的主体形态（2006）和中国特色城镇化道路（2007），开始关注城乡关系问题和产城关系问题。2008年国际金融经济危机爆发，伴随全球经济形势变化和经济增长结构、方式的转变，我国经济也进入了深刻变革调整阶段，特别是2011年城镇化率历史性地突破50%后，我国城镇化建设站在一个新的起点上，如何在城镇化率不断提高的同时更加重视城镇化的质量和水平，成为一个紧迫课题。正是在这种背景下，在多年探索的基础上，适应发展的需要，中央提出了“新型城镇化”的概念、理念和要求。从党的十八大到中央城镇化工作会议，“中国特色新型城镇化道路”的提法逐步成型，内涵逐步丰富。新型城镇化不是凭空提出来的，是建立在新中国成立以来特别是改革开放30多年来，对中国特色城镇化道路不断探索和实践基础上的，是对中国特色城镇化道路内涵的丰富和发展（何树平 等，2014）。2008年以来，在应对国际金融经济危机的历程中，城镇化成为我国扩大内需、调整结构、转变方式的战略重点和重要依托，成为我国保持经济平稳发展的强大内在动力和空间政策保障。李克强（2012）总理说：“我国城镇化率超过50%，但如按户籍人口计算仅35%左右，远低于发达国家近80%的平均水平。”“差距就是潜力”，“城镇化是扩大内需的最大潜力”，“是我国经济增长的巨大引擎”。l 一方面，城镇化在我国经济社会发展中的重要作用和地位进一步得到认可。自我国经济体制自计划经济转为社会主义市场经济以来，经济活力巨大释放，创造了持续稳定快速增长的世界经济奇迹。但近年来，随着世界经济持续低迷，全球经济形势发生了变化，各地贸易保护主义明显抬头，发达经济体推行的量化宽松货币政策，等对包括我国在内的新兴发展中国家带来巨大冲击。从国内情况看，我国经济已进入由高速增长到中高速增长的时期，经济增速由每年超过10%将为6%-8%成为新常态。在外部需求难以持续增长的背景下，积极稳妥推进城镇化，发展内需以提高自身经济闭环的水平，是一个合理选择。我国的城镇化规模空前，城镇化推进过程中伴随着大量农村人口转移到城市，必然带来大量投资需求和消费需求，同时也有利于改善城乡结构和国民收入结构，有利于第三产业和新产业的发展和成长。在总量上，纵使现在超过50%的城市化水平下，依然在未来的25-20年内具有巨大的潜力。2013年底中央城镇化工作会议指出：“城镇化与工业化一道，是现代化的两大引擎。”“城镇化目标正确、方向对头，走出一条新路，将有利于释放内需巨大潜力，有利于提高劳动生产率，有利于破解城乡二元结构，有利于促进社会公平和共同富裕，而且世界经济和生态环境也将从中受益”。l 另一方面，自改革开放以来，我国的城镇人口由1.7亿增加到7亿多，数量上可谓规模巨大。但从质量上进一步推进城镇化发展水平提高，需要正视过去和当前的突出问题与矛盾。（1）大城市人口无限制扩大，城市空间蔓延带来“城市病”问题。城市规划建设从指标上追求“大”，过度满足人口涌入的各种需求，造成城市人口、用地、投资等无限制增加，城市边界空间上无节制蔓延，造成严重的城市污染问题、交通拥堵问题、房价物价问题等，经常见诸媒体报端，受到全社会的广泛关注。（2）在城市建成区规划建设过程中，规划设计粗放、建设施工粗放、管理粗放的现象大量存在并导致很多矛盾问题。很多城市出现大量土地已批未建或建成空置的“土地城镇化”快于“人口城镇化”问题。在规划建设时“大拆大建”，设计粗陋、“千城一面”也在绝大多数城市严重存在。新地块开发影响周边居民权益，影响采光、视线，造成噪声、燥光、废气和色彩污染等现象日益突出，城市建设城市改造反而破坏了城市原有的社会关系、文化特色和历史风貌，甚至伤害到一些居民的切身利益。（3）规模庞大的农民工阶层，与城市居民构成了“城市二元结构”问题。有关统计表明，在城镇打工的2.6亿的农民工中，真正在城市购房的还不足1%（国家统计局，2013），大约有1.59亿在城市工作半年以上的农民工及其家属是处于“半市民化”状态。农民工中的大多数并没有充分享受到城镇的公共服务和社会保障。城乡二元结构、城市近郊区半城市化、城市内又出现城市二元结构，使得城镇化问题更加复杂。（4）大量的农民工进城造成农村“空心化”和土地撂荒问题。大量的农村青壮年劳动力进城务工，长期在城里居住。部分村庄只有一些老人、妇女和小孩留守，农地耕种减少，甚至造成土地大量闲置，乡村的功能、生活习惯、景观、历史文脉的维持和延续都面临困难。中国的城市建成区目前无法承载全部人口进城居住，乡村是人口的重要承载空间，如何提升乡村品质，让进了城习惯了城市生活的人愿意回乡居住，是解决城市问题，缓解城镇化矛盾必须面对的问题。中央在制定“十二五”规划期间，就已经注意到以上问题。2009年底召开的中央经济工作会议在和2010年2月的省部级主要领导干部专题研讨班上，都强调要“提升城镇化发展质量和水平”。2000-2010年10年间，我国城镇化率年均提高超过1个百分点（年均约1.14%）。数字上很好看，但中央认识到城镇化质量的重要性，2011年3月通过的国家“十二五”规划纲要将城镇化率定为五年提高4个百分点，即到2015年达到51.5%左右，强调在当前阶段，质量比数量更加重要。由于中国城市建设的巨大惯性，“十二五”期间城镇化率超过4%是早已实现的目标，2011年底即已达到51.27%，数量上几乎不是问题，关键要进一步提高城镇化的质量，提高城市各方面的品质水平。因此，2012年底召开的中央经济工作会议、2013年底召开的中央城镇化工作会议等都不断反复强调，要围绕提高城镇化质量，因势利导、趋利避害，积极引导城镇化健康发展。2.2.2 新型城镇化的内涵与核心理念新型城镇化的内涵至少包括以下六个方面。1. “质量明显提高”党的十八大提出的“全面建成小康社会和全面深化改革开放的目标”之一即城镇化不是简单的人口比例增加和城市面积扩张，更重要的是实现产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等一系列由“乡村”到“城市”的重要转变。当前我国的城镇化正处于一个特殊发展时期，与发达国家的城市发展水平在数量上和质量上都有很大差距，仍需大力推进。但在城镇化快速推进过程中，出现了大量问题不能回避，需要针对性地措施加以解决，既要保持一定的速度，又要把提高质量放在突出位置，不能只要数量、速度，不要质量。2012年底的中央经济工作会议也将“积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量”列为2013年经济工作的主要任务之一。习近平主席在2013年初强调，在推进城镇化的过程中，要尊重经济社会发展规律，过快过慢都不行，重要的是质量，“要推动城镇化向质量提升转变”。2013年底的中央经济工作会议进一步强调要“积极稳妥推进新型城镇化，着力提高城镇化质量”。2. “四化”同步2008年10月十七届三中全会通过的中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定提出，要“统筹工业化、城镇化、农业现代化建设”（人民日报2008年10月20日）；2011年国家“十二五”规划纲要提出“同步推进工业化、城镇化和农业现代化”（人民日报2011年3月17日），即“三化”同步。2012年11月，十八大报告中明确提出“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”，即“四化”同步。在科技创新日新月异、工业化现代化加速发展的现实背景下，促进“四化”同步顺应时代要求，符合现代化建设规律。“四化”同步逐渐成为发展战略指导，中央城镇化工作会议更是明确指出，走中国特色新型城镇化道路，“关键是提升质量，与工业化、信息化、农业现代化同步推进”。3. “以人为本”的核心原则城镇化的目的在于造福百姓和富裕农民，要让广大人民共同分享城镇化的成果，要让有意愿的农民工及其家属逐步融入城市，有就业支撑，有政策保障，说到底就是为人服务，“以人为本”，不是为发展速度数字服务。“以人为本”是科学发展观的核心，也是推进城镇化必须坚持的核心原则。党的十八大报告明确指出，要“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。2013年3月-5月国务院在常务会议上多次强调对新型城镇化中长期发展规划的研究，要围绕提高城镇化质量、推进人的城镇化。为贯彻这一原则精神，2013年5月24日，国务院批转的国家发改委关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见提出：根据城市综合承载能力和转移人口情况，分类推进户籍制度改革，统筹推进相关公共服务、社会保障制度改革。十八届三中全会通过的中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定中明确提出：全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模，推进农业转移人口市民化。中央城镇化工作会议更是明确指出，走新型城镇化道路，“核心是以人为本”，首先要有序推动常住人口市民化。4. 体现生态文明理念党的十八大将生态文明建设纳入到中国特色社会主义建设事业的总体布局，强调要加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能区定位发展，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局。这是在中国当前生态环境被严重破坏，生态承载力迅速下降，环境质量不断恶化的独特背景下提出的正确、及时的要求，对推进城镇化提出了新的要求。2012年底的中央经济工作会议提出要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。即不仅在城镇化的空间分布上要体现生态文明要求，符合国土开发的总体功能定位，而且在城镇化建设的各项工作中都要体现节能节地、生态环保的要求，坚持持续发展，关注生态文明。2013年中央城镇化工作会议进一步提出，“要坚持生态文明，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，尽可能减少对自然的干扰和损害，节约集约利用土地、水、能源等资源”，“要体现尊重自然、顺应自然、天人合一的理念”，“让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁”这都是对当前我国城镇化面临的生态约束问题作出的严肃、明确的反应。5. 注重文化传承和历史文化保护改革开放三十余年以来的快速城镇化中深受诟病的突出问题之一是过度大拆大建，大量城市虽然城镇化速度很快，数量不小，但显示出严重缺乏历史底蕴和缺少文化特色，千城一面。对此，2013年底中央城镇化工作会议强调在城镇建设中，“要融入现代元素，更要保护和弘扬传统文化，延续城市历史文脉”；“在促进城乡一体化发展中，要注意保留村庄原始风貌，慎砍树、不填湖、少拆房”，“发展有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽城镇”。6. “以城市群作为主体形态”1987年，戈特曼所著大城市带：25年之后被认为是城市群理论研究的一个重要里程碑（范恒山 等，2009）。20世纪90年代以来，随着我国城市化水平的不断提高，对城市群内涵的研究不断深入，城市群的概念在制定“十一五”规划期间开始进入中央决策视野，党的十七大第一次将“城市群”写进党代会报告。2011年3月全国人大通过的“十二五”规划纲要进一步规划了“三纵两横”的城市化战略格局，并据此提出推动相关城市群的发展；要求科学规划城市群内各城市功能定位和产业布局，推进大中小城市基础设施一体化建设和网络化发展。2012年党的十八大报告中强调“科学规划城市群规模和布局，增强中小城市和小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能”。2013年底中央城镇化工作会议再次明确“要优化布局，根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局，把城市群作为主体形态，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展”。城市群是随着城市的发展而出现的，城市群理论也是随着城市的发展而逐渐兴起的，在当前阶段提出城市群为主体形态的城镇化是对包括城市规划在内的城镇化相关工作方向的明确指导。新型城镇化是一种从产业结构开始，到社会结构和空间结构发生变化的现象（杨保军，2014）。其核心理念的“新”在于城镇化模式从经济模式、政治体制和国情现实层面转型后的以人为本。城镇化转型发展背景问题主体是我国当前阶段人口结构问题的性质变化，客体是城镇化建设的人居环境规划建设，转型的目标是改善和维持物质空间与社会经济空间的公平正义，建设支撑是正在逐步并将持续推进的产业转型，解决方案基础在于统筹城乡与区域，关键约束条件是现阶段资源环境的严约束（杨保军，2014）。从世界城镇化发展的规律来看，当城镇化率处于30%到70%之间时，是城镇化中期阶段，发展速度相对较快。我国的城镇化正处于这样一个关键阶段，需要积极推进，但又不能急于求成，要按照新型城镇化的要求，做好顶层设计，制定好新型城镇化中长期发展规划。要在户籍、土地、公共服务等方面加大改革力度，“把城镇化最大潜力和改革最大红利结合起来，形成叠加效应，中国经济就有长久持续的动力”（李克强，2013）。具体来说，要着重解决好四个问题：（1）解决产业结构变化后城乡人口承载的问题，研究城乡服务和承载力，引导就业和居住及其关系改善；（