行政组织理论自学考试复习整理笔记.doc

第一章 绪论1、组织是两个人、目标和特定的人际关系三种要素构成的一种特殊的人群体系。2、行政组织的构成要素物质要素：人员（是行政组织的主体、核心，首先要选择一定数量和质量的人员，并对选择的程序和要求有着明确的规定）、经费（是维持行政组织运营与发展所不可缺少的因素。）、物质条件（是行政组织赖以生存和发展的物质基础）。精神要素：目标（从本质上反映了组织的基本功能，分为总目标、分目标和工作目标）、责权结构、人际关系。3、行政组织的性质：（1）一般性质：静态的组织结构；动态的组织过程；生态的组织环境；心态的组织意识。（2）特殊性质：行政组织是社会组织中规模最大、管理范围最广的一种组织类型，表现的特性：阶级性，是行政组织的核心，行政组织建立及运行的 根本目的就是维护统治阶级的利益、贯彻统治阶级的意志。社会性，是行政组织的基础。权威性，行政组织是国家权力的具体实行者、体现者，强制服从是行政组织权威的突出特征。法制性，是行政组织权威性的基础，行政组织的任务、责任、权力是由宪法和法律赋予的，必须以法律为基本依据。系统性，行政组织从纵向看，主要以分层管理的方式开展工作；横向看，横向职能部门划分，分工领导和管理各有关的事务。主动性，是现代行政组织的特征。4、行政组织在行政管理中的作用：（1）行政组织是国家对社会事务进行管理的主体；（2）行政组织是行政人员发挥作用的物质基础，具体表现在行政管理中：行政组织是行政人员载体；行政组织关系到每个行政人员能否发挥积极性、创造性，更有效开展工作。行政组织将孤立的个体结合成一个能动的整体，发挥出巨大的力量。5、行政组织与其他社会组织的区别：管理对象不同；服务内容不同；活动依据不同；活动目的不同。6、行政组织功能的内容：政治功能，最集中体现了国家的阶级性质，其核心问题是巩固国家政权。经济功能，组织经济建设成为行政组织最主要、最基本的功能。文化功能，主要包括进行统治阶级的政治思想教育和道德品质教育和进行科学文化教育。社会功能，主要包括（1）提供社会保障（2）促进公证的收入分配（3）控制人口增长（4）环境保护。7、行政组织功能的特点：广泛性与有限性，行政组织的功能涉及国家政治与社会生活的各个方面，但又是有限的，表现在：（1）行政组织功能发挥的领域和程度要以社会需要为限。（2）私人生活领域，只要不触犯法律，行政组织就不干预。（3）行政组织功能发挥要以法律为依据。（4）行政组织自身的能力也有限。稳定性与变异性。8、行政组织理论的研究内容：行政组织理论是研究行政组织构成、建立、运行和发展规律的学科，其内容包括：（1）行政组织的综合性总体研究，包括研究行政组织的性质、要素、作用、历史发展和理论发展。（2）行政组织的静态研究，包括行政组织的结构、混合制、类型。（3）行政组织的生态和心态研究，包括行政组织的外部环境和内部环境。（4）行政组织的动态研究，包括行政组织的建立与管理、变革。9、行政组织理论与相关学科的关系：（1）行政组织理论与政治学的关系：政治学是行政组织理论的理论基础和指导思想，是行政管理学的专业基础理论；行政管理学又是行政组织理论的专业基础理论。（2）行政组织理论与管理学的关系：管理学研究主要局限于组织自身，管理学研究是全面的。组织学是管理学的分支。（3）行政组织理论与行政管理学的关系：行政管理学先于行政组织理论而产生，行政组织理论是从行政管理学中分离饿独立出来的。行政组织理论是行政管理学的一个分支学科。（4）行政组织理论与心理学的关系：心理学对行政组织理论有着重要的渗透作用。10、行政组织理论的研究方法：（1）阶级分析的方法。行政组织是国际政权中的重要组成部分，是统治阶级管理全社会的工具，因此研究行政组织理论时必须从各个时期国家的阶级性出发。（2）系统分析的方法。用系统分析的方法来观察行政组织，行政组织本身不仅是一个有机的完整系统，而且还是社会大系统中的一个子系统。只有把握行政组织的系统性，才能获得对它的完整认识。（3）理论联系的方法。行政组织理论作为一门应用科学，具有直接的实践性，必须从实践中寻找其自身的规律性。（4）静态与动态相结合的方法。静态的研究方法是早期西方行政组织理论者经常采用的一种研究方法。它侧重于对行政组织结构、制度、规章和权力分配的研究，因而又被称为结构的研究方法。动态的研究方法则不拘泥于组织法规、结构、制度的静态考察，而是着眼于组织中的行为主体人的因素以及组织环境条件对组织发展的影响，进行动态的研究。在行政组织的学习和研究中，我们既要把握作为静态行政组织，又要考察和分析动态行政组织，考虑行政组织环境和人的能动因素。只有这样才会不失于片面。（5）纵向与横向结合的方法。既要从纵向的历史角度去考察和研究行政组织起源与发展，又要横向地考察和比较各国行政组织的现状及特点，确定各种因素的异同关系，从而将对行政组织发展规律的探索建立在全面、客观和现实的基础上。11、行政组织理论研究的意义：（1）研究行政组织理论是为了建立具有中国特色的社会主义行政组织的理论体系。（2）研究行政组织理论是实现行政组织科学化、民主化、法制化和现代化的需要，是社会健康发展的需要。（3）研究行政组织理论是我国当前行政组织改革的需要，它可以为行政组织改革的实践提供理论上的指导。（4）研究行政组织理论是优化行政工作人员的素质，提高其管理水平和工作能力的需要。第二章 行政组织的演变1、外国奴隶制时期最典型的具有行政组织的国家是古埃及、古希腊、古罗马三国。2、古埃及：国王称为法老，是最高统治者，拥有无限的权力，掌握立法、行政、司法、军事、财政与祭祀大权。3、古希腊雅典行政组织的特点：（1）雅典的行政组织具有原始的民主行政特征。（2）强调依法行政。（3）行政官员非专业化、非职业化。无报酬。（4）行政职能简单。4、外国古代行政组织特点：（1）行政组织职能简单且未明确分化。行政职能的内容多限于宫廷内部的管理。（2）古希腊、古罗马的行政组织与国家机关其他组织开始有了初步的原始分工。（3）中央和地方的关系相对简单，权责划分既简单又统一。（4）在共和制时期，行政组织的官员都无报酬，任期短，行政工作未职业化。5、封建制时期英法行政组织的特点：立法权与行政权相对分离，行政权受到立法权的制约。中世纪末期，随着专制王权的确立，宫廷的内务组织演变成全国的中央行政组织。地方行政组织较之奴隶制时期有很大的发展。地方行政区划已初具规模，为近代各国地方行政组织的发展奠定了基础。王权与教权的关系十分密切，他们之间既有斗争又有合作。6、美国现代的独立政府管理机构的特点：（1）专业性强，管理职能单一。其首长通常是某一方面的专家；（2）具有独立性。由于专业技术较强，其法律、政策不因政府的政策变动而变动，故在法律范围内他们自行决定执行中的政策权利。（3）行使混合权力。独立行政机构不仅有行政权，而且有准立法权、司法权。（4）办事效率高。由于权力集中，办事程序简化了，再加上管理职能单一，管理者对同类问题具有丰厚经验，因而办事效率大大提高。（5）独立行政机构的组织形式一般为各种专门委员会，如中央情报局、民权委员会、人事管理局、证券交易委员会、联邦储蓄系统等。7、资本主义时期外国行政组织发展的特点：（1）行政组织日趋独立且职能不断扩大，行政组织总量不断增加。行政组织越来越专业化，越来越科学化。（2）近代资本主义国家行政组织演变的历史表明，行政组织职能不仅扩大，而且也发生了较大的变化，已经从原来的以政治职能为主转变到现在的以经济和社会职能为主。（3）行政权力越来越大。虽然资本主义国家都把三权分立作为政府体制运行的基础，但行政权力在国家权力体系中的地位逐步上升，却是一个明显的趋势。（4）在中央行政组织与地方行政组织的关系上，有地方自治传统的国家在逐步扩大中央集权（如英国）；有中央集权传统的国家在逐步扩大地方权力（如法国）。8、中国古代行政组织发展的特点： （1）强化中央集权，集国家最高权力于一人之手，是中国古代行政组织发展的主流。皇帝是国家权力的垄断者。（2）中国古代行政组织的演变具有前后因袭、循序渐进的特点。行政组织体制经历了由独相制到三公制；由三省制到一省制；由一省到内阁的演变。（3）中国古代行政组织结构严谨，分工精细，层级节制，集中统一。（4）中国古代的行政组织具有强烈的宗法色彩。中国古代的行政组织的发展具有由“家”而“国”，由“私”而“公”，由“内”而“外”的特点。9、国民政府由五院组成，即行政院、立法院、司法院、考试院和监察院。10、中华民国的行政组织特点：（1）中华民国的行政组织在其初创期，接受了西方三权分立与民主共和国的思想。行政权、立法权、司法权分别执掌，设参众两院，建立议会制度和内阁制度，行政组织的设置也开始初具现代特征。（2）孙中山提出的政权和治权相区别，在国民大会下实行立法、行政、司法、考试、监察五权并立的思想，具有历史的进步意义，但孙中山逝世以后，这一体制并未得到真正实现，因为实际上国民大会所拥有的权力很小，而总统的权力很大。（3）从法律上确立了国民党一党专政的政治体制。法律规定政府主要长官都由国民党中央执行委员会任命。（4）在中央与地方的关系上，国民政府没有也不可能实现孙中山先生的军权制主张，而是中央集权制与地方军阀割据并存。11、中华人民共和国行政组织的特点：（1）新中国行政组织具有充分的人民性。各族人民通过全国人民代表大会统一行使国家权力。（2）新中国行政组织的设置与运行，本着精简、统一、效能的原则，不断进行改革与调整，并取得了一定的成就。它为经济的发展注入了活力。（3）在处理中央与地方的关系上，我国行政组织基本上贯彻了民主集中制原则。这是通过人民代表大会这一制度来保证的。（4）新中国行政组织在其发展的历史过程中，也暴露出一些弊端：由于分工过细，造成机构臃肿，职责不清；由于过分强调对口管理，造成了上下级或中央与地方之间权责不清，从而导致人浮于事，效率低下。第三章 外国行政组织理论1、柏拉图的行政组织思想：理想国与政治家篇（1）社会分工是国家行政组织存在的基础。柏拉图的理想国由三个自由民等级构成：监国者治理城邦、五十保卫国家、工匠从事物质生产。（2）“无学识者不能治国”，只有集知识与权力于一身的哲学家才能承担。（3）治国者必须重视教育，教育是培养人才的唯一手段。（4）柏拉图晚年提出了依法行政的思想，因为他感到要实现德才兼备的好人治国十分困难。2、亚里士多德的行政组织思想：政治学（1）第一次提出应将议事权力、司法权力和行政权力相区别。（2）设置行政机构的依据在于：城邦事务管理的实际需要；行政机构的设置要以管理的业务或对象为依据；不同的政体有不同的行政机构与之相适应。（3）初步阐述了行政组织职能的思想，如商务管理职能、城邦监护职能、公共财政职能、军事职能等。（4）提出行政人员的任用的原则是：适用、专任、德才兼备。（5）提出了要建立行政监督机构，专门对行政人员进行监督，以防止其徇私舞弊。（6）崇尚法治。3、汉密尔顿的行政组织思想：联邦党人文集（1）主张扩大行政部门的权力；牵制与平衡。（2）主张建立强有力的行政组织（统一、稳定、充分的法律支持、足够的权力）。4、独立的的行政组织理论产生的背景：（1）工业革命的完成、要求企业组织管理科学化。（2）民主共和国政体的建立与社会文化的发展，要求行政组织管理科学化。（3）政治学理论与管理理论的发展，为行政组织理论的发展提供了理论基础。5、威尔逊是独立的行政科学的创始人。美国工程师泰罗被称为“科学管理之父”，也是行政组织理论的早期代表人物。韦伯被称为“组织理论之父”，他提出了官僚制理论。古立克和厄威克首次提出了“组织理论”这一学科名称。6、古立克总结出了管理的七要素：计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算。这七项的英文首字母架在拼成：POSDCRB。7、梅奥的人际关系组织理论：梅奥是早期行为科学组织理论的代表人物，是人际关系学说也是行为科学的创始人，代表作是工业文明里的人的问题。（1）提出了“社会人”理论，认为人除了要求获得劳动收入以外，还希望获得安定、友谊和归属感；（2）提出了“非正式组织”的说法，非正式组织以感情逻辑作为价值标准，妥善对待非正式组织有助于提高劳动效率；（3）作为新型的组织领导者，其能力主要表现在通过提高组织成员的满足度来激励人的“士气”，以提高组织效率。8、西蒙的决策组织理论：西蒙是美国著名的行政学家。代表作为管理行为。组织首先是个决策系统过程，组织的基本功能就是决策。组织的目标就是追求决策的合理性，而合理性取决于为实现某一目的而合理选择的手段。他发展了巴纳德的组织平衡理论，认为组织是由人组成的集体平衡，一方面，组织要为个人根据其贡献提供一定报酬，另一方面组织成员同时又必须对组织做出贡献。他提出了组织影响论，即研究组织如何影响个人的决策行为；影响决策行为的因素有：权威、组织认同、信息沟通、培训、效率。他提出了组织设计论，认为组织设计要有利于组织决策和为决策所必需的信息传递、信息处理工作；要进行合理的组织设计，应当：建立组织的目标体系、进行分工、确立组织的工作中心、进行组织的权力配置。9、巴纳德的组织要素与平衡理论：（1）组织的本质是一个协作系统；（2）提出了组织作为一个协作系统，必须具备三要素：共同的目标、协作的议员、信息；（3）提出了权威来自于下级接受的思想；（4）提出了组织平衡的思想，他认为组织能否持续村砸，取决于其内外部是否平衡；（5）阐述了非正式组织理论：非正式组织具有传递信息的功能，能够激发和影响组织成员的整体愿望，同时能够避免正式组织的过多、过滥，非正式组织也需要被正确引导。10、雷格斯的生态行政组织理论提出了三种行政组织模式：融合型传统农业社会的行政组织与其他立法、司法组织混同，行政组织内部分化也很低；棱柱型由农业社会向工业社会过渡的行政组织，既有现代的因素，又有传统的因素；衍射型高度发达的工业社会的行政组织与立法、司法组织分开，行政组织内部分工也很清楚，各司其职。11、帕金森定律认为官场通病主要有三种：其一，职工人数与工作量毫不相关，职工人数总是不断膨胀；其二，现代政府机构的组织形式越来越多，工作效率却越来越低；其三，组织的低效源于自发的嫉妒病；其四，豪华的办公大楼和考究的办公环境是组织衰退的征兆。12、彼得原理认为，每个组织都充塞着不称职者，每个人都想晋升到他不能胜任的职位。13、新公共行政学组织理论：（1）对传统公共行政学“效率至上”的反思与批判。（2）主张效率至上转为公平至上，强调公共行政组织的变革。（3）提出公共行政组织存在着分配、整合、边际交换和社会感情等四种基本运作过程。14、企业家政府组织理论认为企业局应当具备十大特征：（1）掌舵而不是划桨；（2）要妥善授权，而非事必躬亲；（3）注重引入竞争机制；（4）注重目标使命，而非繁文缛节；（5）重产出而不重投入；（6）树立“顾客意识”。（7）重收益、重集资、重赚钱；（8）重事前预防，而不是事后的补救；（9）重分权模式和合作式组织；（10）重视市场机制调节，并非仅靠行政指令控制。15、休斯在书中将新公共管理模式的特征具体概括为以下六点：（1）该模式意味着传统行政管理模式的重大改变，引人注目的变化是注重结果的实现和管理者个人的责任。（2）一种脱离官僚制的趋势，目的是使组织、人事、任期等更具灵活性。（3）明确规定组织和人事目标，以便用明确的绩效指标来衡量工作业绩。（4）公共管理人员更具政治包彩，而不是政治中立或无党派立场的。（5）政府职能更有可能受市场检验，应“将掌舵与划桨分开”。（6）通过民营化或市场检验以及合同外包等方式减少政府职能的趋势。第四章 中国行政组织理论1、儒家的行政组织思想：孔子是儒家学派的创始人，他提出了以“礼”为核心的行政组织思想。孟子行政组织思想的核心是“仁政”，孟子在中国历史上第一次明确地提出了“民为贵，君为轻”的论断。荀子认为，治国之道。礼治与法治相结合比较好，“义”是人类社会组织的行为规范，是组织存在的基础。2、法家的行政组织思想：韩非是法家思想的集大成者，他对早期法家的“法、术、势”的思想兼收并蓄，完善了以法为中心的法家行政组织思想。商鞅主要观点是，以法为本，特别重视法，认为法是行政组织活动的准绳；强调组织领导的统一性，认为领导权应该为君主所独揽。3、道家的行政组织思想：老子是道家学派的创始人，他崇尚“道法自然”，主张“无为而治”。提出善下的用人思想。4、墨家的行政组织思想：墨子是墨家学派的创始人，提出了尚同的组织原则，主张尚贤用人原则；强调组织中上下沟通必要性；认识到组织中参谋、智囊人员的重要性；提出了“节用”“非乐”的组织经济原则。5、孙中山的行政组织思想：主张建立一个高效率的“万能政府”，并具体阐述了五权分立。很推崇中国固有的的考试与监察制度。6、关于社会主义国家行政组织设置与运行的原则：社会主义国家行政组织的设置与运行必须贯彻精简、统一、效能、节约和反对官僚主义的原则。反对官僚主义。必须将反对官僚主义作为社会主义国家行政组织建设的一项重要的原则。7、行政组织必须进行改革（比较重要）邓小平的行政组织思想行政组织改革的必要性。要改革行政组织权力过分集中的问题，合理地分配中央与地方行政组织职权的关系。要改革党政不分的问题，理顺党政关系。要改革政企关系，实行政企分开，让企业成为相对独立的经济实体。要进行机构改革。机构改革是行政体制改革的重要内容，精简机构是一场革命。8、行政组织必须加强法制建设：邓小平的行政组织思想必须加强组织制度建设。必须制定一系列的法规，使政府做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。重视组织机构的编制立法。邓小平坚持主张用法规的形式来控制机构设置和人员编制。 主张建立严格的工作责任制。一是要扩大管理人员的权限，责任到人就要权力到人；二是要善于选用人员，量才授予职责；三是要严格考核，赏罚分明。只有这样，才能提高工作效率。强调建立科学的干部人事管理制度：第一，建立老干部离退休制度，废除实际上存在的干部领导职务终身制。第二，实现干部队伍的“四化”，即革命化、年轻化、知识化、专业化。第三，加强对干部的任职任期惯例，健全干部的招考、任免等各项制度。第四，把竞争机制引入干部人事制度，严格监督管理，注重能力。第五章 行政组织目标1、组织目标的核心内涵：（1）组织目标对于组织成员的活动具有公共指向性。（2）组织目标代表着一种未来状态。（3）实现组织目标需要投人特定资源。（4）组织目标具有评估组织及其成员绩效的工具作用。2、行政组织目标的特征：（1）强制性。强制性是由行政组织的特性所决定的。（2）服务性。在具有强制性的同时，组织目标也具有服务性，它服务于公民、行政组织及其成员。（3）和谐性。为了应对不同的组织目标要求，行政组织目标往往表现为一定程度的和谐，在维持和谐状态中不断向前发展。（4）复杂性。行政组织目标的复杂性是由行政组织的职责所决定的，它不仅要满足上级行政组织和权力机关的要求,也要满足组织自身及其内部成员的要求。（5）动态性。行政生态理论认为，行政组织的职能及其行使往往与所处的行政环境相一致，同样，行政组织目标也与行政组织所处的行政环境相适应。3、行政组织目标的作用：（1）导向作用。任何一个行政组织都是为了实现特定的组织目标而建立的，组织目标在无形中扮演组织及成员的努力方向的作用。（2）激励作用。行政组织掌握的资源是有限的，行政组织及其人员面临着一个在组织消费与组织发展之间如何分配组织资源的选择。同时，组织目标一般代表着一种愿景，因此，组织目标往往具有激励作用。（3）整合作用。组织目标可以促使行政组织为了实现特定目标而有效整合起来。（4）管理工具作用。围绕组织目标开展管理活动是一种有效的提高行政组织管理水平的工具。4、行政组织目标的结构：纵向目标、横向目标、外部目标、内部目标、战略目标、战术目标。5、行政组织目标的类型：消极目标、积极目标、经济目标、文化目标、社会目标。6、行政组织的外部目标：维护社会公平；提高社会生产效率；回应社会公众的需求；提供公共服务。7、行政组织的内部目标：管理资源、绩效管理、机关管理、组织发展。8、目标管理的内涵：行政组织目标管理是一个系统的循环过程。（1）杜拉克的观点：目标管理是“目标”与“管理”的结合，为了使目标可以被管理或方便被管理，在制定目标的过程中就要尽量使目标具有可操作性及量化特性。“目标”三个属性：目标是什么、目标如何排序、选择实现目标的策略。“管理”的四个属性：目标认知、责任与权力、资源整合、目标决策。（2）奥蒂奥纳的观点：对目标管理的理解是程序性的，认为目标管理是一种程序性活动，通过组织上、下层级的管理人员一起来确定组织的共同目标，并以对组织成员的期望结果来规划每一位成员的主要责任范围，同时以此指导各部门的活动，并评估每一位成员的贡献。（3）韦里奇的观点：认为目标管理是“一套广泛的管理系统，以系统的方式整合诸多管理的关键活动，有意识地引导组织与个人目标的有效完成。”9、目标管理的演进：（1）从企业组织到行政组织的转变。（2）目标管理的工具属性的改进。10、制定组织目标的原则：民主参与、系统协调、定性与定量相结合、现实可行性。11、制定组织目标的方法与技术：目标分解法、目标综合法、目标滚动法、环境适应法、资源规划法。12、目标执行的前提条件：（1）组织及成员的自我控制能力强。（2）组织认同感强。（3）组织目标得到组织领导的重视。（4）目标明确。13、具体开展目标执行：（1）目标与人力配置。目标分解；人力配置。（2）目标与组织资源配置。分析目标的资源需求；配置组织资源。（3）组织协调与监管。目标认同冲突；组织资源紧张。（4）目标修正。发现问题；修正目标。14、目标评估：（1）评估标准：回应性标准；数量标准；质量标准；成本标准；满意度。（2）评估方法：数据分析；现场评估；自我评估；内部评估；外部评估。15、目标反馈：（1）奖惩责任人员。奖惩标准（优秀、良好、及格、不及格、差）；奖惩形式（奖：奖金、带薪休假奖励、培训奖励、物品奖励、升职、晋级奖励；罚：罚款、休假取消或缩减、警告、降级与降职、辞退、开除）。（2）提供目标管理信息。16、目标管理的优点：（1）奖励作用明显。由于目标具有较强的时限性与可测量性，因此，可以充分微励组织成员努力以较高的效率实现组织目标，从而获取奖励、避免惩罚，激发组织成员的工作积极性和创造热情。在(三（2）管理成本低。目标管理的思路是通过民主参与、自我管理来充分发挥组织成员的创造性与才能,减少不必要的组织领导干预,倡导结果取向，这样就可以节约管理成本，减少组织冲突。（3）资源配置效率高。如果没有明确的组织目标,以及围绕组织目标进行的组织资源配置,组织资源就无法根据效率原则得到合理配置，组织内部会展开激烈的资源争夺。通过将组织目标与组织资源进行统筹配置.可以确保组织资源围绕组织目标得到有效率的配置。（4）有利于组织发展。通过目标管理,组织可以发现自己拥有了哪些能力，实现了哪些目标，从而有助于组织合理规划可行的未来发展目标，使组织在稳定中实现发展。否则，行政组织无法得知自己已经具备的能力和所处的位置，组织会处于无序状态。17、目标管理的不足：（1）容易偏重于短期目标。短期目标具有明确性，实现短期目标的难度小、周期短而且风险小，成绩比较直现，因此，为了在短期内取得成武感，组织尤其是组织领导往往偏重于实现短期目标。为了减少不确定性，甚至会重复实现短期目标。（2）设置目标存在困难。与企业组织相比，行政组织的目标往往无法准确地量化，总有些因素导致目标具有模糊性和难以测量。如果强行通过一些替代性方法使目标具有量化特征，可能会因此损害目标的意义，造成人为的意义扭曲。例如，文化部门的目标就无法完全量化，我们不能通过电影或电视剧的发行数量判断公民享受到的精神服务的数量或质量，因为通过电影或电视剧的发行数景来判断公民精神享受的目标具有不确定性。（3）管理权变性差。目标管理是一个系统的过程，各个环节之间街接很紧，目标与资源的配置高度相关。很多情况下，政变目标的代价非常高，往往不得不继续实行不合理的目标。（4）容易导致管理缝隙。行政组织中总有些工作任务无法纳人目标管理中，这样，组织成员会对没有纳人目标管理的工作任务漠不关心。因此，目标管理可能会导致管理缝隙。18、在行政组织中进行目标管理的注意事项：（1）适于目标管理的组织与情势。一般而言，目标确定性强、周期性强的行政组织比较适合采用目标管理方法,因为这些组织的目标容易得到准确界定，便于目标评估与奖惩。当行政组织遇到急需实现的目标时，可以通过目标管理的激励作用来调动人力与其他资源开展集中攻关活动，提高组织效率和激发组织成员的创新热情。（2）组织的成熟度与组织成员的素质。一般而言，在成熟的组织中推行目标管理比较容易，执行目标管理的成本也比较低，原因是成热组织的文化比较稳定，组织认同感高，组织成员间比较熟悉，容易合理配置目标与人力和其他资源。目标管理的实施需要发挥组织成员的自我管理能力、因此，高素质的组织成员更容易自觉地执行组织（3）合理组合组织目标。为了提高实现组织目标的效率，提高组织目标的效率，提高组织士气，应该合理组合组织目标，将战略与战术、内部与外部目标进行科学、合理的组合，推动行政组织和谐发展。第六章 行政组织结构1、行政组织结构的功能：在行政机构的运行中，良好的行政组织结构是完成行政组织目标、提高行政效率的物质基础。（1）合理的组织结构能有效地满足行政组织目标的需要。（2）合理的组织结构，有利于稳定工作人员的情绪，调动工作人员的积极性。（3）合理的组织结构，能使组织保持良好的沟通关系。（4）合理的组织结构是提高微观和宏观行政效率的前提条件。（5）合理的组织结构有助于推动行政方式的创新。2、合理的行政组织结构的标准：（1）任务与组织平衡。（2）按比例设置单位和人员。（3）分工明确、合作良好。（4）适应环境、具有弹性。3、行政组织结构的影响因素：战略与结构，规模与结构，技术、任务与结构。4、行政组织纵向结构的优缺点：（1）优点：分层负责，使各级政府在各自管辖地域范围内，能做到事权集中，统一指挥；行动迅速，能及时地根据本地情况做出决策，就地实施；能发挥各个层级行政组织的积极性、创造性；各层级行政首长负责全面管理工作，有利于培养全面型管理人才；（2）缺点：各层行政首长管辖的事务过多，难以事事精通；容易形成地方政府的条块分割；不利于各地经济和文化的交流与发展。容易犯地方主义的错误，不利于中央对地方的宏观控制5、行政组织横向分工的必要性：（1）适应行政管理有效性的需要；（2）适应行政管理专业化的需要；（3）适应行政管理综合协调、宏观管理的需要；（4）适应行政管理程序化的需要。6、行政组织横向分工的种类：按行政业务性质分工：（如财政、外交）优点：符合专业分工的原则；有利于政策、法规的统一；事权统一，便于协调缺点：如业务事权过于集中，易造成条条分割；如分割过细，易造成部门林立；如业务性质不清，易产生组织冲突。按行政管理程序分工：优点：有利于提高行政人员的专业技术水平；有利于降低物质投入；有利于提高行政管理的整体效能。缺点：容易产重技术、轻政策，重手段、轻目的的倾向；多数工作程序无法独立出来，在使用上有一定的局限性；（3）容易导致负责各个程序的行政组织忽视相互间的协调。按行政管理对象分工：（如农业部、铁道部、交通部）优点：可使行政工作专业化，有利于提高行政效率；使政民关系简单化，易于沟通民政关系。缺点：随着管理对象的增加，会导致行政组织部门林立；容易割裂对象之间的相互联系，导致综合性工作无人负责；容易造成行业的本位主义；容易与按业务性质划分部门发生重复、交叉；（5）不利于市场经济的发展。按地区分工：优点：便于地方政府因地制宜地制定政策；便于一个地区内各项工作的协调、配合；能分担上级政府的工作，有利于提高上级政府的行政效率。缺点：划分行政区划的标准难以掌握；容易导致地方主义，妨碍国家、民族整体事业的发展。7、行政组织横向结构的优缺点：（1）优点：使行政组织成员在专的基础上精通业务；从上到下形成条条，易于形成统一的方针政策；各个部门分工负责，使各个层级的行政首长能够集中精力考虑全局的大问题。（2）缺点：易于形成各个部门条条分割，各个不同的业务部门之间难以相互沟通和协调；自上而下的各部门形成的条条伸向各个基层，不利于地方层级的行政组织因地制宜地贯彻上级的政策，抑制了地方的积极性。第七章 行政组织体制1、行政组织体制的分类：（1）从中央与地方政府的关系看：有集权制、分权制和均权制。（2）从决策权归属来看：有首长制、委员会制、混合制。（3）从层级与部门关系看：有完整制、分离制。（4）从新出现的城市行政首长的权力关系看：有名誉市长制、市经理制。2、集权制、分权制、均权制：集权制：优点：（1）政令统一，防止政出多门；（2）层级节制，指挥灵便，有利于提高效率。（3）集中力量办大事，防止盲目建设和资源浪费。缺点：（1）事事听从中央安排，不利于发挥地方积极性、主动性。（2）容易导致中央独裁。（3）层次繁多，不能及时果断地处理政务。（4）下级对上级过分依赖，不利于调动员工的工作责任心。（5）无法有效满足地方对公共物品和服务的差异性需求。分权制：优点：（1）地方政府能够因地制宜、更加灵活机动地处理本地事务。（2）分权分工，可以防止上级专断与个人独裁。（3）分级治事，符合民主原则则，可以发挥员工的主动性，激发其责任心，培养其独立工作的能力。（4）可以有效满足地方对公共物品和服务的差异性需求。（5）有利于发挥地方国家权力机关读地方政府的监督作用，培育公民的参与精神，完善对地方政府的监督机制。缺点：（1）地方权力过大，容易形成地方主义，甚至导致国家分裂。（2）分权过度，必导致全国各地经济的畸形发展，加剧地区间的不平衡。（3）地方权限过大，上有政策下有对策，中央统一的政策、法规难以得到有效贯彻。均权制：优点：既可保证中央的政令统一，又能发挥地方的积极性和主动性。 缺点：若均权制不当，则会扬集权制和分权制之短，而避二者之长，既不利于中央的统一指挥，也不利于地方政府积极性的发挥。3、集权制、分权制与均权制的正确运用（中央政府与地方政府权力分配关系）：（1）制约中央政府与地方政府权力分配关系的两个因素：社会的需要，特别是经济上的需要。国家的结构形式：单一制国家多实行集权制；凡实行联邦制的国家，多实行分权制。（2）我国社会主义市场经济条件下，如何分配中央政府与地方政府的权力关系：市场经济对政府职能的总体要求。市场经济要求中央政府具有国民经济宏观调控和维护市场秩序的职能。市场经济要求地方政府在中央统一法制规范下主要负责实施本地区的各种保障职能。中央适度集权与地方适度分权即均权制具有很大的优越性。4、首长制、委员会制、混合制：首长制：优点：事权集中，办事果断，指挥统一，行动迅速，利于行政效率的提高；责任明确，权责利统一，可避免职责不清、互相推诿，无人负责等弊端的发生；易于保密。缺点：首长个人独揽全权，易形成个人专制；若无有效的监督，首长易滥用职权，拉帮结派，营私舞弊；首长一人智力、精力有限，若不充分发挥民主，易陷于短见，对问题的考虑难以周详。委员制：优点：能够集思广益，容纳各方面的意见，集中多人的智慧，考虑问题比较全面；集体承担责任，利于协调一致地推行计划；互相监督，不徇私舞弊。缺点：责任分散，且很不明确，对决策后果易出现争功逶过现象；委员之间地位平等，权责相同，难于彼此协调，人多嘴杂，也难以保守国家秘密。混合制：优点：可同时兼顾首长制和委员会制的优点，而避免二者的弊端，既有利于权责集中统一，又便于集思广益。既可避免个人独裁，又可避免无人负责。缺点：若运用不当，则会同时兼有首长制与委员会制之弊，一方面是个人专断，以权谋私，另一方面是权责不清，争功逶过。5、完整制、分离制：完整制：优点：在同一级政府内权责集中，指挥统一，可令行禁止，防止迟缓推诿；在同一级政府内权责集中，各部门互相合作，协调配合，可减少单位间的摩擦与冲突，并避免单位间的工作重复。 缺点：权力过分集中于地方政府，易形成一级行政首长的个人专权；易形成地方本位主义，不利于上级方针政策的贯彻落实，不利于中央政府对全国的宏观控制。分离制：优点：领导权力分散，并互相牵制，可防止一级行政首长的独裁专权；实行二元化领导，既有利于上级方针政策的有效贯彻，也有利于下级政府因地制宜地实施。 缺点：权力分散，易导致多头指挥，政令冲突，使得任何一个领导机关均指挥不灵；政出多门，易导致下级无所适从，或利用矛盾为自己服务。6、名誉市长制、市经理制：名誉市长制：优点：权责集中，机构精简，可有效避免行政与立法机构之间的对立与冲突。 缺点：没有一个统一负责的行政首长，各行政部门之间难以协调；行政、立法职能由同一委员会行使，使行政失去了立法的控制与监督；议会或与委员会的组成人员由选举产生，难以保证其能力和专长适宜于其所从事的行政工作。市经理制：优点：有一个统一而高度负责的行政首长，便于统一指挥，提高行政工作效率；行政首长由市政专家担任，有利于提高城市管理的科学化水平；市经理对民选的市委员会负责，市委员会对选民负责，使得专家的特长与民选的意志得以较好结合。缺点：市经理制的弊端是它可能产生急于求成的短期行为。7、行政组织类型：以行政职权大小分类：统率机关、被统率机关以行政业务性质分类：业务机关、辅助机关、综合性管理机关、专门性管理机关以行政活动程序机关：决策机关、执行机关、咨询机关、信息机关（统计局）、监察机关以其他标准分类：以行政层级分类（中央行政机关、地方行政机关）、以行政组织设置的时间分类（常设机关、临时机关）、以行政组织的特殊性分类（派出机关、分支机关、合署办公机关）第八章 行政组织的外部环境1、行政组织外部环境的构成：自然环境；社会环境。2、行政组织与外部环境的互依性：（1）行政组织对外部环境的依赖。行政组织是适应外部环境的需要而产生的；外部环境的需要不仅决定行政组织的产生，而且制约着其价值观、目标、规模、结构与行为方式；行政组织的物质要素和非物质要素都从外部环境输入。（2）行政组织对外部环境的选择与塑造。 行政组织作为一个开放系统，必然要从外