中国社会组织成长困境分析及启示备课讲稿.doc

中国社会组织成长困境分析及启示基于文化、资源与制度的视角石国亮2012-8-16 11:17:40来源：社会科学研究2011年5期【内容提要】 我国自改革开放以来，社会组织以前所未有的速度和规模发展。但是与发达国家的社会组织发展水平相比，我国的社会组织发展并不理想，陷入了成长困境。以文化为基点，以资源、制度为两翼，以政党、政府、社会三者为主体，来构建我国社会组织发展困境的解释框架，不仅具备逻辑上的合理性，更有着现实中的实践性。根据文化、资源与制度的分析视角，公民文化的缺失与对社会组织文化认同的不足导致了我国社会组织发育的先天困境，进而造成了浅层次上资源供给不足的成长动力困境，以及深层次上制度建构滞后的发展保障困境。根据“政党政府社会”的三元分析模式，解决我国社会组织的发展困境，必须首先解决三者关于社会组织的文化认同问题，进而实现政党、政府与社会三者的有序合作。具体来说，应通过公民文化培养来达成执政党对社会组织的文化认同，使社会组织成为中国共产党领导人民实现人民民主的有力工具；通过拓展政府与社会组织的合作渠道，获取社会组织发展的资源渠道支撑；通过继续以加强配套法律建设与制度建设这种传统的路径为切入点，逐步破解我国社会组织发展的保障困境。 【关 键 词】社会组织 成长困境 文化 制度 资源20世纪80年代以来，社会组织经常被公共管理学者或实践者提及，并且都不约而同地把它看作现代公共管理领域内发挥重要作用的新兴组织形式。理论和实践表明，这些有着众多称谓的社会组织的确在提供公共物品和公共服务方面发挥了举足轻重的作用，并且作为当今社会治理的重要一元，在增加社会资本存量，培育公民社会等方面表现出独特的优势。尤其是在提倡合作治理的今天，社会组织已经成为与政府、市场一起，支撑合作治理体系的三足之一。在我国，随着改革开放的深入推进和社会主义市场经济的建立与完善，社会分化日益明显，整个社会越来越呈现出多元化的发展趋势。社会分化的多元性使得原有社会治理体系的适应性逐渐降低，特别是在一些社会问题比较突出、尖锐的领域内，政府和市场已经呈现出力不从心的疲态，而社会组织作为民间性自治力量自发、自愿的集合体，在处理一些社会问题的时候发挥了政府和企业所没有或难以充分发挥的作用。但是，由于我国在文化供给、资源支撑以及制度建构等方面的缺失和不足，造成了我国社会组织在发育上的先天不足，发展上的后天无力，发展水平上的参差不齐。文化是一个民族在历史发展过程中长期形成的心理积淀和价值体系，它在深层次上影响着社会资源的分配和社会制度的建构。文化认同是资源供给和制度保障的基础性因素，这在我国社会组织的产生和发展过程中同样具有解释力。以文化为基点，以资源、制度为两翼，以政党、政府、社会三者为主体，来构建我国社会组织发展困境的解释框架，不仅具备逻辑上的合理性，更有着现实中的实践性。一、文化基因缺失我国社会组织发育的先天困境文化一词有着极为丰富的内涵，概而言之，它是一个群体在一定时期内形成的相对稳定的思想、理念、行为、风俗、习惯、代表人物等，以及由这个群体整体意识所辐射出来的一切活动。由此可见，文化首先体现在人的意识层面，并且具有良好的稳定性。事实上，文化并不甘于躲在人内心的某个角落，它还影响着人的行为。“当边学习边行动并通过行动来学习时，文化和结构、态度和行为之间就不断地发生相互作用。”1一个行为的发生必然是某种文化酝酿的结果，文化可谓是行为发生的“元基因”。社会组织作为一种不同于政府和企业的组织形态，在促发其诞生的文化基因上也与两者不同。人们关于政府组织诞生的经典理论解释是“社会契约论”，人们为了免于受害而让渡权力，缔结契约，建立了政府，恐惧心理与契约文化是政府诞生的文化基因；关于企业组织的诞生，人们也作出了精彩的解释，企业是追求利益最大化的经济人为了解决个体行动单薄无力，而集结起来的以谋利为目的的组织。社会组织既不同于政府拥有普遍约束力的公权力，又不同于企业旨在追逐个人利益最大化，它是在“公民文化”的滋养和促发下诞生的。公民在现代社会不仅是一个法律概念，更是一个政治概念。亚里士多德在定义希腊城邦的时候就曾说过，城邦并非一个地域概念，而是一个“政治社团”2，“若干公民集合在一个政治团体以内，就成为一个城邦。”3亚里士多德之所以这样定义城邦，主要是强调公民在城邦政治生活中的主体地位，有权力参与公共事务。在这种城邦民主制中，“希腊人首次真正展示了公民理想和实践的内涵。因为他们把上述抽象思考能力与参与公共生活是人格充分和适当发展的必不可少的信念结合了起来。”4所以，从一开始，公民在公共事务中的主体地位和参与权利就成为西方政治思想和政治实践中所强调的首要因素。并且，这种强调逐渐形成了一种传统，一种文化。阿尔蒙德在公民文化五个国家的政治态度和民主制一书中，认为公民文化“既不是传统文化也不是现代文化，而是传统文化和现代文化的结合；它是一种建立在沟通和说服基础上的多元文化，它是一致性和多样性共存的文化，它是允许变革，但必须有节制地进行的文化：这就是公民文化”5。我国经历了一个漫长的宗法社会，源自血缘、地缘、业缘的扩展逐渐形成了圈层分明、等级森严的宗法格局。这种宗法关系发自儒家的“孝”文化，由“孝”而“顺”，由“孝”至“忠”，进而形成了“家族天下”的政治发生逻辑，造就了家国一体的总体性社会。在家父权为大，国君权为尊，君主便是古代中国这一个家长制国家的最大家长。基于“忠孝”文化之上，“专制君主不仅通过国家暴力机器对臣民实行全面的行为控制，还借助一整套等级森严的伦理纲常对臣民进行奴化教育。在这种刚柔并济的持久的政治统治下，臣民不再具有独立性和自主性。他们丧失自我意识，逐渐养成了一种卑微顺从的奴性性格。”6进而形成了“臣民除了君主意志以外没有别的法律”7的“依附型”臣民文化。这种“臣民文化”与“公民文化”是截然相反的两种文化，人与人之间并不是依靠沟通与说服来实现行动的一致性，而是依靠建立在强权和伦理纲常基础上的等级控制来实现的，表现出极大的“强制服从”性；它并不允许差异化与多样性的存在，实行价值体系的整齐划一；由于“臣民文化”本身具有的“强封闭性”，它的变革也呈现出剧烈性而非渐进性。因此，我国在文化传统上与社会组织丛生的发达国家具有本质的区别。社会组织是公民基于公共利益之宗旨，自发、自愿组成的自治性组织，这种积极参与公共事务的自组织行为在这种“臣民文化”的传统之下，是很难发生的。公民文化的缺失，不仅使我国社会组织在孕育上缺乏文化基因，造成了我国社会组织发育上的先天困境，而且导致了社会组织在后天发展过程中文化认同的困难。对社会组织文化认同上的不足，直接导致了社会组织在社会资源分配上的不利地位，在更深层次上造成了社会组织制度建构上的滞后和不足。二、资源供养不足我国社会组织成长的动力困境如前所知，社会组织的称谓，我们知道，他们既不同于政府组织，也不同于企业组织。因此，这类社会组织获取资源的方式自然也就不同于政府和企业。政府是建立在社会公权力基础之上的，以国家强制力为后盾，通过为社会提供其他组织及个人不能或不愿提供的公共物品及公共服务来换取税收；企业是基于追求自身利益最大化目的之上的经济人的集合体，它通过生产、销售和市场对资源的配置机制来赚取利润。所以，无论是政府还是企业，他们都有自己较为稳定且持久有效的资源供养方式。社会组织作为公民自发组建的自治性、志愿性组织，一方面没有国家强制力做后盾，不能依靠税收供养；另一方面不以营利为宗旨，不能依靠利润供养。它必须依靠自身长于政府与企业的优势，来吸取社会资源，支撑自身的发展。这一点在国外的社会组织资源获取方面体现较为明显。国外社会组织的资金来源不外乎四个渠道：民间捐赠、服务收费、政府补贴和外国援助。所有国家的非营利组织都或多或少地依赖前三种来源，但那些发展中和转型中国家的很多非营利组织还依赖于外国捐款。8根据传统说法，社会组织与政府部门、企业部门的重要区别在于其收入的主要来源是慈善捐赠，而非政府支持或商业化经营。很多人认为，发达国家基金会、企业和人民的财力极其雄厚且非常慷慨，从基金会拨款、公司馈赠和个人捐款等渠道获得的慈善款项是如此丰厚，以至于不仅能用来维持国内的非营利部门，而且能够支持世界其他地方的社会组织。9但是，实际情况并非如此。根据约翰霍普金斯政策研究所的分析，没有一个国家的非营利部门的主导性收入来源是私人捐赠，“私人捐赠不仅不是非营利收入的主要来源，甚至都不是第二个重要来源”。在其研究的8个国家(美、英、法、德、日、意、瑞典、匈牙利)中，私人慈善捐赠占全部非营利收入的平均比例仅有10%，而且，这些收入包括了个人捐赠、基金捐赠和团体捐赠在内。相比较而言，在这8个国家，几乎一半的非营利性收入(49%)来自服务收费和销售收入，而41%来自政府。10上述数据表明，国外社会组织资金的主要来源并非民间捐赠，私人付费和政府或公共部门的支持才是资金的主要来源。社会组织的产生及目的虽然异于企业，但是，它并不能脱离市场而真空生存，将市场机制引入自身的运行及发展过程中，是国外社会组织发展的重要方面。此外，与政府及公共部门保持良好关系，是国外社会组织运行及发展的又一重要举措。由于现代社会的分化，人们需求的个性化发展，政府及公共部门所提供的公共物品和服务已经不能满足这种差异化的需求，将部分职能外包给社会组织，或者直接购买社会组织的产品及服务，就成了各国政府普遍采取的措施。民间捐赠在比重上虽然远不及其他两种，但是，国外民间悠远的慈善传统也为国外社会组织的运行及发展提供了有力的资源支撑。例如，根据美国劝募咨询协会的统计，美国1981年流向慈善机构的私人捐赠总额达536亿美元，这大约占到当年国民生产总值的2%，人均捐赠额为225美元。11美国印第安纳大学慈善研究中心“美国捐赠基金”有一个报告，说明2006年美国人共捐出善款2950.2亿美元，比2005年的2830.5亿美元增长了1%。122007年美国私人捐赠额有3700亿美元，占GDP的22%。13在我国，改革开放30多年来，各种社会组织虽然取得了较快的发展，但是，筹资难的问题仍然是制约我国社会组织发展的主要瓶颈之一。据有关调查资料显示，有41.4%的社团认为他们面临的主要困难是缺乏资金。14王名等人2000年在湖南益阳市的调查发现，该市40%的社团几年来一直没有开展活动，160个市级社团中至少100个社团的注册经费达不到3万元。15资源供养上的严重匮乏，使得我国社会组织自身的功能和作用无法体现，有些社会组织为了筹资，甚至背离了组织的初衷，开始向企业转变。与国外社会组织的资金来源相比，我国社会组织的资金来源主要有：政府支持，1998年度被调查的社会组织最主要的收入来源是政府拨款，占全部收入的49.97%，16由于政府对社会组织认识上的局限性，加之财力方面的有限性，政府拨款的覆盖率相当有限；会员会费，这种形式所获得资金极其有限；社会捐助，我国社会组织接受营利组织和个人的捐赠平均不超过组织总收入的30%，而在中国香港部分社会组织接受的捐赠占总收入的83.2%17，我国的民间捐助主要来自企业法人，个人捐款较少；服务性收费也是我国社会组织资金获取的重要渠道之一，由于市场机制的不完善，加上相关配套制度的缺失，我国社会组织在这一渠道上的资金获取并不具有良好的稳定性。所以，资源供养不足，造成了我国社会组织在成长上的动力困境。三、制度建构滞后我国社会组织发展的保障困境组织和制度是人类的两项重要发明，人类依靠这两项发明进行并延续了政治、经济和文化诸活动。组织与制度的关系，一直是社会科学领域研究的重点。尤其是近年来制度主义兴起之后，制度分析的方法已经跨出了经济学的范畴，被广泛应用到政府、企业、社会组织的制度建设和制度创新之中。制度建设对组织发展起着至关重要的作用。尤其是在提倡建构多中心合作治理的现代社会，加强与社会组织相关的制度建设就显得尤为重要。基于治理思想之上的制度建构与基于管理的制度建构有着很大的区别，“治理着重于政策和组织特性的问题而不是日常项目实施的问题。治理意味着解决非政府组织的前景、使命以及战略的问题，着重于未来的方向和长期的战略考虑；治理是在考虑内部计划、工作人员和资源配置的条件下解决组织政策的问题，并为作为行使组织职能基础的规则和价值观下定义；治理内容包含着非政府组织的法定义务而且还界定非政府组织在公民社会中的地位。对一个非政府组织的治理来说最重要的是，须考虑该组织在社会中行使职能和运作的有效性。”18在国际范围内，各国关于社会组织的法律框架与制度建设尽管各不相同，但是，但凡重视公民结社权和社会组织发展良好的国家，都有着适合自己国情的法律和制度。在法律建设方面，英国1601年出台的慈善法和救济法，是世界上较早的专门规范非营利组织和非营利行为的法规。美国的联邦税法501C3中规定，从事非营利性、非政治性活动的组织可以申请成为慈善组织，以获得税收优惠。日本的特定非营利活动促进法，南非的非营利组织法，联邦德国的结社法，匈牙利的公益组织法，捷克的公益法人法等分别从不同的侧重点将非营利组织纳入到了国家的法律体系之中。“无论是在具有悠久的结社传统的欧美法系国家，还是尊崇国家权力的大陆法系国家(或地区)，大都为拥有法人资格之外的非营利组织留有一定的法律空间，且这一空间在许多国家或地区还有不断扩大的趋势。”19在制度建设方面，各国也有不同的措施。无论是日本还是英美，都有着完善的非营利组织的法人制度，如“一致的人力资源管理与流动机制，独立的财会、审计制度，票据体系，人员在社会中统一的保险、社会保障体系等。这些制度使非营利组织融入整个社会结构和法律框架之中”20。在政府与社会组织的关系方面，一些国家也有创举。比如，早在1998年11月，英国中央政府和全英慈善与社区中心共同签署了一项具有划时代意义的协议政府与志愿部门及社区组织关系协议(The Compact on Relations between Government and the Voluntary and Community Sector，简称Compact)，第一次以国家政策的形式提出在政府和社会组织之间建立合作关系。英国的Compact迅速在英联邦的其他国家产生了示范效应。2001年12月，加拿大总理让克雷蒂安正式签署“加拿大政府与志愿部门协议”(An Accord Between the Government of Canada and the Voluntary Sector，简称Accord)。2010年3月，澳大利亚政府在地方试点的基础上，也与本国的社会组织签订了旨在促进合作的“全国性协议携手合作”(National Compact Working Together，简称National Compact)。这使得这些国家的政府与社会组织在多方面、多领域内开展合作行动。21与上述国家相比，我国有关社会组织的法律框架与制度建构表现出了一定的滞后性与不足。在相关法律方面，我国1998年9月25日国务院第八次常务会议通过的社会团体登记管理条例作出明确规定，申请成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，由发起人向登记管理机关申请筹备，实行登记准入制。这种过高的登记准入门槛，使得一大批社会组织无法获得合法地位，无法行使合法权利。“民政部于2002-2003年上半年在深圳、安徽部分地区进行调查发现，经过正式登记的民间组织数量只占民间组织实际数量的8%-13%。”22在管理制度方面，对社会组织实行严格的“归口登记、分级管理”的双重管理体制，主要由民政部门负责统一登记注册，在监督管理上实行“登记管理机关”(即各级民政部门)和“业务主管单位”双重审核、双重负责、双重监管的原则。这种分级管理的体制，压抑了社会组织本身的活力和发展。我国社会组织在地位上尚处于尴尬境地，与政府的关系也变化不定，甚至有些地方政府将社会组织划归为不稳定因素，限制社会组织的发展。另一方面，社会组织自身的制度建设也不完善。由于社会组织的自发性、志愿性以及自治性等特点，社会组织运行的内容、财务等信息公开不够，而且也没有建立起相关的制度来改善这种状况。总之，我国在法律上没有给社会组织应有的预留空间和法律地位，严重妨碍了社会组织合法地位的取得与合法权利的行使；在制度建设上并没有建立起像英、美、加拿大、澳大利亚以及日本等国对社会组织相对完善的监督管理体系，使得我国社会组织的运行具有很大的不规范性。法律框架的不完善，以及制度建构的滞后，是我国社会组织发展的保障困境。四、结论与启示通过文化、资源与制度的视角分析，加之与国际上社会组织发展良好国家的经验相比，我们发现，文化差异是造成我国社会组织发展困境的元病灶。文化认同是人类对于文化的偏爱与倾向性共识，这种偏爱与倾向性形成了一种坚不可摧的认可，它是人类对自然认知的升华，这种认可将从本源上支配着人类的价值取向和行为准则。所以，文化基因的缺失，尤其是“公民文化”的不足，不仅造成了我国社会组织在发育上的先天困境，更导致了后天发展上的精神空虚与认同乏力，社会组织在文化认同上的困难直接决定了其在获取社会资源上的无力。社会组织在社会资源分配上的不利地位，导致了社会组织的资源供养不足，成为制约我国社会组织发展的一个重要“瓶颈”，这不仅造成社会组织发展动力不足，甚至导致社会组织的异化，少数社会组织开始背离其建立的初衷，走上营利的道路，与公益渐行渐远。同样肇始于文化认同的不足，造成了社会组织法律框架不完善，不仅使得社会组织合法化困难，亦使其合法权利难以行使，应有功能无法发挥。而制度建构滞后，更是造成了社会组织发展的保障困境。为了使我国社会组织健康发展，在社会治理中发挥自身优势，必须探究和寻求突破这一困境的出路。在我国学界，用“国家社会”的分析模式来解释政府改革、社会治理、民主法治以及公民社会等问题，已成普遍之势。但是，这种解释框架在解释中国社会问题时并不具有天然的适应性。因为，在当代中国的解释语境中，存在一个处于领导与执政地位的中国共产党，“党”的地位和作用在国家与社会的二元分析结构中很难予以精准的定位，“党”的权威既不同于“国家”权威，也不同于“社会”权威，但是，又与两者有着千丝万缕的关系。所以，用“政党政府社会”的三元分析模式，对我国当下的社会组织，更具有解释力。亨廷顿曾经说过，“处于现代化之中的政治体系，其稳定取决于其政党的力量。”23在我国，中国共产党处于政治领导和政权执掌地位，中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，其权威属于政治权威，共产党的价值取向与文化认同不仅决定了政府的施政取向，还引领着社会的价值走向。政治权威在一定程度上影响着资源权威和制度权威，解决执政党对社会组织在文化认同上的心理隔阂，是突破我国社会组织发展困境的根本。我国又是人民当家做主的社会主义国家，人民政府是人民当家做主的产物，其权威来源于人民。所以，政府权威是政治权威与社会权威的有机结合。由此可见，政党、政府与社会构成了相互沟通、相辅相成的三位一体关系。解决我国社会组织的发展困境，必须首先解决三者关于社会组织的文化认同问题，进而实现政党、政府与社会三者的有序合作。第一，要从文化上达成执政党对社会组织的认同。寻求共产党对社会组织的文化认同，必须找到两者在价值上的契合点。而“民主”正好提供了连接执政党与社会组织在价值观上的契合点。胡锦涛在中国共产党第十七次代表大会的开幕词中明确指出，人民民主是社会主义的生命。社会组织的产生与发展恰恰是社会民主发展的体现。“只有以民主的方式管理社会时才能充分实现社会自主人与人相互关联的个人生活中的自主。只有在民主政体下，全体社会成员才能拿自己的规则来管理共同事务，并将自己置于这些规则的约束之下。”24良好的“公民文化”又是民主社会发展所必不可少的文化资源，公民文化概念“常常会包括：关心共同利益，社区整体的利益，一个人所拥有的尊重他人权利的意愿，对不同宗教信仰、政治信仰和社会信仰的容忍，承认社区的决策重于一个人的私人偏好，以及承认一个人有责任保护公众和为公众服务”25。只有具备了公民文化，人们才会为了维护公共利益和公民权利而积极组织起来，社会组织才能繁荣。社会组织的建立在某种程度又是公民社会形成的标志。按照查尔斯泰勒的观点，“公民社会产生的标志就是独立的社团组织的存在。从最低限度来说，只要存在不受国家权力支配的一定数量的社团组织，就可以说公民社会初步形成了”26。所以，民主发展所必需的“公民文化”成为实现执政党对社会组织认同的文化基础。只有找到中国共产党与社会组织在文化认同上的契合点，实现中国共产党对社会组织的文化认同，才能进一步解决社会组织在资源供给与制度建设方面的困境。而总结各国政府与社会组织合作的经验，则可以得到这样的启示：即拓展政府与社会组织的合作渠道也是解决社会组织发展困境的必要措施。在社会组织发展良好的英、美、加拿大、澳大利亚等国，政府与社会组织之间是一种战略伙伴关系，他们共同参与公共事务治理以及公共物品和公共服务的提供。“截止到1998年，高收入国家中央政府用于社会公共服务的补贴和其他经常性转移支付支出已占总支出的58%。”27在我国，社会组织尚处于政府的“代理人”位置，甚至有些地方政府将社会组织视为影响社会稳定的“对立人”。因此，建立和保持政府与社会组织的“伙伴关系”，是社会组织取得政府支持和资源获取的关键。这就迫切要求建立完善的市场机制和公共服务的社会组织购买机制，实现社会组织的有限创收与自力更生。公共部门的职能外包已经成为当下政府职能改革的重要路径，社会组织应该抓住机遇，通过合理的市场手段为自己的运行和发展赚取资源。发展民间公益事业，促进公益捐助。一方面要唤起企业的社会责任意识，促使更多的企业捐助社会组织；另一方面，培育个人的捐助意识，使更多的人参与到捐助社会组织的行列中来。通过这一系列的措施，突破我国社会组织成长方面动力不足的困境。第二，在于继续以加强配套法律建设与制度建设这种传统的路径为切入点，逐步破解我国社会组织发展的保障困境。首先，降低准入门槛，从法律上解决我国社会组织的合法性问题。社会组织发展良好的国家在社会组织的法律建设方面，一般采取过程控制的原则以及在法治背景下的制度约束和社会规范。美国对社会组织就是典型的过程控制，它并没有专门的法律和部门来监管社会组织，它对社会组织的管理采用的是建立税法基础上的税收手段。日本也没有专一的法律和部门来监管社会组织。英国的慈善管理委员会机制是一种新型的社会组织管理机制，引起了各国的关注。其次，加强社会组织自身的制度建设也是保障社会组织健康发展的重要手段。一方面，要完善产权制度，明晰各方权利和义务。“我国的民事基本法虽然没有财团法人制度，这并不妨碍专门法规按照这种性质去设计制度。”28另一方面，要建立社会组织的信息公开制度，主要包括活动内容、资金使用、权利义务等方面的信息公开。这不仅可以规范社会组织的运行，而且对提高社会组织的公信力有着极为重要的意义。综上所述，加强社会组织建设，充分发挥社会组织在社会治理以及公共服务等方面的独特优势，既是现代社会构建多中心合作治理体系的要求，也是建设服务型政府的题中应有之义。我国应该在总结国外社会组织管理的经验和教训的基础上，制定出针对性强、科学性高、符合我国实际的社会组织管理措施。通过公民文化培养来达成执政党对社会组织的文化认同，使社会组织成为中国共产党领导人民实现人民民主的有力工具。通过开拓政府与社会组织的合作渠道，获取社会组织发展的资源渠支撑。我们相信，只要执政党、政府和社会能够正确认识社会组织，充分认识其地位和功能，我国的社会组织建设一定能够取得良好的成绩，一定会在服务型政府建设与社会主义和谐社会构建过程中发挥出应有的作用。【参考文献】 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