乡村财政制度框架与政策改革)样本.doc

乡村财政：制度框架和政策改革
乡镇财政从20世纪90年代开始暴露出一系列严重问题。首先，因为乡村组织必需完成上级政府摊派大量事务，而其财权却得不到确保，结果乡镇财政入不敷出。现在，大部分乡村组织全部背负着沉重债务，其中相当部分是由此引发。其次，基层乡村组织常常置中央政府相关减轻农民负担、严禁向农民随意摊派政策于不顾，以多种名义向农民收费和集资，致使部分地域农民不堪重负，出现了农民和乡村干部对抗、农民和政府关系担心局面。第三，在提供农村基础教育、医疗卫生等含有公共品性质服务上，政府没有负担应有责任。因为这些服务价格超出了农民可承受能力，造成农民福利受到损失，发展机会被剥夺。
乡镇财政出现问题即使和整个国家分配政策城市化倾向相关，但乡镇财政制度建设滞后无疑也是一个十分关键原因。乡镇财政是1983年国家实施政社分设、组建乡镇政府时取得自主地位，其功效在当初被定在保障乡镇政府能有效运作。在现行乡镇财政体制中，小区农民缺乏显示对公共品和服务需求偏好、监督和评价公共品生产可操作程序，不含有参与公共事务决议实际权利。加上在行政等级制中，乡镇政府以服从上级政府而不是辖区内农民意志为主，这就使乡镇财政常常偏离其职能，忽略小区农民利益。

本文重新考察乡镇财政制度建设问题。文章分为三个部分。第一、第二部分为乡镇财政制度建设基础框架。第一部分提出乡镇财政应含有职能；第二部分提出乡镇财政收入起源，和怎样建立对县、乡两级转移支付制度；第三部分针对目前乡镇财政存在问题提出部分政策提议。

一、乡镇财政职能正确定位
建立完善乡镇财政制度，首先应正确、合理地确定乡镇财政职能，只有这么才能确定乡镇财政筹资渠道。过去，对乡镇财政研究更多地是强调怎样增加财政收入，而较少考虑支出管理。现在，有些人已开始从支出管理角度来研究乡镇财政问题，含有代表性是周业安()对县乡财政支出管理体制研究。

严格地讲，政府职能确实定是财政支出体制前提和基础。相对来说，划分中央和地方政府之间职能轻易部分，而要确定各级地方政府之间职能却较为困难，要十分清楚地确定乡镇政府职能就愈加困难。依据财政分权理论规范要求，乡镇政府职能是提供乡镇范围内居民和农民需求公共品和服务，这些公共品和服务包含：①含有外部性，但收益和成本不外溢出本辖区地方公共品，如公共安全、民事纠纷处理、乡村道路、区域内防洪、浇灌排水、土地整改等；②外部收益或成本溢出辖区，需要和上一级政府甚至中央政府或其它辖区进行合作来提供公共品或服务，如基础教育、卫生防疫、跨乡镇公路建设、区域水土治理、环境保护等；③含有一定规模经济、收益可排她俱乐部物品，如医疗、文化和其它部分小区福利项目；④基础政府行政管理。

即使政府职能和经济发展水平和居民收入水平亲密相关，也就是说，乡镇政府提供何种公共品和服务在很大程度上取决于经济发展水平，某种程度上说，在一定条件下，经济发展水平和居民收入水平决定居民对公共品和服务偏好；然而，政府尤其是地方政府部分基础职能是需要从公平角度考虑。所以，乡镇政府职能应分为两类：第一类为乡镇政府基础职能，这部分职能是不考虑经济发展水平和居民收入水平而必需为当地居民提供基础公共品和服务，其目标在于使全体公民基础权利得到确保以实现社会公平目标。这些基础职能包含：当地公共安全、部分基础教育、基础医疗服务、最低程度乡镇行政管理等。第二类为乡镇政府非基础职能，也可称之为扩张性职能。这些职能关键由当地经济发展水平和居民偏好所决定。它包含两个部分：一部分是指提供更高质量和水平基础公共品和服务，比如，高水平教学设施和老师、很好医疗设施等；另一部分是随经济发展水平提升所要求提供公共品和服务，如乡村道路建设、小型水利设施建设(如浇灌排水设施、防洪设施等)、小城镇或集镇基础设施建设(以下水道、路灯等)、水土治理和环境保护，这些公共品提供能够为当地居民发明愈加好生活环境和投资环境。要使乡镇政府能够很好地推行其职能就必需建立一个完善财政体制，但财政体制安排最关键目标之一是要确保乡镇政府全部基础职能推行。

二、建立兼顾效率和公平乡镇政府筹资体系
为了推行上述职能和确保乡镇政府正常运转，必需确保乡镇政府有较为顺畅收入起源。通常说来，作为一级地方政府，为支撑其推行职能和支出筹资渠道包含两大类，即自有收入和外来收入。自有收入关键有税收、收费和其它收入，外来收入关键是上级政府转移支付和借款。不过，经济发展水平差异造成不一样地域、不一样级次政府含有不一样筹资渠道。对于发达地域而言，地方税收是关键筹资渠道，而不发达地域和贫困地域则更多地依靠于外来收入，尤其是上级政府转移支付。因为地域之间差异极大，要具体地提出乡镇政府筹资渠道是十分困难，也是不现实，本文只能提出几项筹资基础标准。

巴尔和林(1995)认为，在管辖权范围内，假如所提供公共货物和服务效益是能够测定，则使用者费是筹资最有效率工具；地方服务，诸如行政管理、交通控制、街道照明和安全，这些是通常公益性产品，受益人难以区分，成本和效益难以衡量，这时筹资最适合措施是对当地居民课税；有些服务效益显著外溢到邻近管辖权区域，诸如卫生、教育和福利，则服务成本应经过大量州或国家政府之间转让收入来加以处理；对于基础设施服务，尤其是公用事业和道路等资本支出，借款是合适筹资起源。

本文认为，上述部分基础标准和框架在确定地方政府收入起源方面含相关键参考价值，

结合中国实际，本文将乡镇政府为推行其职能和支出需要应采取筹资方法确定为四种：

(一)主体税收

税收收入关键满足部分基础公共品和服务需要，如部分基础教育和医疗卫生等，和收益对象难以确定服务，如通常行政管理、公共安全。确定哪些税收应为乡镇收入基础标准和前提是，乡镇范围内主体税收应首先满足于本乡镇政府职能推行。现在需要做是应优化地方税税种结构，确立地方税主体税种。自1994年以来，中国地方财政关键依靠是农业税和农业特产税、增值税、营业税及暂停征收固定资产调整税等。现在对县、乡财政改革仅仅停留在农业税和农业特产税上，没有考虑怎样设置符合乡镇要求主体税种。依据麦锡尔(1997)地方税设置标准和乡镇政府基础职能，本文认为应建立以个人所得税、营业税和房产税为主体税种乡镇财政收入。农业税也应成为乡镇主体税收收入。不过，现行农业税必需进行根本改革。

(二)上级财政转移支付

1．转移支付原理。财政转移支付关键在乡镇主体税收收入不足以提供基础公共品和服务时，用于填补乡镇财政收支缺口。转移支付首要目标，应是确保不一样经济发展水平乡镇和不一样收入阶层在享受基础公共服务能力方面达成均等。现在，在筹措乡镇收入时存在着十分混乱和不明晰情况，很多应由上级转移支付处理，却经过乡镇政府征收税费来处理。应该明确，对于大多数乡镇来说，转移支付应关键用于基础教育。西方发达国家地方政府一级财政收入有快要30%～40%起源于联邦和州政府转移支付，有基层组织如美国学区财政收入近60%起源于上级政府转移支付。在分税制体制下，转移支付在平衡各级政府财政能力，填补地方政府财政缺口，提供均等化服务，优化各地域资源配置等方面发挥着巨大作用。费雪()认为，假如上级政府是为了达成实现资源再分配目标，那幺无条件一次性补助比很好；假如是为了增加地方一些方面财政支出，不封顶配套补助可优先考虑；而通常不选择封顶配套补助和一次性分类补助。对于中国大多数经济不太发达县、乡两级政府而言，要完全担负起农村公共品供给任务是很困难，所以，必需在界定县、乡两级政府职能基础上，建立中央和省级政府直接面对县、乡政府转移支付制度。

2．中国现行转移支付制度存在问题。这些问题关键是：①缺乏规范性。现行转移支付方案设计更多关注是中央和省两级财政，而对省级以下财政没有统一方案，具体政策设计因省而异，五花八门。②转移支付制度和分税制存在冲突。依据各省转移支付方案设计，很多措施和分税制存在冲突和不一致。因为分税制改革很大程度上保留了地方各级政府既得利益，而转移支付是为了实现均等化目标，政策推行实际上形成了目标冲突。③转移支付力度不够。中央1995年和1996年分别拿出20亿元和34亿元作为全国转移支付资金，分别占当年全国、地方财政收支缺口2．5%和3．5%。1998年转移支付也仅达成60．5亿元。对于经济欠发达地域，中央小额度加上省级有限财力根本处理不了贫困县、乡财政问题。④没有处理国家级贫困县财政问题。这些地域通常全部是老少边山区，大部分县、乡地域宽广，人口稀少，经济落后，财政收入规模小。根据现行方案计算，这些地域根本得不到补助或补助甚少。有些省份采取对贫困县、乡尤其照料措施，也只是权宜之计，缺乏科学性和规范性。

3．县、乡两级财政转移支付制度具体构想。为了从根本上处理县、乡两级财政问题，必需建立起对县、乡两级财政规范转移支付制度。具体构想以下：

(1)转移支付目标选择。转移支付制度因对象不一样，往往政策目标也不尽相同。在转移支付众多目标当中，本文认为纵向平衡和均等化是最关键两个目标。现在，中国相当多县、乡财政人不敷出，财政缺口逐年拉大。对于地方政府而言，在经济发展早期，公共部门关键职责是基础设施建设、基础生活保障和基础公共品提供。假如地方政府没有财力来完成上述任务，那幺社会发展会受到阻碍。在税制结构没有大变动情况下，处理经济不发达地域县、乡财政缺口一个最关键措施只有依靠转移支付，所以纵向平衡是首当其冲目标。伴随社会发展，大家对公共品需求会越来越旺盛。因为地域之间差异较大，财力差异悬殊，政府提供公共品能力相差也会很大。从其它国家实践来看，均等化或是它们目标之一，或是唯一目标。中国具体国情是国土面积巨大，地理环境和经济发展程度落差大，均等化目标应该是政府肯定选择。也就是说，转移支付首先要考虑使不一样收入水平人全部能享受到基础公共服务，尤其是在经济发展到现在这个阶段。

(2)转移支付制度形式选择。在转移支付目标确定后，似应建立一个以通常性转移支付为关键，以有条件转移支付相配合，以特殊转移支付作为补充复合形态。因为县、乡两级财政缺口巨大，公共品提供极不均等，转移支付首先平衡财政收入，其次均等各县、乡公共品提供，所以应该建立以通常性转移支付为关键模式。有条件转移支付和特殊转移支付可作为中央和省调控县、乡社会发展，处理特殊情况工具。

(3)逐步完善过渡期转移支付措施。利用公式分配转移支付资金，舍弃“基数法”，是国际上通行做法，也是中国肯定选择。参考国际上四种转移支付公式设计(马骏，1998)，本文认为考虑财政能力和财政支出需求公式是合理选择。公式表示式为：

其中，TRi是地域i应得转移支付额，Ni是地域i支出需求，Ci是地域i财政能力，OTRi，民代表地域i从中央或省得到其它转移支付(如专题拨款)。假设可供转移支付资金总额为，那幺地域i实际转移支付应为：

在(1)式中，测量支出需求方法是：首先，将县、乡支出划为几大块，如行政管理、教育支出、医疗卫生支出、基础设施维护等。通常来讲，均等化转移支付仅包含常常性支出需求，不包含资本性项目需求。对每一类支出需求用以下公式计算：

(3)式中，j代表第j个支出类别；测量单位指接收地方政府服务受益者数量，标准单位成本是全国(或省、区)第j类支出和全国(或省、区)测量单位之商。调整系数综合了其它原因，反应某地域单位成本和全国平均单位成本比率。其次，计算每一类支出需求，然后把这些需求相加，得到地域总需求。即：

在(1)式中，测量财政能力方法是：一个地域财政能力是指该地域本身取得财政收入能力。测量县、乡财政能力方法有多个，很多发达国家使用关键地方税税基和标准(平均)税率来测量。计算公式为：

其中，Bik是地域i第k个税基，tk是第k种税基所征标准税率。利用税收来测量县、乡财政能力需要正确数据和方法，本文提议能够利用地域GDP、地域居民总收入和地域零售总额等变量，进行回归分析，选择一个解释力较强财政能力计算公式。

(三)收费，也称使用者费

使用者费因为不和中央税基竞争，且外溢程度低，很好地兼顾了效率和公平，所以假如政府提供公共品和服务受益对象能够比较明确地被确定，经过使用者费是很好筹资渠道。使用者费最关键问题是怎样定价。因为人口密度、地理位置、资源条件、技术水平、管理水平等方面差异，怎样使使用者费定价达成合理是一件较为困难事情。使用者费征收不妥可能造成乱收费现象，这已成为目前中国农民负担难以减轻一个最关键原因。使用者费怎样合理定价或采取什幺标准和方法定价不属本文讨论范围，但需要尤其强调是，应该重视使用者费在提供公共品和服务中关键作用，切不可因噎废食，不能因使用者费可能造成乱收费而否定其作用，关键是要制订有效制度和机制。

(四)政府举债或借款

改革以来，地方政府、乡镇政府不停经过多种形式举债进行公共设施建设，相当多支出用于资本项目支出，这种方法是经过现时借款来为部分设施提供资金，但实际上是用未来税收在支付。这种形式原来是一个很好筹资方法，但中国现在政治体制不完善使这种方法存在着十分严重问题。比如，乡镇干部为了追求政绩造成很多建设含有显著短期化特征，且建设能力超越了农民预期收入，超越了未来一定时期内税收潜力，造成农民不堪重负和政府不堪重负同时并存，产生了严重乡村债务和腐败问题。所以，在现在基层民主政治制度尚不完善情况下，现阶段乡镇政府举债不应成为乡镇筹措资金关键路径。

总体上说，现在，对于大多数中西部地域乡镇，因为经济发展水平低，财政资源不足，农民对公共品有效需求显著不足，当地主体税收和转移支付应成为乡镇政府筹资关键路径。而对于部分城镇化水平比较高、居民收入水平较高发达地域来说，除了税收以外，使用者费将成为不可或缺关键路径，政府举债也可成为关键补充。

三、政策改革
(一)撤乡并镇，精简机构和人员

中国农村乡镇财政能力不足，首先和收入相关，其次是因为乡镇政府机构庞大，财政供养人数众多，不仅有乡镇政府在编和不在编工作人员，而且还有村庄层面上拿补助村干部。所以，相对于庞大政府机构而言乡镇人口规模偏小，造成乡镇财政运行成本偏高。尤其是在部分山区和边远地域，乡镇人口规模更小，乡镇财政运行成本高问题愈加突出。提升乡镇财政能力有两个路径：一个路径是提升乡镇经济规模总量，从而经过经济规模扩张实现财政收入规模扩大。另一个路径是精简乡镇政府机构和人员，节省行政费用开支。对于经济欠发达和不发达地域来说，提升经济规模总量是扩大乡镇财政收入规模基础和慢变量，需要有一个较长过程。精简机构和人员能够在财政收入不变或缓慢增加情况下，取得提升财政能力效果。目前在采取第一个路径实现提升乡镇财政能力较为困难情况下，经过撤乡并镇形式精简机构和人员，不失为一个现实选择。第一，能够达成提升人口和经济规模，实现在相同政府机构规模不变或略有增加情况下财政规模扩大，降低财政运行成本。第二，经过合并能够实现精简机构和人员目标，从而节省行政费用开支，缓解财政压力。

从可操作角度看，目前中国行政机构设置本身存在着撤乡并镇基础和可行性。撤乡并镇也符合中国农村城市化大趋势。撤乡并镇，首先应将那些人口规模和经济总量比较小乡镇合并。其次应根据城市化要求，以那些含有发展成为城市乡镇为关键进行合并。对那些临时不含有合并条件，但又不够建立乡镇财政条件，或建立乡镇财政后比较困难乡镇，可考虑撤消乡镇财政，建立乡镇财务，待条件成熟后再建立乡镇财政。

(二)激励个人出资参与公共品供给，缓解乡村公共品供求矛盾

乡镇财政立足于农村公共品供给，但这并不等于说，全部公共品全部要由乡镇财政来提供，也不是说，全部公共品供给只能采取一个模式或过程。从目前中国农村部分乡村公共品供给实际情况看，即使在经济不发达地域甚至贫困地域，个人已成为乡村公共品供给一个关键起源，对乡镇财政起到了拾遗补缺作用。所以，制订能够充足调动个人参与乡村公共品供给政策，激励个人出资，能够缓解目前乡村公共品供给严重不足情况。本文认为，可行激励政策包含：第一，制订一定税收优惠政策。税收优惠激励具体做法能够是：依据个体和私营企业对公共品生产投入规模和关键程度，确定它们在所得税和其它地方税征收中抵扣或减免百分比。投入规模越大，抵扣或减免百分比越大。本文认为，能够借鉴以前“以工补农”政策中税前列支方法来激励个人出资参与公共品供给。第二，利用冠名权和建碑、立传形式，激励个人、私营企业出资参与公共品生产。第三，对在乡村公共品建设上有突出贡献个体和私营企业给政策倾斜，切实处理它们在发展过程中碰到部分困难。第四，提升在乡村公共品建设上作出突出贡献个体和私营企业主社会地位。

(三)实施公告、招标和引入竞争机制，提升公共品供给效率

提升乡镇财政资源使用效率，应成为乡镇财政制度建设和运行关键目标之一。中国乡镇财政资源使用效率长久以来全部受到了社会各个方面质疑，其中最关键批评是乡镇财政支持公共品建设普遍透明度低，不能反应最广泛人民群众利益要求。而且，建设资金使用缺乏必需监督，腐败现象严重，公共品生产成本显着增加。经过建立以下必需制度或采取相关政策，能够在相当程度上处理上述问题。第一，对关系到大多数居民利益重大公共品建设项目，实施事前公告制度。实施事前公告制度目标有两个：其一，征求社会各界对立即实施公共品建设意见，方便评价该项目是否真正符合大多数人利益，最终决定是否必需立即实施建设项目。其二，实施公告也便于社会各界对公共品生产进行监督。公告制度不仅要求将进行公共品建设项目向社会公开，而且，还要将关键内容和预算等部分具体内容进行公告。增加公共品生产项目标透明度，能够预防暗箱操作，便于社会公众监督，客观上为提升公共品建设资金使用效率发明条件。第二，实施公开招标和引人竞争机制。在有限财政规模下，实施公开招标和引入竞争机制，是降低公共品生产成本，提升财政资源使用效率有效路径。所以，乡镇公共品建设项目，不管大小全部应该实施公开向社会招标和引入竞争机制。

(四)实施乡镇债务专题管理，分步、有序处理乡镇欠债问题

乡村负债已成为目前严重影响乡镇财政建设一个十分突出问题。从乡镇政府债务形成原因不难看出，乡镇政府债务中，部分是因为实施和落实中央相关政策，而中央没有给乡镇应有财政支持，乡镇政府不得已只好自己先想措施筹资处理而形成。有些是因为地方经济发展和社会公益事业发展需要而形成。这其中，又有部分是因为中央和乡镇政府在公共品供给职能上，乡镇政府负担了本应由中央政府负担职能而形成。所以，本文认为能够从以下多个方面对乡镇债务进行处理和消化：第一，实施乡镇债务专题管理。在乡镇财政上一级财政管理部门设置专门乡镇债务项目并进行封闭管理，方便经过其它方法逐步消化和处理。第二，分步、逐项，先易后难消化乡镇债务。剥离乡镇政府债务要依据乡镇政府债务形成原因来进行。对那些因为响应国家号召，并在国家推进下必需完成农村公共品和服务建设项目所形成债务，或中央政府有责任负担农村公共品建设项目，如农村“普九”教育达标建设所形成债务，应该首先给消化和处理。消化乡村债务部分具体做法和方案是：①经过建立专题教育基金或发行国债方法，专款用于消化乡镇政府教育债务；②经过专门转移支付，对部分本应由中央政府负担公共品建设，却由乡镇政府负担形成债务进行消化；③经过转移支付形式，消化政策形成债务；④对乡镇政府因发展地方经济而形成债务，则需要在深入研究基础上，找到切实可行消化路径。在这一路径没有找到之前，对这一债务进行封闭管理。第三，实施债权人优先排序消化债务策略，维护社会稳定。不管从维护社会安定角度，还是从偿还债务难易程度角度考虑，应该将个人、企业和社会团体放在优先还债位置上。

(五)明确中央和乡镇财政职能，推进农村“普九”教育发展

即使经济发展水平较低是造成乡镇层面上公共品供给能力不足关键原因，但乡镇财政能力和事权不配套，乡镇财政负担了部分本应由中央财政负担职能，造成乡镇财政资源被中央变相侵占，也是一个关键原因。现乡村公共品供给职责上，确实存在中央和乡镇财政责任不清现象。本文认为，在农村教育上重新就中央财政和乡镇财政职能定位，将有利于处理目前在这方面供给不足问题。现在，在县、乡财政能力普遍不足情况下，县、乡极难胜任全部农村“普九”教育责任，所以，有必需对现行农村教育供给体制进行改革，即变“普九”教育由县、乡财政负担为中央和县、乡共同负担，具体划分是：县、乡财政关键负责“普六”，中央财政负责剩下三年教育责任。或采取差异责任制，比如：在经济发达地域，由县、乡财政负担全部“普九”教育；在经济不发达地域，或乡镇财政规模有限地域，初中三年教育由中央财政负担；在经济发展通常地域，由县、乡财政和中央财政共同负担三年初中教育。实际上，现在中央财政已经负担了一部分贫困地域“普九”教育，上述改革并不会大幅度增加中央财政负担。