我国税务行政复议制度之创新样本.doc

论中国税务行政复议制度之创新

税务行政复议既是维护税务行政管理相对人正当权益救助制度，又是税务机关内部实施层级监督和纠错关键渠道。实践中，税务行政复议确实发挥着上述两方面关键作用。然而，因为制度层面原因，税务行政复议作为纳税人权利保障制度和处理税务行政争议功效发挥受到一定限制，纠错功效也没有得到应有重视，税务行政复议过程表现出浓厚行政化，随意化特征，独立性和公正性受到质疑。 
　　一、现行税务行政复议制度存在问题及成因
　　中国现行税务行政复议制度存在问题是多方面，既存在体制原因造成制度建设缺失问题，又存在实践中制度实施不到位问题，集中表现为以下多个方面：
　　(一)制度缺失
　　所谓税务行政复议制度缺失是指在整个税务行政复议程序中，在一些特定步骤该建立制度没有建立，缺乏应有操作规范。
　　第一，案件办理程序严重缺失，税务行政复议人员职责不明，办案手段缺失。对于部分复杂案件，复议人员是否有现场调查权力？申请人是否享受和税务行政处罚步骤相同陈说权、申辩权，这些权利该经过何种方法实现？
　　第二，举证和补正制度缺失。税务行政复议过程中，举证责任到底该怎样分配，举证范围该怎样划？申请人和被申请人双方在什么情况下进行证据补正才是正当？补充证据含有何种效力？
　　(二)制度不规范、不健全

　　在整个税务行政复议过程中，一些特定步骤制度已经建立，不过这些制度具体条款或存在缺失，或存在不规范，从而不能很好地处理本步骤所面临制度需求，操作规范不完整。税务行政复议委员会会议制度不规范就是一个例子，即使几乎全部单位全部建立了对应会议制度，不过实施中仍然存在很多问题有待深入规范和明确。比如，规范会议程序到底有哪些？被申请人能否参与复议委员会会议？来自被申请人复议委员会会议代表是否应该实施回避制度?这些未明确问题影响了公正合理复议决定达成。
　　(三)手段单一、审查力度弱
　　税务行政复议从性质上来说是一个准司法程序，不仅要对被申请复议具体行政行为进行正当性审查，同时，还要进行合理性审查，这个要求比司法程序仅对正当性进行审查(结果显失公正除外)审查任务要重。所以，完成这些职责必需要有强有力审查手段做支持。不过，现在税务机关在处理涉税复议案件时，存在一个倾向，就是坚持书面审查标准，排斥很多司法程序中常见手段利用，如听证、质证、现场调查、合议，等等。从而减弱了对案件事实调查力度，成为妨碍税务行政复议全方面审查、公正裁决关键障碍，从一定意义上来讲也背离了“以法律为准绳、事实为依据”行政复议基础标准，而且书面审查剥夺了申请人参与权和知情权，为暗箱操作提供了可能。

　　(四)独立性不够
　　根据《行政复议法》要求，中国各级税务机关法制工作机构负责税务行政复议工作，即使税务机关法制工作机构不一样于税务机关其它执法机构，较之其它业务部门和内设机构而言相对独立，税务行政复议人员作为复议案件审查者身份超脱于审查对象之外，表现了复议审查中超然和公正。然而，从行政机构上看，其组织关系和其它内设机构并无二致，所以在案件具体承接当中，难免受制于内部行政关系先天性制约而造成偏私行为发生，复议活动实际上无法独立进行。实践中，独立性不够表现关键有三种：第一，复议案件审查人员和被审查机关之间频繁交流案情，研究应对之策，而对申请人，则以保密为由，阻止其行使法定案卷查阅权、陈请权。第二，被申请税务机关对被判定撤消或改变原税务行政处理或处罚决定不接收，对行政复议人员不了解。第三，不用准司法程序办理案件，而是采取层层请示和审批行政办文方法办理案件。
总来说，上述问题成因关键来自两个方面：一是因为税收实践活动滞后于相关法律要求。实践中，大家对法律条文涵义认识有一个过程，执法部门对法律利用往往滞后于法律本身要求，表现出一定缺失和差距。二是恰好反过来立法活动滞后于当今实践，包含部分《行政复议法》和税务行政复议条例在内行政复议法律规范，已经无法适应新时期实践要求．这也是造成复议制度缺点关键原因。 
　　二、税务行政复议制度改革和创新目标

　　中国现行税务行政复议制度存在问题客观上要求立法者和执法者对其进行适时改革和创新。笔者认为，相关改革和创新应该确立下列目标： 
　　(一)公平和效率兼顾

　　公平和效率兼顾根本就是要求税务行政复议制度在公平基础上追求行政效率，在效率框架下追求最大程度公平，而决不能牺牲公平追求效率。　　
　　(二)纠正错误和化解矛盾兼顾
　　税务行政复议是税务机关内部纠正错误一个关键路径．实践中往往把这种纠正错误关键放在具体税务行政行为正当性判定上。然而，对具体税务行政行为合理性审查，则往往被忽略或被置于正当性审查隶属地位。即使大家全部认可合理性审查必需性，可在案件实际审查过程中，却不能给足够重视，或不愿态度鲜明地、下大力气地去做合理性审查。这种做法结果就是复议案结案了，可税企矛盾仍在，纠纷得不四处理。实际上，充足合理性审查有利于化解税收征管中产生矛盾，根本处理纠纷。所以，税务行政复议制度设计应该在正当性审查前提下，提升合理性审查地位．从而实现兼顾纠正错误和化解矛盾双重税务行政复议功效目标。　　
　　(三)税务行政复议司法化和行政性特征兼顾

　　税务行政复议一直被定义为税务机关内部监督制约制度，当然不能要求其完全满足司法程序要求，走全盘司法化道路。不过，作为对相对人正当权益提供救助、裁决行政争议正式渠道，税务行政复议含有很强准司法性质。所以．强化手段，引入必需司法性质程序．满足司法程序最低程度要求是必需，对维护税务行政复议公正性十分有益，也是实践肯定要求。

　　三、税务行政复议制度改革和创新方向

　　(一)强化独立性
　　强化独立性前提是在坚持现有行政结构框架之下，经过对税务行政复议现有制度建设和办理程序规范来加强其独立性。具体是指：税务行政复议作为一个准司法性质内部裁决机制．其受理、审查、裁决等工作过程应该相对独立于税务行政管理权，不应受到来自税务行政管理权不合规范、随意干扰或支配，各级税务行政复议机关要有意识地突出税务行政复议救助功效，淡化其层级监督性质，把税务行政隶属关系在复议中影响限制至一个合理程度。这方面需要建立制度有以下几项： 

　　1．建立主办人员负责制。法制部门在受理案件以后，应该指定案件主办人员并给予主办人员一定权限，认可其对案件处理决定有一定主导权。这么做能够从制度上减弱行政权对案件办理干涉，避免层层请示式办案机制。

　　2．规范税务行政复议委员会会议制度，维护税务行政复议独立性。
首先需要规范是会员设置规则。现在，大多数税务机关做法是将内设机构和下属各部门正职责任人选为本机关复议委员会会员。这么做有利之处是：当选委员当中大部分含有较高业务素质，且含有较高权威，对于部分需要不一样部门协调事项能够在复议委员会范围内处理，不需要另行协调。不利之处是：(1)大部分会员并非来自法律专业或不从事法律工作，存在知识结构不均衡问题；(2)从事法律工作专门人才或非领导职务业务骨干被排斥在外；(3)全部组员全部是因为行政职务而当选，所以给复议委员会带上很强行政色彩，会员也很轻易将行政性做法带进复议委员会，并所以减弱税务行政复议司法性。这种局面必需有所改变，行政类会员在委员会中保持一定百分比十分必需．但同时要将部分富有经验法制工作人员和业务骨干充实进复议委员会，有条件还能够效仿外国复议委员会制度，吸收少许法制教授进入委员会。
　　其次需要规范是会议议案制度。复议委员会议案期间，被申请人不能作为会议代表正式参会，不能由被申请人在会议上发表对案件处理意见，以免影响委员会对案件审查。另外，税务行政复议委员会表决制度也必需规范。假如会议组员对案件处理意见比较统一，则能够采取咨询，总结式表决方法；假如意见分歧很大，就应该采取无记名投票方法进行表决，尽可能避免由行政领导主导处理意见表决方法。不管是何种方法表决，会议全部应该以会议纪要形式将复议决定形成过程和关键保留心见统计下来，客观地反应复议决定形成过程．供申请人和第三人，被申请人和公众查阅。
　　(二)切实提升公正性

　　1．预审制度。预审制度是指税务机关法制机构受理了相对人申请以后，应该在法制机构内部先行就案件大致案情召开一个预审会议，确定案件办理方向，提出部分办理案件过程中应该关注问题，从而从制度层面确保案件审理不会出现方向性错误。现在，因为预审制度没有建立，税务行政复议人员往往凭借直觉和经验办理案件预审，这么做结果是，案件办理受个人政策水平影响。
　　2．合议制度。在案件审查完成，复议决定做出之前，复议机构应该就案件审理结果召开一次会议，对结果进行审议，并提出相关处理意见，这么做目标是加强对案件处理结果监督，更深入地辩明是非，降低错误复议决定产生，避免将税务行政复议决定形成完全系于审查者个人能力水平和良知品德。　　
　　3．说明理由制度。建立和实施税务行政复议说明理由制度，首先能够让申请人和社会公众不仅知其然，而且知其所以然；其次经过说明理由推行过程，税务行政复议机关和人员能够愈加明了案件事实，和证据证实力度，避免出现大差错，同时，说明理由过程实质上也是一个深入化解矛盾过程。

　　4．回避制度。对于和税务行政复议案件申请人或被申请人有利害关系税务行政复议人员，应该自行回避，相关当事人有权申请回避。应该回避而未回避做出裁决，应该作为程序违法而被宣告无效。税务行政复议审查者应避免和当事人私下接触，预防可能出现偏私。
　　(三)强化审查手段和力度
　　行政复议行为不一样于—般行政执法行为，而是税务机关复议机构对纳税人和税务机关之间所发生行政争议进行居间裁决，这就要求复议机构在审查复议案件过程中，努力调查清楚案件事实，为税务行政复议审查建立必需事实依据。所以，应该取消书面审查方法作为税务行政复议审查标准性方法要求，以公开审查为根本标准，把书面审查回归为复议案件初步审查方法和手段，并同时许可正当、有利于快速查清案件各类手段合理利用，实现税务行政复议调查方法多元化。就现阶段而言，必需要做工作有：

　　1．复议机关职权重新定位。《行政复议法》第二十二条要求，行政复议标准上采取书面审查措施，不过申请人提出要求或行政复议办案人员认为有必需时，能够向相关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人意见。这条要求明确告诉我们，复议机关和办案人员职权应该是能动，多方位，完全能够依据案情需要，采取主动办案姿态，主动出击以获取各类判明案情事实所需证据和信息，甚至能够主动地，直接地向申请人、被申请人获取某方面证据资料，这么做全部是法律许可，也就是说复议机关职权应该重新定位．应该从单一被动职权定位转变为主动职权定位，从而给予复议案件办理人员必需主动性和主动性，从观念和制度上解除对税务行政复议人员不合理束缚。 
　　2．听证、质证程序引入。原《行政复议条例》第三十七条要求“行政复议实施书面复议标准。但复议机关认为有必需时．能够采取其它方法审理复议案件。”这里其它方法即包含言辞辩论开庭审理方法，即使行政复议法删掉了这个条款，目标是为了简化复议程序，不过，实践却证实这种言辞辩论程序对于部分大案、疑案十分必需。所以，建立言辞辩论制度．要求税务行政复议机关在办理一些案件时，有权采取言辞辩论听证程序，以最大程度地查清案件事实．并充足地确保申请人申辩权利。另外质证制度也很必需，质证制度是指在复议审查步骤，办案人员应给双方当事人一个机会，让她们在相对公开场所，以公正方法就对方提供证据正当性、关联性进行质询，排除非法证据对案件干扰。
　　应该说，税务行政复议中存在问题也是中国行政复议领域存在普遍问题。实际上，伴随依法治税深入，税务行政复议发展极其快速，据历年统计数据表明，全国税务系统正式受理案件中，被撤消及被更改案件占全部案件百分比较高，这一情况充足表明，税务行政复议对于维护税收公平．树立税务机关形象，疏导税企矛盾发挥了极其关键作用，而这种良好发展势头延续，有待于深入制度创新和改革。