中国社会保障制度改革中的公平与效率问题教学总结.doc

【内容提要】公平与效率既是一个重大理论问题，又是一个重大实践问题，两者是相辅相成的辩证关系。在社会保障当中，为了平抑立法滞后、区域差异带来的负面影响，克服社会保障制度公平性与经济增长速度相悖现象，必须关注社会保障公平性。有鉴于此，应实行兼顾公平与效率的发展战略，实行以人为本的公平与增长并重的发展观，促进经济社会和谐发展，提高保障水平，转换保障策略，加大保障力度。社会保障制度既要体现公平，又要体现效率，公平与效率是贯穿社会保障制度发展过程始终的两大基本原则。我国现行社会保障制度还不完善，存在着不公平和低效率问题，迫切需要通过深化改革来更好地实现公平与效率相结合，最终为提高中国社会保障水平打好坚实的基础。【关键词】社会保障 公平 效率Abstract: Equality and efficiency are important issues in theory and practice, which have dialectic relations each other. In order to remove the negative infection caused by backwardness of legislation and regional differences and overcome the phenomena that justice of social security system does not keep up with the economic increase, we must focus on the justice of social security. Therefore, it seems to be more important to carry out the development strategy equally and inefficiently and put the human-oriented development outlook concerning justice and increase in practice, which can promote the economic and social development harmoniously, enhance the social security level and strength and switch security policy. Social security system incarnates not only equality but also efficiency, for those are the main principles in the system. However, there are lots of problems in the current social security system such as its faultiness, low efficiency and injustice and so on. So it is much more necessary to deepen reform to solve those problems, which finally make a strong foundation in improving the level of the Chinese social security system.Key words: social security，equality，efficiency目 录一、公平与效率的含义及其相互关系1二、公平与效率是贯穿社会保障制度发展的基本原则和核心内容2（一）公平与效率是社会保障制度发展的基本原则2（二）公平与效率是社会保障制度发展的核心内容4三、我国社会保障围绕公平与效率的改革及存在的问题5（一）我国社会保障制度改革和发展的历程5（二）我国社会保障制度在公平与效率上存在的主要问题6四、坚持公平与效率相统一，改革和完善我国社会保障制度7（一）坚持公平与效率相统一的原则8（二）以科学发展观为指导，改革和完善保障制度9参考文献10中国社会保障制度改革中的公平与效率问题研究社会保障制度是以国家或政府为主体，依据法律规定，通过国民收入再分配，对公民在暂时或永久失去劳动能力以及由于各种原因生活发生困难时给予物质帮助，保障其基本生活的制度。社会保障制度的主要职能就是为职工提供基本生活保障，建立有效的社会“安全网”，以维护社会安定，并保证国有经济改革的顺利进行。一、公平与效率的含义及其相互关系党的十六大和十六届三中全会强调要加快建设与经济发展水平相适宜的社会保障体系。建设与经济发展水平相适宜的社会保障体系，关键要处理好公平与效率的关系。公平与效率的矛盾运动促使社会保障制度不断改革和发展，处理好公平与效率的关系问题是完善社会保障制度的核心问题。社会保障从其建立之日起，就有互助、互济、保障公平的应有特性；公平也一刻离不开效率，缺乏效率的公平只不过是空中楼阁。一定条件下，公平的实现有助于效率的整体提高，效率的提高有助于公平的实现，过分偏重公平可能有损于效率，过分强调效率可能又会有损公平，并最终危及效率。公平，从字面理解就是公正、公道及平等，但其内涵及实质却难以捉摸和理解，因为它属于道德范畴，含有伦理学的意义，并涉及价值判断问题。从哲学的角度来理解， 公平是一种宇宙观，是对人的角色和地位的定位概念。每一个生物体特别是人类，都有其生存的权利，因此公平在哲学观上首先表现为一种生存权；其次，每一个人都有和自然进行物质交换和能量交换的过程，公平又体现出一种劳动权。从经济学的角度评价公平，公平包括收入均等和机会均等两个层次，机会均等通俗地说就是起点和过程的均等， 在现实生活中，机会均等比收入均等更难以捉摸。美国学者阿瑟奥肯曾说：“缘于机会不均等的经济不均等，比机会均等时的经济不均等，更加令人不能忍受（同时，也更加可以补偿）。” 效率指的是一定条件下的投入与产出或成本与收益之间的比率，它体现的是人们在改造自然、社会和人自身活动中所具有的能力、达到的水平。从哲学的角度看，效率是人类生活的一个前提性概念，整个人类生活的物质基础是物质资料的生产，从而在与自然斗争的过程中满足人们的基础的物质需要。社会发展的每一时期的人们总会最大效率地追求产出，降低成本，以最小的投入创造最大的物质产品，从而维持物质资料的再生产， 效率是人类物质生产的主要目的。从经济学的角度看，人是经济人，具有理性，都在追求效率最大化，降低成本，提高产出、投入比，因而效率处于经济生活的核心地位，追求效率最大化是内在的经济规律。公平与效率的关系错综复杂，对立统一，二者互为基础，互相制约。效率固然是人类生活的永恒规律，但公平却是人类社会从过去、现在到将来的一个永恒目标。我们不可以设想人类的过去、现在和将来脱离了公平，忽略了公平这个概念，人类的物质资料生产会出现什么状况。没有公平，效率是有限的。在人类的绝大多数历史时期，公平都是历史发展、变革的发动机。从一种旧的公平、效率的平衡点通过变革或革命达到一种新的公平、效率的平衡点。确是如此，每一次历史变革或革命都是公平与效率的重构 ， 从而构成了人类社会发展的线索、脉搏，构成了人类社会发展的永恒的、核心的命题。但是，公平与效率的重构是需要极大的理性的，这种重构实际上是人类智慧的重构。我们看到，在人类没有把握好公平与效率的内在平衡时，人类社会就会发生巨大变革或革命；当把握好、调整好时，社会就会稳定，就会减少因变革或革命导致的物质资料的损失。公平与效率调整的结果，直接关系着人类物质资料生产的成果，关系着人类的财富积累。可见，维护好公平与效率的关系，使之协调发展，就会极大地增加社会的财富、促进社会的进步。二、公平与效率是贯穿社会保障制度发展的基本原则和核心内容（一）公平与效率是社会保障制度发展的基本原则1公平是社会保障制度遵循的首要原则（1）19世纪末产生于德国的现代社会保障制度，其最初的设计目标是保障老年人、失业者、工伤者等社会成员的生活，以调节收入差距，调和劳资矛盾，稳定社会秩序。可见，其制度安排是以维护社会公平为目标的，公平是其根本原则。社会保障制度首先在资本主义国家迅速发展并很快扩展到全球，尽管各国的保障制度内容、途径、方法有异，但维护公平始终是其制度选择的初衷和首要原则。（2）我国改革开放以来开始建立和逐步完善的社会保障制度，保证社会公平，保证比较均衡地满足绝大多数人的利益需要是其第一要务。江泽民总书记提出的“三个代表”的重要思想，对于加快完善社会保障制度具有重要指导意义社会保障是实现社会公平，稳定社会的必要条件，同时也是广大人民群众安居乐业，推动社会文明进步的重要途径，完全符合广大人民群众的根本利益。（3）就社会保障制度本身来说，完善的社会保障制度能为社会成员提供基本生活保障并通过其补偿功能，可以一定程度地促进起点公平和过程公平；社会保障的“非歧视性原则”使社会任何成员只要符合法律规定的条件都可以享受相应的社会保障，每一社会保障项目对于其适用范围内的社会成员而言机会是均等的，因而它可以促进机会公平；社会保障实质上是一种再分配政策，具有调节收入差距的功能，因而它又可以一定程度地促进结果公平。2效率是社会保障制度遵循的又一重要原则（1）社会保障制度在西方产生之初，在其制度设计中并没有将效率纳入，这就为社会保障制度在以后的发展出现曲折埋下了隐患德国社会保障制度发展的历程以及风靡一时的“福利国家”在其后来出现的危机，都说明忽视效率的社会保障这一制度安排存在严重缺陷。从70年代中期以后，资本主义国家纷纷改革和修正原来的社会保障模式，在福利领域强化市场经济因素，以提高社会保障的效率，从而更有利于整体社会效率的提高。（2）过去我国在社会主义计划经济体制下的传统社会保障制度，仅仅是“就业式保障”，城镇户口的劳动者一旦就业，就算获得了社会保障的权利，广大农民则无法享受社会保障，只能依靠“家庭式自我保障”。这种保障以低效率为基础，追求的是低层次的所谓公平自然会不可避免地导致更低的效率。改革开放以后，我国开始认识到了效率的重要性，逐步打破传统体制的平均主义和大锅饭，提出并实践“效率优先兼顾公平”的政策取向，逐步引入市场机制，鼓励竞争，优化资源配置，激发了社会活力，提高了效率。这就使新时期的社会保障制度逐步建立在较高的效率基础之上，在保证公平的同时，为提升市场（社会）效率服务。（3）社会保障制度可以有效地提高社会效率。这主要体现在：社会保障通过为社会成员提供基本生活保障，消除各种社会风险的侵害，从而调动社会成员的劳动积极性和创造精神，这就为提升社会效率提供了较有利的主观前提；社会保障可以缓解贫困，调节收入差距，缓和各种利益群体之间的矛盾，解决一定的社会问题，从而为提升社会效率创设了较为安定的客观环境；社会保障还可以为社会成员提供健康和教育培训保障，提高其身心素质和技能素质，并且有利于完善劳动力市场，促进劳动力合理流动，从而为社会再生产创设较合理的人力支撑环境；社会保障的基金运营，不仅可以为提升社会效率奠定一定的投资基础，还可成为调节经济波动的“蓄水池”，直接服务于效率；社会保障通过为社会创造新的就业机会和新的经济增长点，可以为提升社会效率做出一定份额的价值贡献 郭静安.构建社会保障制度公平与效率的和谐J.生产力研究2006(8).。（4）就社会保障制度自身而言也存在着效率问题，比如社会保障率的高低、基金来源渠道的多寡、给付标准合理与否、基金管理和运营完善与否、缴费义务与受益权利对等与否，都直接影响社会保障功能的发挥和自身效率的高低。（二）公平与效率是社会保障制度发展的核心内容社会保障是工业化和社会化的产物，它通过国民收入再分配实现收入转移，对低收入者或无收入者提供必要的帮助，减少社会成员的风险，以起到社会稳定器和安全网的作用。自从其诞生以来，就肩负起了维护社会公平的责任，它在维护社会稳定、保障社会成员生活、保证劳动力再生产、促进经济发展以及促进社会精神文明进步等方面发挥了巨大作用，从而为整个社会经济的正常运行创造了良好的环境，增加了社会经济的有序性。随着各国经济水平的快速提高，社会保障也得到了空前的发展，尤其在西方发达国家，其项目设置繁多、保障待遇偏高、支付费用过大，使这些国家背上了沉重负担，对其经济发展造成了负面影响；与此同时，诸多发展中国家的社会保障水平却属偏低，这也阻碍了这些国家的经济发展。由此，社会保障制度的公平性受到了诸多方面的挑战。1社会保障的过度膨胀以及过分维护公平的机制，阻碍了经济的运行和发展，影响了效率。 2合法性的挑战，即事实上的不公平，发展中国家许多社会保障方案的覆盖面过于狭窄，使得社会保障制度的公平性大打折扣。3作为社会保障主体，承担社会保障最终责任的国家或政府，其管理效率低下，缺乏竞争机制和市场运行机制，导致了社会保障私有化的呼声越来越高，这威胁到了现行社会保障制度的生存与发展，威胁到了政府通过社会保障的收入转移维护公平的地位，从而也间接地威胁到了社会保障制度的公平。于是人们开始重新审视公平，对公平提出质疑，认为不能牺牲效率去追求公平，以此为契机，各国纷纷开始进行社会保障改革，削减福利水平，缩小保障范围，并把保障水平与个人缴费能力挂钩。其实，公平也好，效率也罢，都只不过是手段而不是目的，归根结底是为实现人的自由全面发展而服务的。社会保障制度从其建立之日起，就有互助互济、保障公平的固有特性。效率是社会保障制度正常运行的物质保证，效率的任何下降，都会造成或加重社会保障制度的实施困难。过分追求公平特别是高保障水平的公平，会导致严重的负面效果。但是，如果片面追求效率而忽视公平，财富分配的极大不公则可能引发社会动荡，经济发展也会面临动力不足的问题。因此，社会保障制度既要坚持公平，也要体现效率，寻求公平与效率的统一。从这个意义上来讲，也可以说公平就是效率，效率就是公平，二者都是社会保障制度的核心内容，关键在于把握好二者相结合的度，若能处理好二者的关系则社会之效率就会非常高。三、我国社会保障围绕公平与效率的改革及存在的问题（一）我国社会保障制度改革和发展的历程我国在计划经济时代就建立了与之相适应的传统的保障制度。其特点是“低工资、高就业、高补贴、高福利”的“国家包着企业，企业包着职工”的统包政策，在农村则实行以家庭保障为主结合集体救济的保障制度。这一时期的社保制度对保障职工生活和社会稳定发挥过积极的作用。但因其强调极端的公平与高度的均衡，平均主义色彩浓厚，“动力”机制逐步丧失，损害了经济效率。改革开放后，我国社保制度围绕公平与效率关系调整的改革发展可分为三个阶段。第一阶段（1978 - 1993年）在这一阶段原体系在延续，新体系在生长，主要是围绕国企改革进行社会保障的配套改革，企业保险因之走向社会统筹。第二阶段（从十四届三中全会到 1997年）这一时期社会保障被确定为市场经济体系的五大支柱之一。改革的重点是完善企业养老和失业保险制度、城镇职工养老和医疗保险，改革有明显的效率取向，实行社会统筹和个人账户相结合，强调了个人责任。第三阶段（1998年开始至今）这一阶段将社会保障作为一项基本的社会制度加以建设。“两个确保，三条保障线”成为重中之重。这一时期的改革继续坚持了效率取向，并注意到公平。经过近30年的改革，我国社会保障覆盖面不断扩大，受益人数不断增多，社会保障观念正在发生着从依赖国家到个人责任逐渐回归的转变，社会保障制度进入到了一个体制和机制创新的阶段。（二）我国社会保障制度在公平与效率上存在的主要问题1公平与效率问题缺乏一个明确的长远的指导思想，社会保障立法滞后，影响了社会保障制度的完善和发展。社会保障管理分散，效率低下。公平与效率问题是社会保障制度改革的核心问题，而在这一问题上，理论界缺乏统一的认识，社会保障制度研究中存在一些问题。比如缺乏社会保障与政治、经济、文化历史关系的综合研究。重视对社会保障总体水平与经济效率关系的研究，缺乏在一定保障水平条件下，支出结构变化对经济效率的影响的研究。由于理论研究的滞后，长期以来，我国的社会保障目标并没有一个准确的定位。改革前，我国计划模式下的高福利、低工资保障政策，强调极端的公平与高度的均衡性。随着市场经济改革理论的确立，效率摆在了优先的地位，片面强调国有企业改革配套，社会保障在体现公平方面有所欠缺。在现阶段，对公平与效率关系的问题上，十六大报告对效率优先兼顾公平的涵义作了进一步规范的表述，初次分配注重效率，再次分配注重公平。但在实践中，一些企业对再分配起主导作用的社会保障制度，效率依然处于优先考虑的地位，公平充其量只不过是被兼顾。由于对公平与效率的问题缺乏科学、全面的认识，导致社会保障制度常常面临两难的选择。这也导致了我国的社会保障立法滞后。除 1951年2月26日颁布的中华人民共合国劳动保险条例可视为社会保障立法，还没有第二部社会保障法律。以后的补充修改都是以中华人民共合国劳动保险条例为基础的。2保障范围覆盖不全，统筹层次低，既难以体现公平，又有损效率。改革开放以后，我国社会保障制度在体制上围绕“一个中心，两个确保，三条保障线”具体运行。但迄今为止，面向乡村贫困人口的低保障制度尚未建立，三条保障线还未全部覆盖城镇贫困范围。覆盖面过窄和缴费过高互为因果，造成扩大覆盖面工作难度进一步加大，国内一些私营企业和部分国有企业以各种方式逃避参保甚至赖帐，所以只有采取高费率才能勉强维持运转，在多数地区仅雇主缴费就已达到工资总额的30%左右，个人三项保险缴费合计也在工资总额的10%左右。由于缴费率过高影响了企业的人工成本及赢利水平，致使企业进一步逃避参保。在这种情况下，社会保障既欠公平，又损效率。而且在现行制度下，不同所有制之间，行政事业单位和企业之间社会保障水平不同也容易引发各种矛盾和纠纷。由于社会保障资金不足，养老保险的转制成本问题没有很好解决，个人账户资金挪用作现期支付，造成个人账户空帐运行，据估计空帐金额至少在2000亿元以上。由于我国老年社会即将到来，加上改制不规范，现行保障制度实际上仍潜伏着很大的风险3. 社会保障的权利和义务不对应，严重损害了效率。我国建国几十年来一直实行高福利、高就业、公民只享有社会福利的权利、政府只负有提供社会福利的义务的社会保障制度，致使各部门、各地区相互攀比，从而导致社会福利的增长大大超过了经济的增长，使国家和企业负担沉重，导致国家出现财政赤字和企业入不敷出。同时，客观上助长了职工懒惰情绪，影响了职工的工作积极性，不利于生产率的提高，不利于经济的发展。4农村社会保障发展滞后。我国宪法规定社会保障是公民的基本权利，但是广大农民还没有享受这项权利。我国社保体系也呈明显二元化特征：在城市建立了面向企业劳动者的社会保险制度。作为现代社会保障体系核心内容的社会保险，未在农村建立。从社会保障费的支出看，占人口70%左右的农民的社会保障费支出只占总数的11%，而占人口20%左右的城镇居民的社会保障费用支出却占到了总数的89%。这种二元社会保障体系既欠公平，又严重影响了我国经济的整体效率。第一，它继续拉大了城乡居民收入的差距，农民收入偏低是我国有效需求不足的深层原因。第二，它不利于形成统一的劳动力市场，阻碍劳动力的合理流动，影响我国城市工业化进程。第三，它不利于提高农民素质。随着我国社会主义市场经济体制的确立，农村社会经济结构的深刻变化，在农村建立完善社会保障日益紧迫和重要。5社会保障基金在运营中未引入市场机制，政事不分，监督不力，存在挪用、挤占甚至浪费现象，未起到“自动稳定器”作用，制约其提升效率作用的发挥。必须引进独立于社保机构的监管机制，对社保基金的征收、运营以及监管等环节进行独立监管，才能确保社保基金明账明算。中国社科院劳动与社会保障研究中心副主任王德文认为，可以尝试建立董事会或是委员会的制度，对重点的投资决策做出专业的论证和评估，将社保基金投资的风险降到最低。这是解决有效独立监管的一个很好的设想。四、坚持公平与效率相统一，改革和完善我国社会保障制度坚持公平与效率相统一的原则，在制度设计上把公平置于优先考虑的位置。搞好我国社会保障制度改革的核心问题，就是要处理好公平与效率的关系。从目前的情况来看，公平问题已经上升到矛盾的主要方面，因而在制度设计上应当把公平置于优先考虑的位置。只有确立了这样一个明确的指导思想，才能对社会保障制度提出一个科学、合理的构架。（一）坚持公平与效率相统一的原则1加速社会保障的立法进程，把公平置于法律的保护之下。目前由于没有全国统一的法律，地方性的条例、规定执行起来，有着相当大的灵活性，执行效果差异很大，公平难以保证，要在立法中充分体现公平优先的原则。社会保障立法可根据缓急和难易程度，制定统一的最低生活保障和养老保险法，作为公民的基本权利，然后以此为基础形成完整的社会保障立法。2明确政府、企业、个人的责任，以保证公平与效率目标的实现。三者责任的模糊，既影响公平，又有损效率。在财政支出上应该明确区分政府的历史责任和现实责任，在统一地方政府的事权和财权的前提下明确区分中央政府责任和地方政府责任。对于企业，应该在划清历史责任和现实责任的前提下，尽快明确企业的责任并迅速实现企业负担平等化。新的社会保障制度应按统一的费率标准向所有符合法律规定的企业征收社会保障费。要体现权利和义务对等的原则明确个人责任。3. 不断完善支出结构，积极推进公共财政建设，逐步扩大社会保障资金占财政支出的比重，不断完善支出结构，加大向困难群体和农村农民支出的比例。美国史学泰斗汤因比指出：“人不仅仅是靠面包过活的。无论人的物质生活可能被提得多高，也无法治愈他精神上对社会公平的需要。”西方经济学中的“收入外部效应”，就是指一个人对收入的满足感并不仅仅取决于绝对收入，同时，也取决于其相对收入，即他与其他人的相对水平。库兹涅茨“倒 U”形假说等经济增长理论也告诉我们，当经济增长总量达到一定水平后，社会分配应该趋向平等。不公平将鼓励人们不进行“生产性努力”，而只进行争抢瓜分有限财富的“分配性努力”，产生“分配性冲突”，影响投资，抑制消费，妨碍甚至破坏经济效率的提高郑功成.社会保障学M.北京：商务印书馆，2000年版.。实践证明，社会公正度与人对社会规范的认同和人的社会责任感的大小、激励效率的高低成正比，公正的分配能催人奋进，竞争向上；分配不公则可能成为人们选择非规范求利行为的催化剂。为了避免坏的、权贵的、两极分化的市场经济，为了构建社会主义和谐社会，为了促进中国社会保障制度的加速发展，在公平和效率的观念上应与时俱进，大力促进公平和效率的适时统一。（二）以科学发展观为指导，改革和完善保障制度1以发展的眼光看待问题，转变传统的单位福利观念和体制，剥离单位的社会保障功能，强化个人自我保障意识，按照社会主义市场经济的要求建立由国家、单位、个人共担风险的社会保障机制。2建立收、支、管、投四个环节相分离的管理和运营机制，向市场化、技术化和经营化方向迈进，更好地增进社会效率。3加快社会保障立法工作，树立权利与义务相对应的观念，在更高层次上提高效率。国家必须尽快创造条件，着手制定统一、规范的社会保障法，应当在现有的单行条例的基础上，先制定各种社会保障的单项法律、法规，在运用中发现问题、提出解决问题的方法，最终建立起广大社会成员所接受的社会保障法体系。4不仅要调节收入差距，而且更要调节消费差距。如对人们的财产收入按不同的用途征课不同税率的税：对重新投入产业的财产收入征收低税率的所得税，而对用于个人消费的财产收入征收高税率的所得税。这样一方面鼓励人们重新投资，这对于发展经济，增加就业是有利的；另一方面可以缩小人们在消费水平方面的差距，使人们的消费水平的差距大大小于收入水平的差距。5加强社会参与。首先要建立使人民群众能够参与社会发展的体制条件，使人民群众能切身感觉到，这种参与和他们的利益息息相关；其次要发挥各种社会团体和组织在社会发展中的作用，一些社会团体和组织在社会发展中的作用，往往不是政府所能取代的，如残疾人组织、工会组织、妇女组织等。6加快农村社会保障制度建设，通过政府宏观调控，缩小城镇居民收入差距；建立劳动力市场，促进劳动力合理流通，同时提高农民素质，加强社会保障制度宣传工作，使农村社会保障制度深入人心。总之，公平与效率作为社会保障发展的两大目标，其中任何一个子系统的正常运行都离不开它。在中国当前经济体制下，只有社会稳定，经济协调发展，才能实现公平与效率的统一，充分发挥社会保障制度的保障功能。参考文献1孙光德，董克用.社会保障概论M.北京：中国人民大学出版社，2004年版.2郑功成.社会保障学M.北京：商务印书馆，2000年版.3袁贵仁.关于效率和公平的若干理论问题N.光明日报2000-6-7(2).4谢琼.浅谈社会公平与社会保障J.河南师范大学学报2004(8).5郭静安.构建社会保障制度公平与效率的和谐J.生产力研究2006(8).6胡远方.社会保障中的公平与效率问题探究J.广东商学院报2001(3).7陈浩，刘怀德.中国养老保险筹资方式与渠道问题分析J.长沙电力学院学报2006(04).8周庆国.试论社会保障制度的公平与效率J.中国行政管理2001(6). 9史振磊.从公平与效率的角度分析如何完善社会保障制度N.解放日报2003-7-18(4).10蒋永穆，刘承礼.公平与效率组合模式的选择问题研究J.当代经济研究2006(1). 11曾宏，董志勇，陆晨希.效率、公平与和谐社会J.社会科学战线2006(4). 12胡晓鹏：财富集中与中国经济改革对“郎顾”之争的思考J.社会科学家2005(10).13刘燕生.社会保障的起源、发展和道路选择M.北京：法律出版社，2001年版.14寇铁军，崔惠玉.社会保障产品属性探析J.财经问题研究2000(11).15朱子荣.我国社会保险存在的主要问题及改革取向J.当代财经2000(3).