农村新型城镇化存在的问题与对策初讲课稿.doc

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农村新型城镇化存在的问题与对策
——以丹阳为例

摘 要
农村新型城镇化建设被赋予了时代的重任，成为破解“三农”问题的可选道路，当前全国各地都在积极探索农村新型城镇化的发展模式，但是农村新型城镇化建设中出现诸多问题，对此，通过对丹阳地区农村新型城镇化存在的问题进行剖析，有效地化解这些时代性问题，必须深入到乡村社会的经验逻辑中，通过经验的比较分析，探索适合各地发展的多元新型城镇化道路。

关键词：新型城镇化建设；对策建议

目 录
第一章 绪论
1.1研究背景
1.2研究意义
1.3研究现状
1.4研究内容
1.5研究方法
第二章 新型城镇化概述
2.1新型城镇化的概念界定
2.2新型城镇化的内涵
2.3新型城镇化的特点
第三章 丹阳新型城镇化建设的现状、问题与成因分析
3.1丹阳新型城镇化建设的条件与现状
3.1.1丹阳新型城镇化建设条件
3.1.2丹阳新型城镇化建设的现状
3.2丹阳新型城镇化建设中的问题
3.2.1认识不清，重视不够
3.2.2缺乏科学的规划，规划布局不合理
3.2.3建设规模小，功能不健全，基础设施不配套
3.2.4制约新型城镇化发展的制度性因素依然存在
3.2.5新型城镇化发展中资金短缺
3.3成因分析
3.3.1客观原因
3.3.2主观原因
第四章 丹阳新型城镇化建设的建议
4.1提高认识，加强新型城镇化的规划工作
4.2完善新型城镇化的相关制度
4.3进一步完善新型城镇化的多元投资机制
4.4增强新型城镇化的可持续发展能力
4.5按经济区域合并乡镇
第五章 总结
参考文献
致 谢

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第一章 绪论
1.1研究背景
新型城镇化是我国现代化的标志、动力和必由之路。新型城镇化的基本涵义是指一个国家或地区的人口由农村向城市转移的过程。这一过程也是城市规模不断扩大、产业结构不断优化、社会结构不断变化、城乡文明不断融合发展的过程。新型城镇化是推动现代化的强大动力，也是现代化的必由之路。如果说没有农村的小康就没有中国的小康，那么没有新型城镇化也就没有中国的现代化。
新型城镇化的本质是聚集（产业、人口聚集）。通过聚集产生较高的经济、社会、文化要素的配置效率，从而不断推动经济规模的扩张、不断带动经济结构的优化、不断创新发展方式，使城市成为经济发展和社会进步的综合体现。新型城镇化的本质特征就是“以空间换财富、以空间换速度、以空间换资源、以空间换生态”。
1.2研究意义
农村新型城镇发展是城市化的重要组成部分，有利于加速城乡一体化进程

城市化是指人口和产业活动在空间上集聚、乡村地区转变为城市地区的过程，是社会生产力发展到一定阶段，农村人口转化为非农村人口，人口向城镇集聚，农村地区转化为城镇地区，城镇数量增加的过程。城市化，也有学者称之为城镇化、都市化。是由农业为主的传统乡村社会向工业、服务业为主的现代城市社会逐渐转变的历史过程，具体包括人口职业的转变，产业结构的转变，土地及地域空间的变化。
城镇是我国城市体系的中坚力量，其发展状况直接影响到中国城市化进程的目标，是城市化的重要组成部分。
新型城镇是“农村之首、城市之尾”,搞好小城镇建设,对于促进农村经济发展,提高我国城镇化水平,加快城乡一体化进程都具有十分重要的意义。在我国,由于几十年的计划 经济体制形成了“先进的城市, 落后的农村,城市办工业,农村 搞农业”的二元结构,这种长期 城乡分割的二元经济,不仅使 农业和农村经济发展缓慢,而 且对整个国民经济的发展产生 了消极的影响。随着改革开放 的不断深人和社会生产力的不 断提高,特别是乡镇企业迅猛发展,要求冲破城乡壁垒,向外扩张,要求城市在资金、技术、人才、管理等方面的支持与合作。城乡之间的经济往来越来越多,城乡二元结构开始向一元结构迈进,以城促乡,优势互补,共同发展的城乡一体。
小城镇，大战略。新型城镇发展是推进农村城镇化建设的突破口，是消除城乡差别、实现城乡一体化的现实途径，也是带动县域经济和社会发展的大战略。
1.2.1研究现状
中国改革开放30多年来，一方面，大中城市空间扩大了二三倍，城镇化率也达到了53.73%。但是，空间城市化并没有相应产生人口城市化，中国仍有2.6亿农民工，户籍问题使他们享受不到城市化成果，城市的繁荣，对农民工来说只能是雾里看花，水中望月，他们没有归宿感。另一方面，农村新型城镇化建设虽规模扩大，但有限人口数量被进一步分散，形成不了规模市场，就业机会更少，生活成本却上升，农民的经济收入还是来自于极有限的农田产值。失地农民为了便宜找事做和降低生存成本，不愿进新城；有的农民用房屋、失地补偿款进城镇购房，为补差价和装修，花去至少5-10万元，这是他们能有和能借到的最大值。“安身”容易，“立命”难，暗淡的就业形势使无法外出打工的农民生活窘迫。可见，农村新型城镇化不是万能的，也绝不是彻底解决“三农”问题的充分条件，要实现新型城镇化，注定是一个漫长、艰辛、曲折的过程。虽然，城镇化是人类文明进步和经济社会发展的大趋势，是落后的农业国向现代化工业国转变的必由之路，也是我国现代化建设的一个必经过程。但是我国人口多、底子薄，耕地相对不足，劳动力素质偏低，这就决定了我国的城镇化，注定制约多，重重困难。为此，我们必须找出一条适合我国国情的城镇化道路，走一条资源节约、环境友好、城乡和谐、稳定发展的新型城镇化道路。
中央在分析研究2014年经济工作时指出，要继续坚持“稳中求进”工作总基调，把改革贯穿于经济社会发展的各个领域、各个环节，保持政策连续性和稳定性，出台实施新型城镇化规划，积极稳妥推进土地管理制度改革。这要求我们要实施新型城镇化建设，本质在于以人为本，抓手在于深化改革。
1.4研究内容
本课题主要以丹阳地区农村新型化建设的现状、当前丹阳地区新型城镇化存在的主要问题及原因以及完善新型农村城镇化建设的对策等方面，着重把新型城镇化建设为研究的突破口。具体从以下几个方面得以展开：首先，从关键是提高城镇化质量，其次，从村民自治的发展历程探讨其发展趋势以及在新农村建设进程中的功能定位；再次，在充分肯定我市农村新型城镇化建设已取得的成效基础上，把农民参与作为新型城镇化建设的现实力量，找出村民参与建设进程中所面临的主要问
题，并从经济、政治、人文、法治等外在环境因素分析问题存在的原因。最后，在综合理论与实践的基础上，提出完善新型农村城镇化建设的对策，并相应地探究推动我农村新型城镇化建设的实施路径﹑方法与因地制宜的必要性。

1.5研究方法
本课题的研究以马克思主义中国化理论成果作为指导思想，遵循理论联系实际的研究方法。如何对农村新型城镇化建设问题进行正确理解和阐释，必须秉持求真务实，与时俱进的科学态度。在这里，主要采用文献研究法、访谈法、理论联系实际等方法。
文献研究法主要用于农村新型城镇化的概括性研究，通过阅读国内外学者的理论著述，形成对新型农村城镇化全面了解，然后确定研究方向。
通过与乡村干部和村民的直接访谈，有目的、有计划、有系统的搜集相关信息，掌握其现实成就与存在的主要问题，并对它们进行分析、综合、归纳，从而得出规律性的认识。
理论联系实际的方法贯穿于整个研究过程中，既能尊重客观事实，又能联系现实需要，以解决新型城镇化所存在的问题。
第二章 新型城镇化概述
2.1新型城镇化的概念界定
“新型城镇化，是指坚持以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，推动城市现代化、城市集群化、城市生态化、农村城镇化，全面提升城镇化质量和水平，走科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化建设路子

2.2新型城镇化的内涵
新型城镇化的“新”就是要由过去片面注重追求城市规模扩大、空间扩张，改变为以提升城市的文化、公共服务等内涵为中心，真正使我们的城镇成为具有较高品质的适宜人居之所。
城镇化的核心是农村人口转移到城镇，完成农民到市民的转变，而不是建高楼、建广场。农村人口转移不出来，不仅农业的规模效益出不来，扩大内需也无法实现。
新型城镇化道路”具有这样几个要求：
（1）规划起点高。城镇要科学规划，合理布局，要使城镇规划化城市建设、发展和管理中始终处于“龙头”地位，从而解决城市建设混乱、小城镇建设散乱差、城市化落后于工业化等问题。
（2）途径多元化。中国地域辽阔、情况复杂，发展很不平衡，在基本原则的要求下，中国城镇化实现的途径应当是多元的。中国东中西部不一样，山区、平原不一样，不同的发展阶段要求不一样，不同地域特色不一样……不能强调甚至只允许一种方式。与工业化的关系处理也应该有多种方式，有的是同步，有的可能要超前。
（3）聚集效益佳。城镇一个最大的特点是具有聚集功能和规模效益。要在增加城镇数量、适度扩大城镇规模的同时，把城镇做强，不能外强中干，有些城市就虚得很。
（4）辐射能力强。利用自身的优势向周边地区和广大的农村地区进行辐射，带动郊区、农村一起发展，这是城镇责无旁贷的义务，它应该做到而且也可以做到，问题是我们要有这种意识、视野、规划和措施。千万不能搞成孤岛式的城镇。
（5）个性特征明。中国的城镇要有自己的个性，每个地方的城镇，每一个城镇都应该有自己的个性，要突出多样性。城和镇都是有生命的，都有自己不同的基础、背景、环境和发展条件，由此孕育出来的城镇也应显示出自己与众不同的特点。
（6）人本气氛浓。我们不能为城镇而城镇，发展城镇的目的是为人服务。所以，城镇的一切应当围绕人来展开，要树立牢固人本思想，创造良好的人本环境，形成良好的人本气氛，
产生良好的为人服务的功能。总的来说，就是要使城镇具有人情味，能够促进人的自由而全面的发展，而不是相反。
（7）城镇联动紧。笔者在表述上使用的是“城镇化”，而非城市化。其内涵是要把城市的发展和小城镇的发展作为一个有机的整体来考虑，解决好非此即彼或非彼即此或畸轻畸重的问题。600多个大中小城市和两万多个小城镇本来就是一个完整的梯队，不能人为地分割开来。
（8）城乡互补好。中国的城镇化一定要体现一盘棋的思想，要打破二元结构，形成优势互补、利益整合、共存共荣、良性互动的局面。市带县体制也好、城乡一体化也好，其出发点都是要走活城乡这盘棋。因为农村可以为城镇的发展提供有力支持，形成坚强后盾，城镇可以为农村的发展提供强大动力，从而全面拉动农村发展。决不能以牺牲农村的发展来谋求城镇的进步，这是一些发达国家曾经走过的老路，是一条教训，当引以为戒。
与国际社会比较，中国城镇化的道路仍然漫长而艰难。1998年，世界的平均城市化水平（城市人口占总人口的比重）是46%，低收入国家为30%，中等收入国家为65%，高收入国家为77%，中国为31%，而整个东亚和太平洋地区则为34%。 到2000年底，我国的城市化水平尽管上升为36.09%，但仍处在一个较低的发展水平，比低收入国家略高一点。中国正在全面建设小康社会，大幅度提高城镇人口比重，逐步扭转、缩小工农差别、城乡差别、地区差别是其中的重要目标之一。

2.3新型城镇化的特点
（1）规划起点高。城镇要科学规划，合理布局，要使城镇规划在城市建设、发展和管理中始终处于“龙头”地位，从而解决城市建设混乱、小城镇建设散乱差、城市化落后于工业化等问题。
（2）途径多元化。中国地域辽阔、情况复杂，发展很不平衡，在基本原则的要求下，中国城镇化实现的途径应当是多元的。中国东中西部不一样，山区、平原不一样，不同的发展阶段要求不一样，不同地域特色不一样……不能强调甚至只允许一种方式。与工业化的关系处理也应该有多种方式，有的是同步，有的可能要超前。
（3）聚集效益佳。城镇一个最大的特点是具有聚集功能和规模效益。要在增加城镇数量、适度扩大城镇规模的同时，把城镇做强，不能外强中干，有些城市就虚得很。
（4）辐射能力强。利用自身的优势向周边地区和广大的农村地区进行辐射，带动郊区、农村一起发展，这是城镇责无旁贷的义务，它应该做到而且也可以做到，问题是我们要有这种意识、视野、规划和措施。千万不能搞成孤岛式的城镇。
（5）个性特征明。中国的城镇要有自己的个性，每个地方的城镇，每一个城镇都应该有自己的个性，要突出多样性。城和镇都是有生命的，都有自己不同的基础、背景、环境和发展条件，由此孕育出来的城镇也应显示出自己与众不同的特点。
（6）人本气氛浓。我们不能为城镇而城镇，发展城镇的目的是为人服务。所以，城镇的一切应当围绕人来展开，要树立牢固人本思想，创造良好的人本环境，形成良好的人本气氛，产生良好的为人服务的功能。总的来说，就是要使城镇具有人情味，能够促进人的自由而全面的发展，而不是相反。
（7）城镇联动紧。笔者在表述上使用的是“城镇化”，而非城市化。其内涵是要把城市的发展和小城镇的发展作为一个有机的整体来考虑，解决好非此即彼或非彼即此或畸轻畸重的问题。600多个大中小城市和两万多个小城镇本来就是一个完整的梯队，不能人为地分割开来。
（8）城乡互补好。中国的城镇化一定要体现一盘棋的思想，要打破二元结构，形成优势互补、利益整合、共存共荣、良性互动的局面。市带县体制也好、城乡一体化也好，其出发点都是要走活城乡这盘棋。因为农村可以为城镇的发展提供有力支持，形成坚强后盾，城镇可以为农村的发展提供强大动力，从而全面拉动农村发展。决不能以牺牲农村的发展来谋求城镇的进步，这是一些发达国家曾经走过的老路，是一条教训，当引以为戒。
第三章 丹阳新型城镇化建设的现状、问题与成因分析
3.1丹阳新型城镇化建设的条件与现状
尽管早在1984年的著名的中央1号文件中，就已经明确提出“允许农民自理口粮进城务工经商”的政策，但在八十年代的热点中，农民如何进城、小城镇如何建设的问题并不引人注目。只是随着九十年代中国地方化和城市化的高速之中各地“开发区热（1992年邓小平南巡谈话之后各地大办开发区导致经济高速增长）”滥占耕地引发出的矛盾愈演愈烈，新型城镇建设及其相关的政策问题，目前江苏分行在支持丹阳城镇化建设过程中，通过规划引领，成系统、成批量、成产业开发，以重点项目为抓手，开展“融资、融智”合作，创新金融服务，在提供中长期贷款的同时，吸引社会资金参与项目建设，帮助平台及产业企业使用企业债、中票、短融等直接融资工具，增加“社会融资总量”。江苏分行这种“银政合作、规划先行、坚持创新、立体推动”的开发性金融支持城镇化建设新模式，被政府称为“丹阳模式”。
3.1.1丹阳新型城镇化建设条件
改革开放30多年来，一方面，大中城市空间扩大了二三倍，城镇化率也达到了53.73%。但是，空间城市化并没有相应产生人口城市化，中国仍有2.6亿农民工，户籍问题使他们享受不到城市化成果，城市的繁荣，对农民工来说只能是雾里看花，水中望月，他们没有归宿感。另一方面，农村城镇化建设虽规模扩大，但有限人口数量被进一步分散，形成不了规模市场，就业机会更少，生活成本却上升，农民的经济收入还是来自于极有限的农田产值。失地农民为了便宜找事做和降低生存成本，不愿进新城；有的农民用房屋、失地补偿款进城镇购房，为补差价和装修，花去至少5-10万元，这是他们能有和能借到的最大值。“安身”容易，“立命”难，暗淡的就业形势使无法外出打工的农民生活窘迫。可见，农村城镇化不是万能的，也绝不是彻底解决“三农”问题的充分条件，要实现新型城镇化，注定是一个漫长、艰辛、曲折的过程。虽然，城镇化是人类文明进步和经济社会发展的大趋势，是落后的农业国向现代化工业国转变的必由之路，也是我国现代化建设的一个必经过程。但是我国人口多、底子薄，耕地相对不足，劳动力素质偏低，这就决定了我国的城镇化，注定制约多，重重困难。为此，我们必须找出一条适合我国国情的城镇化道路，走一条资源节约、环境友好、城乡和谐、稳定发展的新型城镇化道路。
中央在分析研究2014年经济工作时指出，要继续坚持“稳中求进”工作总基调，把改革贯穿于经济社会发展的各个领域、各个环节，保持政策连续性和稳定性，出台实施新型城镇化规划，积极稳妥推进土地管理制度改革。这要求我们要实施新型城镇化建设的必要性。

3.1.2丹阳新型城镇化建设的现状
　　作为苏南地区，我市的乡镇工业起步较早且比较发达，但正因为此，使得工业园区出现规模小、分布散、设施差、层次低等问题，并与居民区相互混杂，既制约了产业自身的发展，又影响了城镇化的进程。要改变这种状况，市委书记童国祥提出必须推进产业化、城镇化同步发展，以产带城，产城融合。
　　在去年8月我市排出的十项重点工作中，涉及城镇化建设的就有规划建设重点产业园区、加快推进农村综合改革、规划建设滨江新城等。今年，丹阳市滨江新城总体发展规划》出台，沿江地区打造一个面积139平方公里、人口达20万的城市副中心的构想即将变成现实。即去年我市从市级层面重点打造沿江装备制造、航空航天、高新技术、生命科学、家纺、汽车零部件等六大产业园区和一个开发区，今后新建项目原则上均须落户于相应的产业集聚区内，集聚区以外的现有企业不再扩大规模，从而优化产业布局调整，整合发展资源，以园区建设带动新型城镇化是以人为核心的城镇化，提高城镇公共服务水平，让城镇居民真正过上和城里人一样的日子，我市区新型城镇化，还要推进城乡发展一体化。”为尽快实现城乡社会保障制度并轨，今年，我市已在云阳镇开展劳动年龄段被征地农民进城保试点，同时将加快新园区、新市镇、新社区建设，实施村庄环境整治，加快提升农村公共服务水平。
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3.2丹阳新型城镇化建设中的问题
3.2.1认识不清，重视不够
在相当长的时期内，我市对加快城镇化步伐的重要性认识不足，对如何处理好工业化、城镇化、非农化的关系研究不多，存在重经济建设、轻城镇建设；重经济管理、轻城镇管理；重工业化、轻城市化的问题。不少乡镇、部门领导认为城镇化就是盖几栋楼、修几条路、多几个农民进城的问题，缺乏促进区域经济和社会发展的长期战略，忽视了城市基础设施和公共服务的提升，⑶许多乡镇对新型城镇的发展战略重视不够，政策落实不到位。为了追求所谓的“形象工程”，不切实际地盲目上项目，造成许多有城无市或有城无业现象；把城镇建设误认为就是村镇建设、广场建设、绿化建设、建新村奔小康或建设工业园区等。许多部门仅从自己的认识和工作范围来考虑和实施小城镇建设，工作重点不突出。有些地方对城市发展十分偏爱，拆了旧城建新城，搞了小城搞大城，这样容易出成效，容易让人看得见，认为新型城镇化是小儿科，比较效益低，集聚功能和辐射功能都有限，难规范、难管理，因此对新型城镇化的建设和发展喊得多，做得少，没有把发展新型城镇建设放到推进城乡一体化的角度来考虑，放到建立完整的城镇化体系来考虑，放到农村现代化、农村的可持续发展和解决“三农”问题的角度去思考。
3.2.2缺乏科学的规划，规划布局不合理
长期以来，我市新型城镇建设缺乏总体规划，缺乏长远的科学的规划，存有较大的盲目性。新型城镇的规划和布局受短期利益的驱动，缺乏长远打算。在新型城镇建设过程中，一些地方坚持大干快上，掀起了一股“新型城镇”热，出现了不按规划建设甚至不规划就建设的盲目举动，相当数量的建制镇缺少镇区的总体规划，控制性详规和修建性详规更是无从谈起。另外，一些建制镇虽然编制了镇区的总体规划，未能严格执行规划标准甚至不执行，比如，我国北方某些小城镇由于缺乏科学的规划体系或者不按规划建设，造成不少数量的建制镇镇区最主要的街道都是弯弯曲曲、宽窄不一，镇区居民所建住宅布局散乱，房基高低无序，导致排水困难。这不仅加大了城镇基础设施建设的难度，也增加了城镇管理的困难，影响了城镇的可持续发展。
3.2.3建设规模小，功能不健全，基础设施不配套
我市新型城镇的基本特点是数量多、规模小、功能弱，集聚效应和辐射能力差，城镇功能不够完善。特别是一些城镇缺乏有力的产业支撑，城镇的就业空间和容量十分狭窄，对周边农村的辐射带动作用微弱。由于资金紧缺、运作无方等原因，许多乡镇的基础设施长期得不到改善，跟不上经济发展和居民生活水平提高的需要。缺少文化、娱乐、社交场所，以马路作市场，交通阻塞、电力供应不正常，室内现代化、室外脏乱差的很普遍，严重影响了城镇整体功能的发挥。
规模过小，使基础设施的修建与服务业的供给不能产生规模效益。受行政区划的影响，各镇各自为政，往往在同一区域争市场、争资源，一些经济发展较快地区相对完善的基础设施不能共享，基础设施、公用设施在低水平上重复建设。又由于新型城镇建设规模普遍偏小，一方面是其自身发展空间和辐射区域狭小，使得城镇经济难以繁荣起来，并阻碍了人口和其它资源的进一步集聚，聚集效应发挥不理想；另一方面是规模相对较小的小城镇，其行政人员却少不了多少，这就必然在造成资源浪费的同时，加重了农民的负担。
3.2.4制约新型城镇化发展的制度性因素依然存在
（1）体制不顺，管理无序，权责不清

新型城镇化管理体制不健全,不适应社会主义市场经济的要求，现行领导体制与条条块块的管理关系难以理顺,执法管理政出多门，多头管理，没有形成城市执法管理整体合力。部门之间的管理和执法权限划分不科学，部门间职责交叉多，对新型城镇的调控引导受到多方挚肘。权责不清、管理分散，各自为政，有的有责无权，有的有权无责；有的多头管理，为了部门利益，互不相让，工作难协调形成了“有利益抢着管，有矛盾避着走，有问题先开溜”的现象。泛言之，新型城镇发展中存在着政策和实施手段不一致的问题，导致资源的无效使用。在快速的城镇化以及满足增长的城镇人口需求所需要的行政资源之间，存在着不断扩大的差距。同时，政府也需要从直接干预经济中退出来，将职能转换到提供法制框架、规范建设标准和加强就业培训等公共服务上来。

（2）农民承包土地流转的制约
土地管理制度不利于土地的合理利用。农村土地产权关系不明晰，土地使用权流转机制和市场尚不成熟，是造成农民不愿意放弃现有建房收租、土地分红所获取较大收益的根本原因。新型城镇建设用地指标与用地的实际需求相脱节的矛盾时有发生，有关存量土地的调整和置换的政策措施尚不完善，建设用地指标分配逐级下达，层层留有机动，落实到小城镇的用地指标所剩无几，城镇区域扩展的建设用地受到制约，限制了城镇规模扩大。城市与农村的土地所有制不同，土地进入市场的条件和补偿机制不同，土地使用的政策和费用不同，乡村企业进城的“门槛”过高，城市里的“村制固化”，严重阻碍着城镇化进程。
农民进城镇后，农村的宅基地，乡镇企业迁入镇区的用地与原占土地不能置换。绝大多数农民承包的土地未能有偿转让。这些问题反映了在土地管理上仍沿袭着旧体制，制约着产业和农民向小城镇聚集，导致农村劳动力非农就业形式大多数都是采取半工半农，就业者“离土不离乡，进厂不进城”，农村剩余劳动力只“流动”不“转移”，农村工业与农村城镇化相分离，制约了小城镇的快速发展。

（3）不完善的社会保障制度的制约
从2002年起平均每个建制镇的人口达到了3.23万人，每个建制镇人从业人员1.67万人，其中农业从业人员约占60％，非农业从业人员约占40％，后者比例还在逐渐提高。无任是哪种情况，这意味着在新型城镇建立起较为完善的失业保险、养老保险、医疗保险等己刻不容缓。目前乡镇参加社会保障的意识不强，不能正确认识其重要性。由于目前实行的保障制度名义上是“个人账户+社会统筹”的方式，但实际上是现收现付制，因此面对不甚匹配的权利与义务，社会保障负担重的企业参保往往带有甩包袱的倾向。这些问题的存在，已经严重制约了我市新型城镇化经济的发展和社会的稳定，既不利于新型城镇化社会保障功能的发挥，也不利于社会主义市场经济的健全。
2.2.5新型城镇化发展中资金缺乏
目前，我市新型城镇化建设的投融资体制虽呈现出多元化的特点，但政府仍然是最重要的投资者，各类企业、个人参与投资的很少，在吸引社会资本上缺乏有效的机制，不能调动社会闲散资金投入到小城镇建设中来。而随着农村税费改革工作的进一步推进和深化，乡镇财政状况紧张、资金短缺现象比较普遍，不利于新型城镇化的健康发展。
高质量的新型城镇建设需要大量的资金，但在目前体制下，大部分建设资金主要来自拍卖土地所得和城镇建设配套费等预算外收入。资金投入不足、城镇基础设施建设不配套，以及政府管理效率低下，未能跟上发展的需要等，也限制了新型城镇的健康快速发展。
财政体制上，镇一级财政不能完全独立，收入上缴县财政，支出由县级财政拨给。镇财政多收不能多得，使镇级财政无力来办镇发展与建设上的事情。
投资体制上，适应市场化的投融资渠道不通畅。新型城镇不仅基础设施资金严重不足，而且乡镇企业发展和居民消费亦缺少中长期贷款支持。多种投资方式未能充分发挥作用，民间资金投入的积极性未能更好地发挥出来。
3.3成因分析
3.3.1客观原因
通过分析我市新型城镇化发展的主要成因还在于，发展迅速，规模较小，人口吸纳能力较弱，乡镇之间分布不均衡，生产力水平差异明显，原来乡镇建设过程中基础设施水平低、数量少、配套差等诸多原因。
3.3.2主观原因
由于诸多客观原因的，发展初期客观条件所限制，有其历史的必然性，但主要还是政策环境和体制性的原因。

第四章 丹阳新型城镇化建设的建议
4.1提高认识，加强新型城镇化的规划工作
我市新型城镇是区域经济发展到一定阶段的产物,是区域经济、文化、社会特点的集中体现。要充分认识到新型城镇发展的重要意义，做好新型城镇发展的各项工作。
规划是新型城镇建设的龙头。新型城镇化发展要以人为本、科学规划、合理布局，必须高度重视对小城镇规划体系的修编完善工作。各乡镇的城镇体系规划，要全面综合考虑，不应受行政区域的限制。新型城镇建设总体规划要随国家宏观调控政策、乡镇社会经济发展总体规划及发展战略的调整而应及时加以完善，不能始终停留在几年前业已编制的规划上。在新型城镇总体规划修编完善的基础上，要突出抓好各功能小区的详细规划以及交通、供排水、供电、通讯、环保等公用基础设施的专业规划工作。通过科学合理的规划及设计，充分体现出小城镇建设的地方风格和特色。建设、规划部门要对新型城镇规划体系的修编完善工作加强指导，实行规划招投标市场化运作，建立专家库，提供技术支撑和智力支持，确保规划修编质量。有了科学的规划及规划体系以后，各级政府、各有关部门都必须不折不扣地按规划实施，确保规划的严肃性。
要遵循城镇化发展规律，在有法可依的前提下，加强新型城镇的规划管理，严格规划管理，如果新型城镇规划一味照搬大城市的样子，必然使新型城镇失去特色，失去自我，也失去了建设和发展小城镇的意义。科学规划满足区域发展的合理需求，满足建设社会主义新农村的要求，科学选址、准确定位合理划分不同功能区，力求最佳的用地布局，为远景发展搭好框架。进而全面协调和提高小城镇规划建设水平，实现小城镇的可持续发展。

4.2完善新型城镇发展相关制度
（1）完善农村土地流转制度
进一步推进我市城镇土地使用制度改革，促进土地资源的优化配置。按照国家《土地管理法》的规定，要严格控制城镇用地，实行统一规划、统一征地、统一开发、统一出让、统一管理，保证耕地总量控制平衡。当然，耕地要保持动态平衡，而非静态平衡。因此，要按照既有利于保护耕地，节约用地，又有利于促进城镇化发展的原则，创新土地利用和管理制度，保证小城镇建设用地需要，同时为小城镇建设集聚资金，促进小城镇的发展。河北省小城镇土地使用制度改革主要应强调四点：
一是土地使用向重点镇倾斜。在城镇土地管理上，应改变以往小城镇建设用地指标平均分配的做法，体现重点支持的原则。对新型城镇建设用地，做到既从严控制，又保证合理用地需要，力争在严格遵守国家法律和政策的前提下，给重点镇以更多的自主权和发展空间。
二是扩大土地有偿使用范围，由市场定价。对新型城镇国有建设用地，除法律规定可以以划拨方式提供外，都应采用出让、租赁等有偿使用方式提供，
三是完善农村土地流转制度。在保护耕地和保障农民合法权益的前提下，处理好小城镇建设合理用地与严格保护耕地的关系，引导农民宅基地和责任田的有序流转，调整土地利用结构，盘活存量土地，妥善解决城镇建设用地。
四是盘活城镇的存量建设用地，提高土地的集约利用率。城镇建设用地主要靠立足存量，内涵挖潜，集约利用城镇土地资源，达到保护耕地的目的。非农产业在城镇集聚比“天女散花”式地分布于广大的乡村更能共享基础设施、节约基建和项目耕地占用。而且农村人口城镇化通过城镇与乡村住宅用地的置换，能节约更多的农村人口建房用地，从总量上减少住宅占地。
（2）推进小城镇社会保障制度改革
从实际出发，分阶段、多层次、多形式地建立农村新型城镇的社会保障体系。要解决多头管理、见利不让、难以协调的问题，现在农村的社保是“三驾马车”、“五龙治水”：卫生部门管合作医疗，民政部门管贫困救济与最低生活保障，计生委搞计生保险，扶贫部门搞扶贫保障。新型城镇怎样搞，要探索适合新型城镇特点的新路，确保进镇的农民能住得下、有工作、留得住，确保进镇上班但住在农村的农民工也有一份应得的社保。
（3）要创新小城镇的社会管理体制
城镇是城市的雏形，兼具城市和乡村的特点，新型城镇化要在强化自己的产业支撑时，一定要在高起点上统筹好新型城镇的经济与社会发展，加强社会建设，发挥好中介组织、社会团体的作用。
4.3进一步完善新型城镇化的多元投资机制
要充分运用市场机制，盘活城市公共资产，走资本运营的路子，广泛吸引社会投资，完善小城镇的财政管理体制，从制度上保证小城镇建设有稳定的资金来源。更多地发挥民间投资的作用，建立以政府投入为导向，国家、集体、个人和民间资本共同投资建设的多元化投资机制。一是鼓励一部分先富裕起来的农民带资进镇，买房建房、兴办企业、务工经商；二是以优惠政策吸引外地客商参与小城镇建设、兴办企业；三是按照“谁投资、谁经营、谁受益”的原则，动员单位、企业和个人投资建设小城镇基础设施和公共设施；四是在小城镇征收的城市建设维护费应全额返还乡镇用于小城镇建设；五是盘活存量资产、以项目为载体实行股份合作方式直接融资；六是争取上级政府给予财政投入等。
盘活土地资源，以地聚财。按照党的十七大提出的节约土地的原则，将土地受益大部或全部用于小城镇基础设施建设。
千方百计启动民间投资，加快小城镇建设，使小城镇尽快步入自我积累、自我发展的良性轨道。一是按照“谁投资、谁受益”的原则，进一步深化城镇基础设施领域的改革，打破政府对公益事业的垄断，大力发展招商引资，鼓励集体、个人及社会各方面的人士参与小城镇开发或基础设施建设，投资城镇文化、教育、卫生等事业，最大限度地为小城镇开辟资金渠道。二是引导农民投资建城。农民作为小城镇发展的主要承担者和受益者，在小城镇建设中具有符殊的地位和作用，从某种意义上讲，农民投资建城是小城镇建设的主体。为了吸引更多的农民投资建城，就必须有效地运用市场机制，树立“自己城镇自己建”的理念。三是大胆探索实践依靠民间投资建设小城镇的投融资体制，吸引国内外资金，使小城镇尽快步入自我积累、自我发展的良性轨道。除此以外，还应探索在建设银行设立专项资金用于小城镇基础设施建设，改革金融体制，在小城镇创办股份制性质的金融机构等途径，为小城镇提供更多资金来源。
按照“一级政府，一级财政”和分税制改革的要求，改革小城镇财政管理体制，合理确定了县、镇财政分配关系，以此增加镇政府可支配财力，增强小城镇经济发展活力。应将事权与财权分离、“统收统支”、“多收不多得”的现行财政体制，改为事权与财权主相统一，以分税制为基础的镇级财政，增强小城镇自我发展能力。为此，条件成熟的小城镇可按照“一级政府、一级财政”的原则，建立具有完整预算和收支功能的机构，条件不成熟的应遵循“让利于镇，适当放宽”的原则，增强税费留镇的规模，扩大小城镇可支配的资金范围。
当前,资金短缺是制约城镇化建设的主要“瓶颈”,没有资金,城镇化建设难以为继。随着改革的深入,经营城市作为一种全新的城市建设理念,正在为人们所接受。为了实施城镇化战略,推进城镇化建设步伐,必须确立经营城市的新思路。解除小城镇建设的资金制约,就要把小城镇建设推向市场,广辟投融资渠道,尽快建立起以民间投资为主,国家、地方和个人共同投资的多元化投资机制。要实行投资主体多元化,投资行为市场化，按照谁投资、谁受益、谁开发、谁经营、谁管理的原则,制定优惠政策,启动民间投资,吸引企业、社会各界和广大农民以多种方式参与小城镇基础设施的投资、建设和经营,多渠道投资小城镇教育、文化、卫生等公益事业。对有收益的基础设施,可以合理确定服务价格,实行有偿使用。地方党委、政府也要根据自身财力状况,拿出一定的资金,重点支持小城镇公用设施和公益事业建设。金融机构要加大对小城镇建设的贷款力度,拓宽服务领域,对进入城镇的农民购置房产、创办企业等方面开展信贷业务。总之,小城镇建设要引入市场机制,走出一条在政府引导下,主要依靠社会资金发展的新路子。
要改革和完善多元化的投融资机制，从依靠政府投资和向群众集资搞建设，转变为依靠政策向市场要资金，向社会要资金，逐步建立自身筹措为主，国家扶持为辅，企业和个人积极参与，大力引进外资等多渠道、多元化、全方位的投入机制。小城镇基础设施和公用设施等，应根据“谁投资，谁所有，谁经营，谁受益”的原则，实行有偿使用制度，使小城镇的基础建设资金形成良性循环。要吸引和鼓励企业事单位、个人以及外商以多种方式参与小城镇建设与经营，允许单位和个人投资经营供排水、道路、桥梁等基础设施以及文化、教育和卫生等公用事业。国家主要在农村电网改造、公路、广播电视、通讯等基础设施建设方面给予支持，地方政府则视自身财力状况，重点支持小城镇公用设施和公益事业建设。与此同时，紧紧抓住当前国有企业战略改组的重大机遇，吸引技术、人才和相关产业向小城镇转移，鼓励大中城市工商企业到小城镇发展。

4.4增强城镇化的可持续发展能力

城镇化外在表现是人口聚集，实质上是产业聚集带动人口聚集，推进城镇化要与经济发展和产业布局紧密结合起来。近年来，一些城镇发展缓慢，根本原因是经济缺乏活力，二、三产业不发达，吸纳农村富余劳动力的就业空间不大。因此，有效地推进城市化，必须以产业为依托，立足当地资源、区位、交通、人文、信息等方面的优势，选准、培育主导产业和具有比较优势的产业，形成城镇发展的经济支撑体系。
小城镇建设最根本的是要发展特色经济、培育支柱产业,否则，小城镇就成为无源之水、无本之木，就会出现“空城”。因此，在建设小城镇的同时，必须把发展特色经济、培育支柱产业摆到突出的位置。发展特色经济，培育支柱产业，必须立足本地资源优势和条件，围绕建设工业带动型、商贸流通型、旅游拉动型、资源开发型等各具特色的小城镇，来确定产业发展的重点和建立主导产业。农业资源优势强、经济实力弱的小城镇，应确定以发展农产品加工业、个体手工业和农村服务业为重点。把发展特色经济同建设特色城镇结合起来，把建设农业产业化同培育支柱产业结合起来，通过培育一、二个产业和几个龙头企业，建立起小城镇发展的支柱产业优势。有了具有特色的支柱产业，小城镇的发展才具有充足的活力和后劲。
当前和今后一个时期，发展建设小城镇还要围绕农村经济结构调整，重点抓好以下四方面工作：一是与农村产业结构调整相结合。打破农村农业、城市工业的传统思维定势，积极发挥城镇集聚人口、产业、资金、技术、信息等功能优势，带动当地产业向二、三产业演进。二是与发展农业产业化相结合。要依托小城镇积极培育农副产品加工企业、市场销售中介组织、农业技术服务机构等各类农业产业化经营的龙头企业，把小城镇建成农副产品加工、储藏、转运、销售的中心和农业产业的技术、信息、金融服务中心。三是与乡镇企业二次创业相结合。充分发挥小城镇集聚产业、资金、人才和基础设施共享的优势，引导乡镇企业向小城镇集中