长三角区域政府信息化共享机制构建研究.doc

长三角区域政府信息化共享机制构建研究
刘晨/屠航
2012-12-25 10:59:57　　来源：《情报资料工作》2010年04期
　　【英文标题】On the Construction of Government Information Sharing System in Yangtze River Delta RegionBS本文系2009年度浙江省哲学社会科学规划课题（编号：09HZCS12Z）的研究成果之一。

　　【作者简介】刘晨，女，1968年生，杭州师范大学研究馆员。杭州师范大学杭州310012

　　屠航，女，1961年生，杭州师范大学副研究馆员。杭州师范大学杭州310012

　　Liu Chen, Tu Hang (Hangzhou Normal University, Hangzhou, 310012)　　

　　【内容提要】 文章首先对国内外政府信息化共享现状进行了调研，然后对长三角区域政府信息化共享机制的构建进行研究，最后提出了共享机制的构建需要理念创新和明确具体领域。

　　The article first investigates the status quo of the government information sharing at home and abroad, and then researches the construction of the Yangtze River Delta for government information sharing mechanism, at last puts forward that. the sharing mechanism needs idea innovation and confirms specific domains.

　　【关 键 词】政府信息共享/电子政府/长江三角洲government information sharing/electronic government/Yangtze River Delta

　　1976年美籍法国地理学家戈特曼提出“世界六大城市群”的构想。其中以上海为中心的城市群作为中国唯一的世界级城市群，名列第六，覆盖整个长三角地区。

　　“长三角”地跨苏、浙、沪两省一市，主体部分包括16个经济发达城市，土地面积10.96万平方公里，占全国的1.1%，人口8121万人，占全国的6.25%。2009年，长三角地区GDP达到71794亿元，约占全国总量的21.4%。长三角地区已成为我国最具代表性的区域经济体，有预测显示，长三角不仅是我国经济增长核心地带，甚至将成为世界经济增长的引擎。

　　长三角政府信息化共享是推进长三角区域经济一体化的需要，以此为依托，进一步释放长三角区域经济一体化的发展潜能，有利于实现长三角区域“区域联动”、“资源整合”与“和谐发展”的目标愿景。与此同时，区域内政府信息化也存在很多问题，各地信息资源不能共享，信息资源配置不合理的问题也越来越突出，制约了社会经济文化等进一步整合和区域一体化。

　　1 政府信息化共享现状

　　1.1 国外

　　1.1.1 北美政府信息化共享现状

　　美国1993年首倡“电子政府”计划，目前政府信息化的主要目标是提升管理绩效，加强州政府与州政府间、联邦政府与州政府间的协同发展，鼓励公民参与，走向政府信息化共享。

　　美国政府信息化共享是通过建立联邦电子政务体系架构(Federal Enterprise Architecture，FEA)，以一组标准化的核心技术模块，推动解决方案的实施。建立一套共同的整合性政府运作程序，提供一套共同的信息技术工具，增强标准化和交互性，使各部门可以共享信息。通过建立全国性的电子福利支付系统、发展全国性的执法及公共安全咨询网络、提供跨级政府纳税申报及交税处理系统等一系列系统项目的实施逐步健全实现政府信息化共享[1]。

　　美国现任联邦CIO，Vivek Kundra主导当前美国电子政府发展方向，拥有710亿美元科技预算的监督大权，第一个计划是Data.gov网站[2]，属于奥巴马开放政府计划的一环。这个网站公开最原始的美国政府信息，未经任何过滤，只要符合美国信息公开法规的开放条件，都以原始数据的形式免费提供，同时鼓励各州政府也分享其所拥有的可公开信息[3]。

　　加拿大遵循中央集权式的“自上而下”的实施思路，推行“统一的政府”的实施策略。在总理领导下由财政部统一负责，其电子政府在跨部门、跨区域之间的协同性和一体化服务方面超过其他国家。

　　1.1.2 欧洲政府信息化共享现状

　　欧洲政府信息化发展水平仅次于北美地区。其信息化共享的发展模式是：首先取得政府高层的共识，再进一步走向政府的政策承诺，各成员国从政治上推进。在应用建设上，先从实现联网服务入手，进一步走向有效应用，从现代化应用的典型走向应用的普及[4]。

　　当前欧盟认为，政府信息化已发展到一个关键时期，其实质性进展有赖于完备的电子身份认证系统和实现各分散电子政务系统的互操作性这两个关键驱动因素，能使电子政务的各个系统紧密结合，实现各政府部门的相互协调共通和信息共享，这也是发展泛欧公共服务的必然要求。2004年欧盟发布《欧洲互操作框架——泛欧电子政务服务》[5]。2008年9月，欧盟呼吁建立欧洲公共服务信息中心平台，目的是整合欧洲范围内的公共服务信息，实现一站式登录服务和资源共享。此外，欧盟还对国家间电子身份识别等合作领域进行跨国界广泛互操作的界定、实施和监测[6]。

　　欧洲政府信息化共享的成功范例有“电子投票(CYBERVOTE)项目”，项目投入320万欧元，可应用到地方、地区、国家及整个欧盟范围。在希腊作为欧盟轮值主席国期间，电子选举项目令17万欧洲公民表达自己的观点，进行投票。“电子市政(E-MUNIS)项目”，是欧盟诸国城市间的合作，特殊目标是改善东欧国家市政当局的管理过程，帮助他们建立与西欧国家城市的合作伙伴关系[7]。

　　英国政府是全世界第一个实现了所有政府部门内部、部门与部门之间在同一个交互系统上进行协同工作、知识共享的政府。“英国在线”网站将上千政府网站连接起来。

　　1.1.3 新加坡政府信息化共享现状

　　新加坡是全世界最早推行“政府信息化”和电子政府“创新领先型国家”之一，自发展伊始就跨越政府信息化相互独立、单独发展的路子，遵循“众多机构，一个政府”的基本思路，其政府信息化共享做得十分出色，服务深度位居全球第一。

　　与美英等国借助市场机制建设电子政务系统工程不同，新加坡电子政府系统完全是由国家控制，没有私营企业参与。早在1986-1991年建成连接23个政府主要部门的计算机网络，已经实现这些部门的数据共享，并在政府和企业之间开展电子数据交换。1999年起电子政务出现整合趋势。2003年7月提出“顾客满意、民众联网、网络政府”的战略架构，具体目标就是政府信息化共享。2006年取得“多个机构，一个政府”；敏捷、实效和有效率；可靠并反应迅速3项主要成果，另外还新增12个跨机构的整合式政府信息化服务。新加坡新电子政务战略“iGov2010——集成的政府”是一个跨越组织界限、协同地向公众提供信息、充分理解用户需求并智能化地向公众提供服务的政府。

　　目前新加坡政府信息化共享是基于其“公共服务基础架构”，即一个涵盖政府部门的基础架构，它将各政府机构开发的网上服务的通用模块整合起来，供各个政府部门开展网络服务时共享。各政府机构的电子政务统一交由新加坡资讯通信发展管理局(IDA)建设，将比较分散的各类政府网站综合到一个协调一致的目录下，根据特定用户群的需求开发一系列共享集成的政府服务项目[8]。

　　2003年3月开始为全国民众办理网上身份证，孩子从七岁开始就可上网申请ID。通过始建于1999年的24小时开放的“电子公民中心”[9]，1个网址就将政府机构所有能以电子方式提供的服务巧妙地整合在一起，将一个人从摇篮到坟墓的人生过程划分为诸多阶段，政府部门就是人生旅途中的一个个“驿站”。这是全世界迄今为止发展最为成熟的政府对公民的最好网络公共服务模式。

　　1.2 国内

　　20世纪80年代末，中央和地方政府开始建设办公自动化工程。1993年底启动“三金工程”。2003年起电子政务建设工作主要围绕“两网一站四库十二金”重点展开。“十五”期间，我国进一步加快建设政务平台，整合信息资源，统一平台，统一标准。2009年《电子政务蓝皮书：中国电子政务发展报告》重点围绕政府信息公开与信息共享，推进共享协同，完善发展环境。

　　1.2.1 上海、江苏和浙江政府信息化现状

　　1999年1月，中国正式启动政府上网工程。上海徐汇区早在1996年开始规划区政务信息网[10]。1996年7月，上海正式启动“信息港建设工程”。2000年上海市区两级政府基本建成内部局域网。2002年1月“中国上海”门户网站正式对外开通运行。2003年，上海市公务网总体建设完成。2006年，上海完成19个区县、104个市级委办局及直属单位的政务外网光纤接入[11]。

　　经初步调研，上海的政府信息化工作远远领先于江苏省和浙江省。2005-2006年度，上海市政府网站连续两年获得国内省级政府网站绩效排名第1名；联合国有关机构2006年对全球100个最大城市的电子政务测评中，上海电子政务的世界排名从第5升至第3。

　　2007-2009年“中国政府网站绩效评估”的省级政府网站绩效排名中，长三角三省一市的排位无变化，分别为上海第2、浙江第3、江苏第12。

　　按照Alexa提供网站流量信息的最新统计，“中国上海”门户网站位列中国政府省市门户网站之首。（取样日期为2010年2月20日）。

　　1.2.2 江苏、上海和浙江政府信息化共享现状

　　2006年7月，江苏省发布《江苏省信息产业“十一五”规划》，2006年11月浙江省发布《长三角区域信息化“十一五”合作规划》（2006-2010年），均关注长三角区域的信息化共享问题。

　　2008年9月，国务院下发《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》，其中“（二十五）改进和健全信息基础设施。统筹规划，加快推进区域信息一体化，统一数据标准，完善信息资源共建共享机制。”“（三十二）……在国家统一规划指导下，建立社会保险关系跨统筹区转移制度和信息网络，完善参保人员社会保险关系转移、衔接的政策措施。建立健全区域内流动人口管理与服务协调机制。”2009年7月，上海市人民政府率先出台具体的《上海市人民政府贯彻国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展指导意见的实施意见》，其中涉及多项有关政府信息化共享的机制和体系建设及具体实施。

　　在世界各国，社会保障领域一直是政府信息化的重点领域。各国社会保障管理部门通常也走在运用信息技术和电子政务的最前沿，并获得社会的好评。如比利时社会保障机构的电子政务项目，成功地将2000个社保机构的办公室与电子门户站点结合起来，堪称全欧洲的典范，被评为“欧洲、各国中央和各国地方政府电子合作和公共电子服务项目”中的五个“最好的实践项目”之一[12]。而美国的社会保障网站在美国政府网站评比中一直名列前茅。

　　长三角政府信息化共享的一个突出进展表现在“社会保障和市民服务信息系统”的建设和共享上。

　　2001年，上海基本建成“社会保障和市民服务信息系统”基础信息共享数据库和市级信息交换平台，已收入公安系统提供的沪籍人口信息，形成与各部门业务数据库快速、便捷的数据交换能力，并完成社保卡与医保实时结算系统的连接。2003年，上海“社会保障和市民服务信息系统”已实现医保信息中心与各异构平台系统之间的平滑连接和信息交换。至2007年，市级信息交换平台与6个政府职能部门、19个区（县）的政务信息系统实现互联互通[13]。

　　2008年12月起，上海和杭州两地医保机构首先实施医保专网互通。据卫生部门统计，在上海常住的杭州医疗保险参保人员有3000多人，在杭州的沪籍参保人员有6000多人。身在上海的杭州人持杭州医保卡，在当地看病可就地报销医疗费，参加医保的沪籍人员在杭州也享受同样待遇。

　　2009年起首先完成江苏7个城市和浙江8个城市在本省范围内的医保网络互联；其次是推动上海和江苏、浙江城市间的网络互联工作；最终实现长三角16个核心城市间参保人员异地就医联网结算，在全国率先推进医保跨省转移机制。

　　随后，将形成长三角统一的人力资源市场，推进长三角地区资格证书的互认或衔接，并率先实现养老保险关系转移衔接。

　　2 长三角区域政府信息化共享机制的构建研究

　　2.1 长三角区域政府信息化共享机制的平台构建方案

　　通过信息的有效立体整合，构建统一的长三角区域政府信息化共享的网络平台，实现长三角区域政府信息化共享。

　　平台具备整合、协同、服务和管理四项基本功能，同时运用相应的信息技术作为网络平台的技术支撑，如图1。

图1 长三角区域政府信息化共享机制平台体系结构
　　2.2 长三角区域政府信息化共享机制的构建研究

　　2.2.1 确立政府信息化共享中心

　　按照长三角区域内政府信息化现状，可以技术力量强，理念先进、目前信息化测度水平高的城市上海为核心，以核心成员为主体建立政府信息化共享中心，借助上海这个更宽广的国际交流平台，带动区域内政府信息共享机制的构建。

　　2.2.2 建立权威性协调机构

　　在美国各大城市区，新创事业通常由地方官员所组成的高峰协会发展起来，官员自愿组织在一起，共同创设新的制度安排。高峰协会因创建了大都市和地区性的权威并能够提供大城市区普遍受惠的安排而赢得广泛支持[14]。

　　构建长三角政府信息化共享机制需要建立权威性协调机构。长三角地区目前已有“二省一市党政首长联席会”、“副省（市）长级别的沪苏浙经济合作与发展座谈会”、“15+1市长联席会”和“长三角有关职能部门之间定期沟通协商会”4个层面的高峰协会。长三角政府行政长官可利用这些峰会召开有关信息共享制度性的、定期的高级别协调会议。

　　设置首席信息官制度，由首席信息官牵头建立权威性的、横向和纵向的各类协调机构。

　　2.2.3 制定政府信息化共享的相关法规、制度

　　信息化发展初期，尤其需要国家政策的引导和一整套法律、法规体系的保障。从实践上看，美国、英国等许多西方国家制定并颁布专门的法律、法规和行政命令，对本国政府信息化发展起着重要的保障和规范作用。

　　近些年，中国政府陆续制定一些相关的法律规定。2007年4月公布《中华人民共和国政府信息公开条例》，自2008年5月1日起施行。随后各省市政府出台“政府信息公开规定”。2009年8月发布首部电子政务法——《中华人民共和国电子政务法》（专家建议稿）。

　　与发达国家相比，我国政府信息化的法治工作发展较为缓慢，更无有关政府信息共享的法律法规。在此现状下，长三角可首先制定本区域内政府信息共享的法规或条例，积极营造有利于推进信息化的政策与法规环境。

　　其次是建立完善的政府信息登记和交换制度、政府信息系统运行维护制度化、健全政府信息共享考核制度。

　　2.2.4 建设标准化、可共享的政府信息库

　　首先制定国家信息化指标体系，完善必要的技术标准和规范，加强信息标准化基础工作。鼓励发展具有自主知识产权的信息技术标准和系统，增强国家信息化可持续发展能力。

　　在此过程中，要注意采纳国际标准和国外先进标准，以达到电子产品的相互兼容、信息网络的互联互通，据此建设标准化、可共享的政府信息库，实现信息资源的快速流通和高度共享。

　　2.2.5 建立政府信息化建设和使用评价体系

　　政府信息化建设和使用评价体系分公民、政府、公务员三类评价主体。制定合理的评价指标，定期采集调查数据，进行分析评价。

　　3 长三角区域政府信息化共享机制的构建价值

　　3.1 理念创新——以公民为中心，以公众需求为导向

　　普恩斯(J.E.J.Prins)认为，电子政务就是要使公众在任何地方、任何时候都能方便地获得政府信息与服务。政府信息化建设和以往任何一次机构改革的不同之处就在于它是以方便服务对象为目的，而不是以政府自身为目的。

　　现阶段或最终目标是使公众真正成为政府信息化主角，它促使政府从内部来加以变革，以全面适应广大公民的需求，真正实现全民政府的理想，公众的需求将成为未来政府信息化发展的原动力。

　　美国在政府信息化建设中坚持“以公众需求为导向”的理念，让人们点击鼠标三次就能够办事。澳大利亚发布《响应的政府：新的服务议程》，更强调以公众为导向。加拿大、英国政府的“以公民为中心的政府”，德国政府的“让数据而不是公民跑路”等都充分体现了“以人为本”的服务理念。

　　目前国内公众、企业所需要的服务大多跨越多个部门，政府尚无法提供“一站式”服务。长三角区域政府信息化共享机制，从构建理念，到政府信息化共享的整体框架、保障机制、相关制度均应从人本出发，利用长三角区域统一的政府信息共享平台，通过政府间共享服务，从而实现为公众提供完整服务的目标。

　　3.2 实际价值——实现信息有效整合

　　长三角区域政府信息化共享针对四个具体领域：一是政府对公民，目标是建成一站式在线服务；二是政府对企业，目标是提供顺畅的一站式支持服务，建立数字化通信系统；三是政府对政府，目标是整合和共享国家、长三角、省三级政府的数据，以改善对信息系统的应用，为政府行为提供更好的综合服务；四是政府效率和效能，目标是借鉴公共信息领域的先进经验，使各机构能提高工作效率和改进绩效。

　　以人为基点，研究政府信息化共享的保障机制和政策思路，形成一个统一的网络平台，通过信息的有效立体整合，实现“长三角”城市间资源整合，在区域一体化的平台上共进共荣，并以政府信息化共享最终促进区域间经济、文化等的优势互补，为促进长江三角洲地区经济社会协调发展服务。　　

　　【参考文献】

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