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湖北省市场监督管理局 发 布 ICS 91.020 CCS P 50 DB42 湖北省地方标准 DB42/T 18772022 城镇开发边界划定技术规程 Code of demarcation of urban development boundary 2022-05-26 发布 2022-07-26 实施 目次 前言.III 1 范围.1 2 规范性引用文件.1 3 术语和定义.1 4 总体要求.2 5 划定流程.3 6 划定成果.4 附录 A（资料性）城镇人口规模预测方法.6 附录 B（资料性）城镇建设用地规模预测方法.9 附录 C（资料性）城镇等级结构分析方法.11 附录 D（资料性）城镇空间格局分析因子与方法.12 前言 本文件按照GB/T 1.12020标准化工作导则 第1部分：标准化文件的结构和起草规则的规定起草。请注意本标准中的某些内容可能涉及专利。本标准的发布机构不负责承担识别这些专利的责任。本文件由湖北省自然资源厅提出并归口管理。本文件起草单位：湖北省规划设计研究总院有限责任公司、湖北省国土资源研究院。本文件主要起草人：李红、位欣、涂美义、陈涛、肖宁玲、陶文铸、邹鹏、董文、吕婧、邓双富、黄海茵、祝芸依、王欠、王岳枫、徐雯、张媛、陆文婷、李雅静、严山艾、巴希、田涛。本文件实施应用中的疑问，可咨询湖北省自然资源厅，联系电话：[phone]，邮箱：。对本文件的有关修改意见建议请反馈至湖北省规划设计研究总院有限责任公司，联系电话：[phone],邮箱：。（地址：湖北省武汉市武昌区中南一路47号，邮编470071）。城镇开发边界划定技术规程 1 范围 本文件规定了城镇开发边界划定的规范性引用文件、术语和定义、总体要求、划定流程和划定成果。本文件适用于湖北省行政管辖区内市级（地级及以上市、自治州）、县级（包括省直管市、市辖区、县级市、县和神农架林区，以及功能区）国土空间总体规划中城镇开发边界划定。2 规范性引用文件 下列文件中的内容通过文中的规范性引用而构成本文件必不可少的条款。其中，注日期的引用文件，仅该日期对应的版本适用于本文件；不注日期的引用文件，其最新版本（包括所有的修改单）适用于本文件。GB 50137-2011 城市用地分类与规划建设用地标准 CJJ 132-2009 城乡用地评定标准 TD/T 1064-2021 城区范围确定规程 3 术语和定义 下列术语和定义适用于本文件。城镇开发边界 urban development boundary 城镇开发边界是在国土空间规划中划定的，规划期内因城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设，完善城镇功能、提升空间品质的区域边界，涉及城市、建制镇以及各类开发区等。城镇开发边界内可分为城镇集中建设区、城镇弹性发展区和特别用途区。城镇开发边界空间关系如图1所示。图1 城镇开发边界空间关系图 城镇集中建设区 urban concentrated development area 根据规划城镇建设用地规模，为满足城镇居民生产生活需要，划定的规划期内允许开展城镇开发和集中建设的地域空间。城镇弹性发展区 urban elastic development area 为应对城镇发展的不确定性，在城镇集中建设区外划定的，在满足特定条件下方可进行城镇开发和集中建设的地域空间。特别用途区 Special purpose area 为完善城镇功能，提升人居环境品质，保持城镇开发边界的完整性，根据规划管理需划入开发边界内的重点地区，主要包括与城镇关联密切的生态涵养、休闲游憩、防护隔离、自然和历史文化保护等地域空间。4 总体要求 划定原则 4.1.1 安全为本，保护优先。坚持人与自然和谐共生，统筹安全与发展，优先划定永久基本农田和生态保护红线，避让地质灾害风险区、蓄滞洪区等不适宜建设区域，不得侵占和破坏山水林田湖草的自然空间格局。4.1.2 实事求是，适度承载。确保数据真实、过程真实、判断真实，坚持以资源环境承载能力和城镇开发建设现状为基础，综合考虑资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价（以下简称“双评价”）、国土空间开发保护现状评估和现行空间类规划实施情况评估（以下简称“双评估”）的结果以及城镇发展定位等因素，引导人口、产业及用地的合理规模和布局，在适宜建设的空间内，实事求是划定城镇开发边界。4.1.3 节约集约，紧凑布局。发挥好城镇周边生态功能空间和永久基本农田对城镇“摊大饼”扩张的阻隔作用，重视区域协调发展，促进形成多中心、网络化、组团式的空间布局，统筹安排新增和存量用地。充分利用现状各类边界使形态尽可能完整，避免城镇开发边界碎片化，推动城镇发展由外延扩张式向内涵提升式转变。4.1.4 因地制宜，刚弹结合。基于自然地理格局和城镇发展规律，结合当地城镇化发展水平和阶段特征，在确保粮食安全、生态安全等资源环境底线约束的基础上划定城镇开发边界；科学研判城镇发展潜力，兼顾近期和长远发展，考虑城镇未来发展的不确定性，为可能的发展留有合理的弹性空间。4.1.5“三线”协调，明晰边界。城镇开发边界与永久基本农田和生态保护红线不交叉、不重叠、不冲突。城镇开发边界内，永久基本农田和生态保护红线以“开天窗”形式予以标注，不计入城镇开发边界面积。利用国家有关基础调查明确的边界、各类地理边界线、行政管辖边界等界线，将城镇开发边界落到实地，做到清晰可辨、便于管理。划定层次 市级国土空间总体规划应依照上位国土空间规划确定的城镇定位、规模指标等控制性要求，结合地方发展实际，组织划定市辖区城镇开发边界；统筹提出县人民政府所在地镇（街道）、各类开发区的城镇开发边界指导方案。县级国土空间总体规划应依据市级国土空间总体规划的指导方案，划定县域范围内的城镇开发边界，包括县人民政府所在地镇（街道）、其他建制镇、各类开发区等。按照“自上而下、上下联动”的组织方式，按照“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”的要求，同步推进城镇开发边界划定工作，整合形成城镇开发边界“一张图”。划定期限 城镇开发边界期限原则上与国土空间总体规划相一致。资源环境超载的城镇，应划定永久性城镇开发边界。调整勘误 城镇开发边界原则上不得调整。因本级以上（不含本级）重大战略调整、重大项目建设或行政区划调整等确需调整的，按国土空间规划修改程序进行。规划实施中因地形差异、用地勘界、产权范围界定、比例尺衔接等情况需要局部勘误的，由市级自然资源主管部门认定后，不视为边界调整。5 划定流程 一般规定 城镇开发边界划定应基于自然地理格局、城镇发展潜力、用地条件、空间分布特点，体现城镇功能整体性和开发建设活动的关联性。一般包括资料收集、用地评定、规模预测、城镇空间格局分析和边界划定等5个流程。其中资料收集与市县级国土空间总体规划基础工作一并开展。资料收集 调查和收集城镇开发边界划定工作所涉及的发展战略、人口经济、社会文化等要素，自然条件与自然资源、土地利用、城镇建设、基础设施、资源能源、生态环保等方面资料。基础资料调查应进行实地踏勘，并对资料进行校核和甄别，以确保其真实性和可靠性。切实摸清现状城乡建设用地、存量建设用地情况。以全国国土调查成果和卫星遥感影像为基础，做好基数转换，形成划定现状基数。用地评定 以“双评价”“双评估”结果为基础，研判国土空间灾害风险和环境安全，科学认识国土空间开发保护利用特征，在保障耕地保有量和永久基本农田目标及人居环境安全的前提下，结合国土综合整治要求和建设条件，宜按照CJJ132-2009进行用地评定，对城镇建设适宜区进一步进行多因子细化评价，深化研究工程地质、地形、水文气象、自然生态和人为影响等指标，评定城镇适宜建设用地、可建设用地、不宜建设用地和不可建设用地的地域空间，明确适宜开发建设区域的潜力和优先次序。规模预测 5.4.1 城镇建设用地规模预测 分析人口城镇化发展规律和用地增长趋势，研判水资源承载能力、用水结构和水平衡方案，综合考虑城镇可用水总量、人口增长趋势、社会经济发展等进行城镇人口规模预测；城镇人口规模预测方法见附录A；通过以人定地、以地定地等方法科学预测城镇建设用地规模。在优先利用存量建设用地、盘活低效用地的前提下，合理确定新增城镇建设用地规模。城镇建设用地规模预测方法见附录B。5.4.2 城镇建设用地指标分配 基于主体功能定位、人口增长特征、经济发展条件等因素及重大发展战略、重大建设项目的影响，综合分析全域城镇发展潜力，明确城镇等级结构。以城镇等级结构为基础，将城镇建设用地指标分配到城区和各乡镇。城镇等级结构分析方法见附录C。城镇空间格局分析 综合考虑城镇自然山水格局、自然保护地、历史文化资源、城镇建设空间形态演变、重大线性工程分布等要素，以用地评定结论为基础，以优化城镇空间结构和布局为目标，研判城镇发展方向，运用城市设计思维和大数据手段，采用模型分析、多情景分析等方法，延续历史文脉，控制生态廊道，提升人居环境品质，协调城镇与山水林田湖草等自然环境的布局关系，塑造具有特色和比较优势的城镇空间形态。城镇空间格局分析方法见附录D。边界划定 5.6.1 基本要求 城镇开发边界由一条或多条连续的闭合线组成，单一闭合线围合面积原则上不小于30公顷，山区城镇可适当降低。5.6.2 城镇集中建设区划定 按照TD/T 1064-2021所确定的城区范围，将城区范围及（集）镇区内集中连片、规模较大、形态规整的地域划为现状城镇集中建设区。按照用地评定、规模预测和指标分配及城镇空间格局分析，将集中连片、规模较大、形态规整的地域划为规划城镇集中建设区。此外，依法合规设立的各类开发区，本级以上（不含本级）政府重大建设项目用地等应划入城镇集中建设区。5.6.3 城镇弹性发展区划定 分析城镇未来发展的潜力和趋势，在与城镇集中建设区充分衔接、关联的基础上，在适宜进行城镇开发的地域空间，基于城镇空间格局分析，合理划定城镇弹性发展区，做到规模适度、设施支撑可行。近五年来城镇常住人口规模减少的、存在大量批而未建或闲置土地的市、县（区），要从严预留弹性空间，并作专门说明。5.6.4 特别用途区划定 将对城镇功能和空间格局有重要影响、与城镇空间联系密切的山体、河湖水系、生态湿地、风景游憩、防护隔离、农业景观、古迹遗址等地域空间划入特别用途区。做好与城镇集中建设区的蓝绿空间衔接，形成完整的城镇生态网络体系。对于影响城镇长远发展，在规划期内不进行规划建设、也不改变现状的空间，包括林地、草地或湿地等，可一并划入特别用途区。6 划定成果 技术报告要求 6.1.1 城镇开发边界划定报告必备内容包括：自然地理基础和“双评价”“双评估”结论；水资源承载能力、用水结构分析和水平衡方案；现状城乡建设用地情况、存量建设用地现状和盘活低效建设用地的规划安排；城镇建设用地规模预测；城镇空间格局分析；城镇开发边界划定；城镇开发边界的围合面积与现状城镇建设用地的比例，以及边界围合范围内的现状长期稳定利用耕地和永久基本农田情况。6.1.2 报告采用 pdf 文件格式。文件名称按照“行政区代码+行政区名称+城镇开发边界划定报告.pdf”的规则命名。对于中心城区所在市辖区，划定报告应合并编制，其中，行政区代码为 6 位，不足 6 位的后面用 0 补齐。技术数据要求 6.2.1 坐标系统采用“2000 国家大地坐标系（CGCS2000)”，高程系统采用“1985 国家高程基准”，采用“高斯-克吕格投影”，采用国家标准分带，存在跨带的，采用经纬度坐标。6.2.2 各级行政边界统一使用全国国土调查使用的行政区划边界，各个行政区之间不重不漏，与全国国土调查县级行政区代码和名称保持一致。6.2.3 表格数据采用 mdb 文件格式。文件名称按照“行政区代码+行政区名称+城镇开发边界划定表格.mdb”的规则命名。其中行政区代码为 6 位，不足 6 位的后面用 0 补齐。6.2.4 矢量数据采用 gdb 格式。文件名称按照“行政区代码+行政区名称+城镇开发边界”的规则命名。其中行政区代码为 6 位，不足 6 位的后面用 0 补齐。其他材料 包括城镇开发边界划定过程中形成的人口与城镇化、城镇建设用地潜力分析等专题研究报告、工作报告、基础资料、会议纪要、部门意见、专家论证意见、公众参与记录等。A A 附录A （资料性）城镇人口规模预测方法 A.1 常住人口规模预测 A.1.1 综合增长率预测法 设定某一时段内，常住人口按某一固定速度增长，其计算见公式（A.1）：=(1+r)(A.1)式中：P0 基年常住人口数；Pt 预测年常住人口数；r 常住人口年平均增长速度。A.1.2 线性回归模型预测法 通过选用直线函数，用过去10年以上的常住人口数据，建立回归模型，预测人口的未来的变化趋势，得到预测结果。计算见公式（A.2）：=+(A.2)式中：Pt 为目标年常住人口；a、b 系数；t 年份。A.1.3 Logistic模型预测法 Logistic模型考虑到人口增长必将受到环境的约束，在指数模型中加入表征环境约束因子的二次项，并经过数学变换得到Logistic预测模型见公式（A.3）：=1+(01)(A.3)式中：P0 估计的初始值；Pm 区域饱和人口即最大人口容量；r 内生增长率。注：利用历史数据进行回归，并调整Pm值直至模型的拟合优度超过0.95，得出预测结果。A.1.4 经济相关分析法 采用社会经济相关分析法预测人口规模，建立人口与经济总量之间的对数相关关系，并按公式（A.4）计算：=a+bln()(A.4)式中：Pt 为目标年常住人口；a、b 系数；Yt 目标年GDP总量。A.1.5 以水定人预测法 以上级政府下发给本地的用水总量控制目标为依据，分析历年生活用水量占总用水量的比例，除以人均生活用水量指标，得出常住人口规模。计算见公式（A.5）：=(A.5)式中：Pt 为目标年常住人口；W 上级政府下发给本地的用水总量控制目标；x 生活用水量占总用水量的比例；n 人均生活用水量指标。注：人均生活用水量指标应根据GB 50013-2018合理确定。A.2 城镇化率预测 A.2.1 线性回归模型预测法 通过选用直线函数，用过去10年以上的城镇化率，建立回归模型，预测城镇化率未来的变化趋势，得到预测结果。计算见公式（A.6）：=+(A.6)式中：为目标年常住人口；a、b 系数；t 目标年份。A.2.2 联合国法 联合国法是根据已知的两次人口普查的城镇人口和乡村人口数据，求得城乡人口增长率差，假设城乡人口增长率差在预期保持不变，则外推可得预测期的城镇化水平。计算模型见公式（A.7、A.8）：1=212 (A.7)r=1 ln(212111)(A.8)式中：PU1 第一次人口普查时的城化水平；PU2 第一次人口普查时的城化水平；PUt 预测期末的城市化水平；r 城乡人口增长率差；n 两次人口普查间的年数；t 预测期到第一次普查的年数。A.3 城镇人口规模确定 根据上述方法测算并确定的常住人口和城镇化率，计算得出城镇人口规模。B B 附录B （资料性）城镇建设用地规模预测方法 B.1 以人定地 按照附录A测算的城镇人口规模，依据GB50137-2011中对人均城镇建设用地指标的规定，结合各地实际合理确定人均城镇建设用地指标，测算规划期末城镇建设用地规模。计算见公式（B.1）：=(B.1)式中：规划期末城镇建设用地规模；规划期末的城镇常住人口数；人均城镇建设用地规模取值。B.2 以产定地 B.2.1 经济相关分析法 收集不少于10年的每年城市经济总量（GDP）、人均收入及城镇建设用地规模数据，根据经济增长与城镇建设用地增长的相关性，构建城镇建设用地规模与经济总量或人均收入的线性回归模型。计算见公式（B.2）：=+(B.2)式中：规划期末城镇建设用地规模；a、b 系数；t 规划期末的经济总量或人均收入。注：按照2035年实现经济总量或人均收入比2020年翻一番的目标，推算各地规划期末的经济总量或人均收入，进而利用线性回归模型测算规划期末城镇建设用地规模。B.2.2 单位GDP地耗法 按照湖北省人民政府对单位GDP地耗的管控要求，到规划期末进一步降低GDP地耗，按照2035年实现经济总量比2020年翻一番的目标推算规划期末的GDP，结合城镇化发展趋势推算城镇建设用地规模占总建设用地规模的比例。计算见公式（B.3）：=(B.3)式中：规划期末城镇建设用地规模；规划期末的GDP；规划期末的GDP地耗；规划期末城镇建设用地占总建设用地规模的比例。B.3 以地定地 B.3.1 用地增长趋势测算法 根据历年土地变更调查数据，统计不少于10年的城镇建设用地规模，计算每年净增城镇建设用地规模，按照年均新增城镇建设用地规模测算规划期末城镇建设用地规模。计算见公式（B.4）：=+()(B.4)式中：规划期末城镇建设用地规模；基期年城镇建设用地规模；规划期末的年份；规划基期的年份；年均新增城镇建设用地规模。B.3.2 年均批准新增城镇建设用地测算法 根据历年批地数据，对不少于10年批地量取平均值，按照年均新增城镇建设用地规模测算规划期末城镇建设用地规模。计算见公式（B.5、B.6）：=+=2010(2010)()(B.5)=2010=2010+2011+2012+2013+2014+2015+2016+(B.6)式中：规划期末城镇建设用地规模；基期年城镇建设用地规模；规划期末的年份；规划基期的年份；=2010 2010-x年批地数量总和；第i年批地数量。B.4 综合分析 根据上述方法测算得到的结果，综合确定城镇建设用地规模，但不能超过上述几种方法中测算结果的最高值。C C 附录C （资料性）城镇等级结构分析方法 C.1 定量分析方法 一方面，通过传统的统计资料获取城镇人口、城镇化率、经济产业、用电量、用气量、土地利用等方面的数据，研判各城镇经济社会发展潜力，综合比较各城镇发展实力。另一方面，通过网络开源大数据（商业网点和公共服务等兴趣点数据、实时人口数据、夜间灯光数据等）等分析各城镇经济社会发展活跃度。选取以上诸多影响城镇等级结构的因子，构建评价指标体系，通过加权模型、多元统计、层次分析等方法，计算各城镇的发展实力和潜力，从而确定未来城镇等级结构。C.2 定性分析方法 城镇等级不完全由其经济社会发展实力决定的，而是受区位交通、政策、重大项目的影响。因此，需要借助定性分析方法辅助判断城镇等级结构。定性分析主要包括分析城镇的主体功能定位，分析现状和规划的交通条件，分析上级和本级政府的重大政策对城镇发展的带动作用，分析重大项目对城镇发展的影响力。C.3 综合分析 基于定量和定性分析，明确城镇等级结构，依据城镇等级，合理分配城镇建设用地总规模。D D 附录D （资料性）城镇空间格局分析因子与方法 D.1 空间格局分析因子 D.1.1 空间形态 包括空间边界、用地结构、空间重心等，可分为城镇建成区边界范围、边界扩张强度、边界扩张方向、用地结构变化强度、边界及用地空间重心迁移等子指标。D.1.2 空间联系 包括交通联系、经济联系、信息联系等，可分为城镇间交通可达时间、等时圈、客货运流量、经济联系潜力强度、经济流强度、金融流强度、互联网关注度等子指标。D.1.3 空间组织 主要描述城镇体系和城镇内部组织结构，可分为城镇空间等级、城镇空间分区、城镇功能分区等子指标。D.1.4 产业布局 主要描述城镇在产业领域的发展和相互关联，可分为包括开发区空间分布、城镇产业竞合、产业转移强度等子指标。D.1.5 活力空间 包括城镇商业服务业活力、科技创新活力和土地开发活力等，可分为活力空间分布、活力强度格局变化等子指标。D.1.6 设施布局 包括交通设施、公共服务设施、市政基础设施等布局，可分为设施服务边界、空间分布均衡性、空间可达性、服务质量评价等子指标。当前比较科学和成熟的技术方法是利用元胞自动机（Cellular Automata,CA）模型及其改进模型未来城镇用地模拟模型（Future Land Use Simulation,FLUS）等，以及情景模拟分析等方法。图D.1 城镇格局分析图 D.2 空间格局模型分析法 D.2.1 FLUS模型分析法 FLUS模型即未来城镇用地模拟模型，它是一种改进的CA模型，能较好地保持复杂城镇区域的边缘形状特征，并且综合考虑了城镇发展所受到的相关自然、政策条件制约以及城镇未来的空间结构，因而能够真实地表达城镇发展形态及其边界的分布。FLUS模型分析所需的基础数据包括过去10年以上的历史影像或者遥感数据、土地利用现状数据、永久基本农田保护范围、生态保护红线等，同时可以借助上位规划数据、政策引导、人口数据和人均GDP等数据，综合分析模拟城镇建设区域。FLUS模型分析驱动要素（或部分要素）的确定性强，则生成方案（或部分区域）开发建设的可靠性较强，适宜选择为城镇集中建设的区域；反之，可作为城镇弹性发展区。D.2.2 情景分析法 情景分析法是着重分析不同发展动力机制下城镇空间发展的可能性，提出不同情景模拟的城镇空间结构方案。基于交通引导(TOD)，多模式交通对城镇空间结构具有重要的影响作用，依托综合交通体系形成网络化的城镇发展格局，呈现更为复杂和开放的动态结构；发挥城际铁路、市域铁路、城市轨道交通沿线土地开发的廊道引导和辐射效应，遵循TOD发展理念，形成以轨道网络为依托的“轴带-廊道”发展带。基于生态优先(EOD)，“生态优先”理念强调对自然生态环境的保护与合理利用，并以此作为引导城镇空间形态的基本框架。通过市域/县域多个生态因子进行分析，根据环境影响因素的权重关系进行数字化处理，然后建立数学模型，运用GIS空间数据处理能力，明确各类“不变”因素的量化数据，再叠合形成不同等级的土地适应性分析图，据此判断城镇发展方向、发展潜力地区、生态保护地区，强化非集中建设区空间功能发展，实现城镇从“紧增长”到“零增长”转变。基于产城融合(IOD)，以人的需求为导向，从“城镇竞争力提升”和“市民生产生活需求”两个角度，分别采取“高端服务功能集聚化”和“生活服务职能扁平化”两条路径，通过手机信令、大众点评、百度热力图等大数据平台，重点对影响关联城镇空间的商业服务设施进行量化分析，按照强弱发展关系进行主次分类，明确不同层次的空间离散集聚度，提出城镇空间结构方案。用GIS软件将多情景分析方案进行空间叠加，重叠度较高的区域可作为城镇集中建设区的优先选择区域，重叠度较低的区域可作为城镇弹性发展区的选择范围。D.2.3 综合分析 基于FLUS模型分析法和情景分析法等空间分析方法，合理确定城镇集中建设区和城镇弹性发展区。