我国社会福利制度的现状与问题样本.doc

中国社会福利制度现实状况和问题
在社会保障学界，大家往往把社会保障和社会福利两个概念混同使用。在这里，我们将社会福利作为社会保障法律体系之下五个项目中一个项目来使用。
在社会保障法律体系中，社会保险意在为大家比如生老病死这些通常生活风险提供保护；社会赔偿意在为大家在遭遇比如战争、暴力行为这些特殊生活风险而受到损害时提供保护；社会救助旨为那些不能从社会保险或社会赔偿中取得待遇或从社会保险或社会赔偿中取得待遇不能维持其基础生活需要大家提供保护。而社会福利意在为提升和改善大家生活质量和大家全方面发展而提供物质帮助和服务设施，比如住房津贴、教育津贴、青少年津贴、老年公寓、博物馆等。
（一）中国传统福利制度建立和内容
中国社会福利制度建立于20世纪50年代，1951年8月公布了《相关城市救助福利工作汇报》，汇报由政府民政部门负责组织实施，保障对象关键是无依无靠城镇孤寡老人、孤儿或弃婴、残疾人等。民政部门经过设置福利机构为这些孤老残幼人员提供保障。福利机构分为社会福利事业和社会福利企业两类。福利事业机构包含多种收养性福利院、精神病院等；福利企业关键是经过为残疾人提供就业机会，处理残疾人生活保障问题。民政部主管这些福利只覆盖了城镇极少数特殊人群（占总人口1%不到）。1950年6月颁布《工会法》、1953年劳动部公布《中国劳动保险条例实施细则修正草案》对企业职员生活困难补助、探亲补助、取暖补助作了要求，还要求企业应设置食堂、托儿所，所需费用由企业行政或资方负责。1953年5月财政部、人事部公布《相关统一掌管多儿女补助和家眷福利等问题联合通知》、1954年3月政务院公布了《相关各级人民政府工作人员福利费掌管使用措施通知》、1956年国务院公布《相关国家机关和事业、企业单位1956年职员冬季宿舍取暖补助通知》、1957年1月国务院公布了《相关职员生活方面若干问题指示》，这些法规对国家机关、机关职员冬季取暖、生活困难补助、职员住宅、上下班交通、职员家眷医疗补助、生活必需品供给等问题作了全方面要求。由此，绝大多数企业职员和国家机关和机关工作人员福利需求按要求由其所在单位提供，而且是中国社会福利主体（占城市居民95%以上，占总人口25%以上）。企业职员福利由劳动部负责和管理，而国家机关、机关工作人员福利由政府人事部门负责。能够看出，中国社会福利是由民政福利、企业职员福利和国家机关、机关职员福利三部分组成。
从20世纪50年代初建立社会福利制度至90年代末期整个计划经济时期，城镇居民能够享受到福利待遇在不停增加，从职员生活困难补助、冬季取暖补助、探亲补助、交通补助、休假疗养，到为职员建立托儿所、幼稚园、食堂、洗澡堂、医务室、阅览室、体育场，再到为全部城镇居民提供粮油和副食品价格补助，一个企业或一个单位就是一个无所不管、无所不包小社会。另外，教育和住房分配也是福利待遇。在教育方面，从小学到高中教育是无偿，高等教育不仅免交学费、住宿费等费用，而且学生还能够享受到能够处理吃饭问题助学金；在福利分房方面，企业或单位根据职员工龄和年纪等条件和家庭人口数目，为职员分配住房。总而言之，计划经济时代50年，中国社会福利是以职业为依靠、以城镇职员为主体、关心职员生活方方面面、所需经费几乎全部由国家财政提供福利制度。
中国福利制度自建立以来，尤其是在建国后十明年，在处理城镇无家可归、无依无靠、无生活起源社会组员生存问题上，作出了有益贡献。据民政部门统计，1959年民政部门管理福利院收养了64454位孤老、27964位孤儿和14627位“三无”精神病患者。[1]在农村，根据1960年4月二届全国人大二次会议经过《1956-1976年全国农业发展纲要》第30条确立对农村中孤老残幼实施“五保”制度，很多地域建立了养老院，收养农村中孤寡老人。到1994年，全国已经有33584个乡镇统筹供养了273万“五保”人口，农村敬老院约4万所，收养56万老人。[2]民政福利制度实施就使得那些社会上最脆弱群体生存有了保障，由此极大地显示出新生社会主义制度优越性，保障了社会稳定。
在计划经济时期“高就业、低工资”就业和分配制度下，城镇职员所享受到无所不包福利待遇，不仅极大地填补了职员因为低收入而造成生活上亏空，改善和提升了她们物质和精神生活水平，而且使她们切实地感受到当家作主满足和自豪。
（二）中国现行社会福利制度
20世纪80年代开始经济体制改革带来了社会结构巨大改变，传统福利制度日益暴露出一系列不适应新社会环境弊端：首先，国有企业改革肯定使企业成为自主经营经济实体，它们要和全部企业一起参与市场竞争，在这种情况下，企业尤其是部分老企业，因为背负沉重职员福利负担，所以难以和新生企业公平竞争，面临更大破产风险，而且职员所在企业一旦破产，职员极其家庭能够取得福利待遇将没有了着落，生活将立即碰到极大困难；其次，企业福利待遇将企业和职员紧紧地栓在一起（比如单位分配住房、职员子弟就读子弟学校等，形成了企业和职员之间人身依附关系），不一样企业或单位，职员福利待遇会有很大差异，有些单位职员福利甚至高于工资，这就阻碍劳动力合理流动和市场经济所需要统一劳动力市场形成；第三，优厚福利待遇因为是平均分配，所以不仅没有发挥它激励劳动者主动性功效，反而助长了大家懒惰和依靠心理，影响企业效率和发展；第四，经济体制改革带来经济结构多元化，农村人口流入城镇，进入不一样全部制企业和单位就业，她们连应该享受到社会保险待遇全部享受不到，何谈享受社会福利待遇，这种从制度建立之初就对农民实施不平等候遇，在社会主义市场经济下不能再延续下去，不然会继续扩大城镇差距，城镇隔离二元社会经济结构也无法打破。能够看出，在市场经济下，传统福利制度不仅不能适应不一样社会组员需求（中国现有社会福利服务只能满足5%社会需求，这里社会福利服务关键指为老年人、残疾人提供养老和寄养机构），而且直接对企业发展，最终也对整个经济发展产生影响，也会酿成社会不稳定原因。改革传统福利制度势在必行。
1993年4月，民政部公布了《国家级福利院评定标准》，同年8月，民政部又公布了《社会福利企业计划》。1994年12月，民政部公布了《中国福利彩票管理措施》。1997年4月，民政部和国家计委联合公布《民政事业发展‘九五’计划和远景目标纲要》，指出，残疾人能够由过去单一在福利企业就业改变为在福利企业或分散就业。1999年12月，民政部颁布了《社会福利机构管理暂行措施》。从这些法规能够看出，不管是社会福利院和社会福利企业发展，福利资金筹集，还是残疾人就业，社会福利机构管理等，民政部门作为中国福利事业主管机构将把中国社会福利事业逐步从官方举行引向社会举行，并按福利需求设置福利项目，比如将原来单一以集中收养孤寡老人养老院，根据老年人不一样需求设置养老院、老年公寓、老年护理服务、老年家政服务等福利项目，并面向全部有福利需求老年人。民政福利社会化不仅使民政福利走出封闭，而且提升了民政福利机构效率。和此同时，社会办福利机构也在快速发展。尤其是社会办社会福利企业，其发展势头甚至超出了官办福利企业，有数字表明，到20世纪90年代末，官办福利企业占福利企业总数从65%下降到14%，社会办福利企业从35%上升到86%，就业残疾人数占到福利企业就业残疾人总数84%。[3]
企业职员福利改革，在早期，经过实施承包责任制，将企业福利设施对外开放。到了20世纪90年代，在大力发展第三产业社会背景下，在承包责任制基础上，绝大多数企业和单位打破过去封闭运行模式，成立了面向社会、有偿服务劳动服务企业，并逐步和原单位脱钩，成为独立经济实体并参与市场竞争。比如，绝大多数房修企业、托儿所、幼稚园、剪发店等全部是从原来企业或单位剥离出去、自负盈亏经济实体。
住房福利改革，1989年国务院颁布《相关在全国城镇分期分批推行住房改革实施方案》后，城镇居民福利分房开始向住房商品化、私有化方向改革。1994年国务院公布《相关深化城镇住房制度改革决定》，要求以标准价出售公房，1998年底，中央政府宣告停止企机关福利分房后，职员按标准价购置了住房。同时确立了由单位和职员各缴费50%住房公积金制度，并为职员建造和出售经济适用房。有些城市为居民提供廉租房或房租补助。
教育福利改革，让大家感到压力是从20世纪80年代开始将原来高等院校助学金制度改为贷学金制度，以后高校学费一路攀升，城市关键中小学校也要收取赞助费。农村义务教育因为失去集体经济支持而将负担转嫁到了农民身上。因为计划经济时期平均主义分配制度被打破，大家收入出现了差距，一部分人先富了起来，收费昂贵私立学校应运而生，优异教学设备、优异师资、独特教学方法，为富人子弟提供了优越就学机会。从幼稚园到大学多个办学模式，开辟了教育领域竞争局面，为培养出适应时代发展要求学生提供了可能。
伴随国有企业改革不停深入，国有企业及其职员数量有了较大降低，加之国有企业和国家机关、机关职员福利事业逐步走向社会化，所以，单位和企业对于社会福利事业投入大大降低，负担大大减轻。和此同时，国家和社会举行福利事业在快速发展，不停满足不一样社会组员对于福利项目标需求。中国社会福利事业改革即使没有社会保险改革进展快、步伐大，不过它正在缓慢地朝着社会化、规范化方向发展。
（三）应该加紧建立适合中国国情社会福利制度
1．应重新建立适合中国国情教育津贴和住房津贴制度。教育津贴和住房津贴全部是为大家全方面发展和提升大家物质和精神生活水平提供条件所采取政策，属于社会福利范围。中国在教育方面，大学由过去助学金制改为现在贷学金制，城市中小学和幼稚园费用也比较昂贵；在住房方面，由过去福利分房改为现在住房货币化。这么以来，国家将上学和住房方面负担几乎全部转移到了老百姓身上。不过，因为相关工资制度和收入制度不配套，酿成了一系列社会问题。在经济体制改革以后，相当一部分社会组员进入低收入阶层，而且在比较长时期内不可能改变，由此她们儿女上学问题，尤其是上大学，给她们带来很大经济负担和思想压力。据教育部门统计，西部地域考上大学学生20%左右来自贫困家庭，，安徽省高校有贫困生4万余人，，北京高校24万在校生，其中贫困生占15%-20%，有些学校达成40%。[4]各地即使颁布了“经济适用房”政策并建造了经济适用房，但真正有资格购置者因为囊中羞涩而不能购置，反被有钱而没有买房资格富人买走用于出租收取租金，这不仅使立法初衷没有得到实现，反而深入拉大了贫富距离。所以，在教育福利和住房福利改革方面，我们不能采取过去和现在这两种极端做法，而应该制订适合中国国情、按一定条件提供教育津贴和住房津贴法规，以减轻大家在教育和住房方面经济负担，最大程度地表现社会公平。
2应立即建立青少年援助制度。青少年援助制度适适用于那些父母因死亡、离异、被判刑等原因，无人照管而流落街头未成年人群体，应该是社会福利中一个组成部分。进几年来，在中国出现了很多有社会良知、社会责任感人士，她们利用自己办企业赚来钱或从国家慈善机构争取来资金，收养那些流落街头未成年人，为国家负担了责任，使无家可归或有家不能归未成年人生活有了保障，也得到了教育。[5]不过，因为这些从事慈善事业人经济能力有限，使得所从事有益事业常常处于困境甚至难认为继。每当这么时候，当地政府又不能接手，使原来有意义事情变得很被动。这不仅不利于那些未成年人成长，而且给以后愿意做善事人造成恐惧和担心，使她们不再敢重蹈覆辙。在中国，流落街头未成年人比较多，所以，需要立即制订青少年援助法，为那些不属于残疾遗弃，但又无人照管、流落街头青少年提供生活和教育援助，使她们能够和其它青少年一样健康成长，成为对国家和社会有用人才。青少年援助所需资金应由国家财政支付或从福利彩票收入或社会募捐中拿出一部分支付或在主办人碰到比较大困难时国家财政给予一定支持，这么才能激励大家主动从事类似慈善事业。
3．分离福利和就业内在联络，使职员和企业和单位之间只含有劳动工资关系，使职员用自己劳动收入、依据需要和可能购置从社会福利中分离出来市场化服务。在计划经济时代，国家和企业和单位为职员提供平均分配隐性收入，价值和工资相当甚至超出工资水平，福利待遇将单位和职员紧紧捆在一起，甚至无法分离。在市场经济下，应该将这种隐性收入中相当部分表现在大家工资收入中，让大家在获取比较多劳动酬劳后，依据自己经济实力和需要选择购置适合自己服务产品，比如老年公寓、托儿所、幼稚园、体育设施、餐馆等会有不一样档次，大家全部能够自主选择。为了得到收费较高优质服务，大家需要主动努力工作，这又激发了大家工作热情；大家有了较多收入，就会购置更多愈加好社会服务，这反过来又推进了第三产业快速发展，由此形成一个良性循环。在这里，需要指出是，政府需要大力支持民办福利机构，降低对民办福利机构限制，包含对民办福利机组成立条件不能要求过严，为民办福利机构提供合适税收减免政策，扶持民办福利机构健康发展，并为民办福利机构和官办福利机构公平竞争发明条件。
4．要将社会福利和社会救助作比较明确界分。社会福利处理是大家在温饱问题基础处理情况下，怎样提升大家物质和精神生活水平问题；而社会救助处理是大家生存问题。在中国以往社会福利项目中，有些项目属于社会救助范围，比如城镇“三无”人员，民政部门为其提供生活保障属于社会救助，而不属于社会福利，尽管所需费用全部是从国家财政支付，所以没有不要将社会救助列入社会福利范围，因为为她们处理仅仅是她们最基础生活问题。另外，残疾人因为是一个特殊群体，所以对她们劳动就业、康复、接收特殊教育等问题由残疾人保障法作出专门要求，并由残疾人企业、康复机构、特殊教育学校等机构给予实施，也属于独特领域，不应纳入社会福利范围。而对于那些“三无”残疾人，则应由社会救助机构为其提供保护。
5．要将社会福利社会化和第三产业提供服务区分开来。社会福利社会化应该了解为国家办社会福利，而不是企业和单位办自己职员福利。在社会保障领域，国家和社会在同一意义上使用，关键是指国家用公众（社会）缴纳税金举行社会福利事业，其次是政府将发放福利彩票和组织募捐取得资金用于社会福利事业。比如教育津贴、住房津贴或购房津贴、青少年援助资金由国家从财政支付，而城镇在小区设置健身设施资金则出自发行体育彩票。而过去包含面广泛其它福利服务则应由称作第三产业服务行业提供并由大家自己去购置。社会福利在中国现在甚至以后相当长时期内不应是无所不包，实践证实它是包不了。
总而言之，经过以上初步梳理以后，我们应该摈弃以往无所不包大福利概念，在合理工资制度下，将应该由大家购置社会服务让大家就像购置食品、衣服和其它生活用具那样自己去购置，而只是将有限多个项目保留在社会福利中，这和国和民全部将是有益。

[1] 郑功成等：《中国社会保障制度变迁和评定》，中国人民大学出版社，第338页。
[2] 林嘉：《社会保障法理念、实践和创新》，中国人民大学出版社，第268页。
[3] 郑功成等：《中国社会保障制度变迁和评定》，中国人民大学出版社，第351页。
[4] 戚海燕：《首全部高校贫困生无一辍学》，《北京日报》12月10日。转引自多吉才让：《中国最低生活保障制度研究和实践》，人民出版社，第75页。
[5] 在全国比较有影响是河北邯郸一位农民企业家曹春明先生，用她办企业所得资金，收养了几十个孤儿，给她们管吃管住，还请了老师为她们上课，使这些孩子既得到了家庭温暖，又学到了知识。不过，因为资金只出不进，在运作了一段时间以后，曹春明碰到了资金上问题，在多方求救无门情况下，曹春明准备卖肾来维持她孤儿收养院，曹春明为此很痛心。另一个例子是陕西一位监狱女干部张淑琴，终年目睹在押罪犯儿女因无人照管而流落街头情景后，决心办一个特殊儿童学校，专门接收罪犯儿女。张女士在申办这所学校过程中历经艰辛，最终在中华慈善总会支持下，才办了起来。她们舍弃自己全部利益，为社会分担责任行为，为世人所赞叹，但一旦陷入困境，几乎是个人所爱莫能助。