土地出让制度对房价的影响.doc

每次的宏观调控中都少不了房地产，每次的重点都集中于对房价的调控，但为什么每次对房价的调控中却历来未涉及到对土地价格的调控，或对土地出让制度的调控或修改呢？
自2023年实行土地出让的招拍挂制度之后，价格者得成为防止腐败的唯一途径，从而推高了土地的出让价格，并刺激了地方政府对土地财政的依赖。而地王的频出让中央政府不断的出台打压房价的措施，甚至不惜用行政的限购手段、约谈手段。但是却始终不愿调整出让制度，宁愿限房价而竞地价也绝不愿限地价而竞房价。
从经济学角度看，土地的价格应由土地的产出能力决定，如能种水稻的土地要比只能种地瓜的土地值钱，由于水稻的产量高、价格高、收益大，因此土地的价格高，土地的产出预期决定着土地的价格。
但中国的土地出让制度决定了政府垄断的土地供应，并以竞争的出让方式一次性的收取若干年的“批租制”，这就扭曲了土地的价格。如政府不出让种水稻的土地而只出让种地瓜的土地，于是饥饿就让民众不得不出更高的价格购买种地瓜的土地而去生产水稻。假如政府连种水稻都垄断和控制了，那么地瓜也能卖个水稻的价格，水稻就价格更高了。
正是这种预期让土地的价格不断升高，而产出的不管是地瓜还是水稻价格都在上升并被扭曲了。
两年前全国工商联黄主席曾将土地问题的报告在全国两会上提交了大会发言，也曾引发一轮关于土地价格在房价中所占比重的争论，但并未最终得到解决。今天这个问题则越演越烈、更加突出。土地成本占房价中的比例不是缩小而是不断的扩大，土地交易的价格指数上升的速度与幅度不是小于房价上升的速度与幅度，反而大大的超越了房价的指数。自2023年实行招拍挂制度之后，两者之间的差距则逐年加大，成为推动房价上升的重要动力，而不对土地出让制度进行调控就必然只能不断的那个房价升级，不管用什么样的行政手段都无法阻止房价继续上涨的脚步。
2023—2023年，我国70个大中城市房价累计上涨了76.8%，其中商品住宅价格累计上涨了86%，二手房住宅价格累计上涨了96%，但同期我国70个大中城市地价累计上涨了123%，其中住宅用地价格累计上涨了163.5%，普通住宅用地价格上涨了174%，并重要集中于2023年以来“招拍挂”严格实行之后。全国土地价格的上涨幅度均超过房价的上涨幅度，且累计上涨幅度成倍于房价的上涨幅度。由此可见，土地出让制度导致房价上涨已成定因，不改革现有的土地出让制度则无法调控房价。
为此，REICO工作室专门就《我国城市土地出让制度改革分析》进行了专题研究，再一次分析了土地出让制度对房价的影响，进一步明确如对房地产的宏观调控不触及土地出让制度，则不管用什么样的方式来限制需求都无法改变房价上涨的趋势。特别是在城乡化高速发展的过程中，仅靠政策和行政措施打压投资与投机行为是无法改变民众对于其的判断的，仍然无法从主线上解决住房需求的同时解决房价的上涨问题。
几乎所有的媒体、官方舆论和社会舆论都将房价上涨的因素归功于房地产商的黑心，但房地产商们却无法改变土地出让制度，不得不将土地成本的上涨转移到房价之中。问题不在于商品房购买者是否为土地支付了多少成本，而在于这个土地的高收益是否解决了更多的居住需求；是否帮助了更多无力购买商品房的家庭。否则为高地价而付出了大量成本和高价的结果仍然是住房条件无法普遍改善，无助于市场供求关系的平衡，并将继续推高着市场中的价格。
现将《我国城市土地出让制度改革分析》全文附后，望能对理解房价的上涨问题有所帮助。

《我国城市土地出让制度改革分析》

提纲
当前房地产调控政策没有触及到我国城市土地出让制度。我国城市土地出让制度具有三个重要特性：政府垄断土地供应，以竞争性的招拍挂为重要出让方式以及一次性缴纳未来若干年的土地出让金的“批租制”。在我国快速城乡化和地方政府“土地财政”的背景下，我国城市土地出让制度导致了土地价格的高涨。土地价格高涨则是导致住宅价格高涨的重要因素之一。改革的方向，一是适应我国快速城乡化的发展趋势，扩大城市土地供应，二是改革招拍挂出让方式，不以土地价格的高低作为竞争标的，三是将批租制转换为年租制，并与房产税合并征收。
目录
一、当前房地产调控政策与城市土地出让制度 2
二、我国城市土地出让制度的特性 5
三、土地出让制度与土地价格 7
四、土地价格与住宅价格 15
五、国外土地出让制度 23
六、我国土地出让制度的改革 29

一、当前房地产调控政策与城市土地出让制度
为遏制住宅价格连续快速上涨，中央政府出台房地产调控政策
自2023年年初以来，我国城市住宅价格连续上涨。国家记录局公布的全国七十城市住宅销售价格指数自2023年3月份以来环比一直超过100，这个趋势一直连续到2023年3月份。这种快速上涨的住宅销售价格引起来各方面的关心和担忧。在此情况下，中央政府自去年末开始酝酿新一轮房地产调控措施。自2023年3月份以来，各种调控措施频繁出台。
2023年3月份以来住宅价格回落趋于平稳

2023年政府出台多项措施遏制房价过快上涨

大部分城市的调控政策着眼于数量控制

调控政策效果初显，住宅价格连续快速上涨初步得到遏制
从目前的政策效果来看，我国城市住宅价格的连续上涨已经初步得到了遏制，调控成效初显。全国七十城市住宅销售价格指数在5月份下降到100以下，一些城市，特别是一线大城市，如北京、上海、广州等，已经连续两个月或三个月住宅销售价格指数在100以下；其他月份的住宅销售价格指数也维持在100左右。
不同于以前的房地产调控，本轮调控重要有如下特点：

本轮调控上升到了政治高度
第一，中央高层高度重视，将遏制房价的过快上涨上升到了政治高度；控制房价上涨不利的地方领导要承担政治责任。

重要采用数量控制措施和行政方式
第二，为了实现尽快实现遏制房价快速上涨的政策目的，政策手段重要采用了数量控制的方式，并通过行政方式实行。
纵观中央政府和各地方政府的调控政策特性，一是控制房地产“银根”，即紧缩房地产信贷，特别是住房贷款，提高利率、提高首付比例；
二是控制居民购房数量，限制外地居民购房，限制本地居民购买多套住宅；
三是通过增长保障性住房供应，以平抑过高的需求。
但是，从政策的效果来看，起到遏制房价快速上涨的重要作用的还是控制银行的房地产信贷和控制购房数量两个方面，增长保障性住房供应的贯彻情况不容乐观；即使可以实现，其政策效果也需要在较长一段时间显现。

没有涉及到土地出让制度
第三，本次调控并没有涉及到我国房地产业的制度特性，特别是没有涉及到房地产业的土地出让制度改革。而土地作为房地产业的最基本“生产要素”，却在住宅价格的上涨中起到了基础性作用。假如不从土地出让制度的改革入手调整我国的房地产业，那么对住宅价格的调控也只能“治标”，而不能“治本”。

改革城市土地出让制度是保证房地产业有序、健康发展的基础条件
根据《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，在未来相称长的一段时间内，我国仍面临着几亿农民城乡化的挑战；快速推动城乡化不仅是我国目前的战略任务之一，也是贯彻科学发展观、统筹城乡发展的必然规定。在快速城乡化、大量人口进入城市的情况下，我国城市房地产市场将长期面临“卖方市场”的约束。在此条件下，我国城市的土地出让制度存在推动土地价格上涨，并进而推动住宅价格上涨的内在动力。因此，我们认为改革我国城市的土地出让制度将是保证房地产业有序、健康、稳定发展的基础性条件，是增长住宅供应、控制住宅价格过快上涨的基础性条件。注释：本报告讨论的重要是商品住宅和住宅用地；如无特别说明，本报告中涉及的“住宅”、“住宅”、“土地”等，都指商品住宅和住宅用地。

二、我国城市土地出让制度的特性
我国城市土地出让制度改革的两条线索：
无偿使用到有偿使用；划拨、协议出让到招拍挂出让

我国城市土地出让制度自改革开放以来进行了一系列的改革。改革的线索有两条：
第一，在上世纪80年代改革的线索是土地使用权的“无偿、无期限”演变为土地使用权的“有偿、有期限”的使用制度。土地使用权的有偿使用，一方面由外资公司开始，此后逐渐扩展到当时的国营公司以及其他企事业单位。1988年公布实行的《宪法》修正案第二条规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，这就从法律上拟定了土地使用权有偿出让问题，使土地交易市场的形成有了法律依据。
第二，城市土地使用权的出让方式，由划拨、协议为主，逐步演变为以招标、挂牌、拍卖（招拍挂）为主的方式。2023年开始实行的《物权法》第137条规定：“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采用招标、拍卖等公开竞价的方式出让。”公开出让土地的范围进一步扩大，土地使用权“招拍挂”出让方式由国家政策上升到法律规定。

通过近三十年的改革，我国逐步形成了土地出让政府垄断、以招拍挂方式为主、一次性收取土地出让金的城市土地出让制度：
特性一：政府垄断城市土地供应
第一，我国城市的土地所有归国家所有，由各级政府代行所有者职权。在实践中，各级城市政府成为本地城市土地的实际所有者，并成为城市建设用地的唯一垄断供应者。政府通过征收农民集体土地等方式获得城市新增建设用地，并通过土地一级交易市场将土地使用权出卖给相关单位和个人。

特性二：招标、挂牌、拍卖为主的竞争性的出让方式
第二，政府出让城市土地的方式，按照市场参与限度的不同，可以分为：划拨、协议、挂牌、招标和拍卖。图2描绘了五种土地出让方式的市场参与限度差别。划拨几乎没有市场因素；协议属于作为供方的政府与需方之间的谈鉴定价形式；挂牌、招标和拍卖则属于市场参与较高的出让方式，符合条件的多个需求者通过市场竞价获得土地使用权。

特性三：一次性缴纳土地出让金的“批租制”
第三，从缴纳土地出让金的方式看，我国城市土地出让实行的土地的“批租制”。所谓“批租制”，是指开发商或土地使用者向政府一次性缴纳未来若干年的土地使用权出让金。与批租制不同的是“年租制”，指开发商或土地使用者在未来若干年内每年分别缴纳土地使用权出让金（注释：土地出让金不同于房地产税收和房地产开发过程中的各种费用。土地出让金是政府作为土地所有者出让土地使用权获得租金和土地前期开发的费用，是政府作为土地所有者获得的所有者权益；房地产税收，例如城市土地占用税、耕地占用税、房地产税等，是政府作为公共管理者收取的税；房地产开发过程中的各种费用，例如测量费等，是公共事业部门提供相应服务的收费。在政府财政收支中，土地出让金纳入政府型基金解决，房地产税收纳入地方一般预算收入解决。）。

专栏：我国城市土地出让方式
划拨出让方式是政府以行政划拨方式进行的土地出让。划拨的土地仅缴纳土地征用补偿、安顿等费用，或者无偿使用，并且没有使用期限的限制。在计划经济时代，城乡土地一般都是通过划拨进行配置的。
协议出让方式的供方（政府）和需方（开发商）在议定条款时，特别是拟定土地使用费方面，都有较大的灵活性。因此，这种协议方式一般用于以公益事业或福利事业为目的的用地的出让。相比于划拨出让，协议出让已有市场参与的因素，土地价格的拟定通过了土地供应方和土地需求方双方的谈判，并拟定了土地出让后的使用途径。
招标、挂牌和拍卖都是市场参与限度较高的出让方式。挂牌出让的方式综合了招标、拍卖和协议方式的优点，具有交易便捷、成本低廉、公开性强的特点。从市场参与限度上看，挂牌既保证了较高的市场参与限度，又给了需求方充足的时间分析和考虑挂牌条件。挂牌出让的方式综合了招标、拍卖和协议方式的优点，具有交易便捷、成本低廉、公开性强的特点。
招标是指代表国家出让土地使用权的土地管理部门向不特定的多数人发出要约邀请，招引别人投标，然后根据一定的规定从投标者中择优拟定土地使用权受让人的出让方式。以招标方式订立土地使用权出让协议，引进了市场竞争机制，有助于选择合适的受让人。这种方式一般合用于开发性或有较高技术性规定的建设性用地。
拍卖也叫“拍让”，是指土地所有者代表在指定的时间、地点组织符合条件的土地使用权故意受让人到场，就某一土地的使用权公开叫价竞买，按价高者得的原则拟定土地使用权受让人的一种出让方式。以拍卖方式订立土地使用出让协议，国家可以获得较高的土地使用费，因此，这种方式合用于已经开发成熟的商业性用地使用权的出让。

三、土地出让制度与土地价格
土地出让制度是推动土地价格上涨的制度性因素
住宅价格的上涨受到各方面的密切关注。本次房地产调控的目的也是控制快速上涨的住宅价格。但是，本次调控并没有触及住宅价格上涨的制度性因素，即土地价格和推动土地价格上涨的城市土地出让制度。
如前所述，我国城市土地出让制度有三个显著特性：即土地供应的政府垄断、招拍挂为主的土地出让方式以及一次性缴纳土地出让金的土地批租制度。这三个特性都有推动土地价格上涨的内在逻辑，是土地价格上涨的前提条件。但是这三个特性却不必然可以推动土地价格上涨；现实中土地价格的上涨还需要两个外部条件，即城市政府对土地财政的依赖以及住宅市场的“卖方市场”。
（一）土地出让方式推动土地价格上涨的内在逻辑
在土地供应垄断的条件下，出让方式的竞争性越强，那么土地价格越高。
在土地供应垄断的条件下，政府可以通过对市场上土地供应数量的控制进而控制土地的价格。但是，假如在土地需求方面没有竞争，或竞争不充足，或者买方具有和卖方谈判的能力，那么供应方的垄断也不一定能导致土地价格的上涨。在供应方垄断的情况下，需求方的竞争越充足，那么土地价格上涨越高；在需求方充足竞争的情况下，土地价格将上涨到最高，并把住宅价格上涨带来的所有“剩余”所有拿走。因此，在土地供应垄断的条件下，土地需求方的竞争越充足，那么土地价格越高。

按照竞争性限度，土地价格由低到高的出让方式为：划拨-协议-挂牌-招标-拍卖
这一点可以通过土地出让方式的市场参与限度差别进行验证。划拨土地是最缺少市场参与的一种出让方式，可以预计划拨的土地价格最低。在协议出让方式下，需求方尚有与政府谈判的余地，并且竞争也不剧烈，因此，土地价格还可以维持在较低水平。而在招拍挂出让方式下，由于土地需求方的剧烈竞争，土地价格将会出现非常明显的上涨。

北京市普通土地出让方式下住宅土地价格显示，招标和挂牌方式下的土地价格远高于协议和划拨
我们选取了北京市（市本级和城八区）以及重庆市（市本级和城六区）自2023年1月1日到2023年1月1日期间出让的住宅用地的价格情况。北京市（市本级和城八区）在此期间共出让住宅用地317幅，其中公布了成交价格的233幅。这233幅住宅用地共通过三种方式出让：协议、挂牌和招标。在协议出让下，住宅用地的出让价格只有1690元/平方米；而在挂牌出让下，出让价格上升到了9795元/平方米，在招标出让下，出让价格更达成了11146元/平方米。挂牌和招标是协议出让价格的5.8倍和6.6倍。
普通商品房用地的协议出让价格只有1313元，而在挂牌和招标出让方式下，土地价格上涨到了11521元/平方米和12210元/平方米，上涨了8.8倍和9.3倍。

重庆市：拍卖和挂牌出让的土地价格远高于划拨方式下的土地价格
重庆市（市本级和城六区）在2023年1月1日到2023年1月1日公布成交价格的住宅用地共107幅，在这些出让地块中，没有协议出让的土地。合计的住宅土地出让价格为4238元/平方米，划拨土地的均价为1316元/平方米，而挂牌和拍卖出让的土地均价达成了5192/平方米和5793元/平方米，分别是划拨住宅用地均价的3.8倍和4.8倍。

商品住宅用地重要是招拍挂方式出让土地，因此土地价格较高
需要指出的是，根据当前的土地出让规定，划拨和协议出让不合用于商品住宅用地。因此，进入市场的商品住宅使用的土地都必须通过市场竞价的方式获得。表3和表4记录了北京市（市本级和城八区）和重庆市（市本级和城六区）在2023年1月1日到2023年1月1日期间通过各种方式出让的住宅用地情况。登记表白，不管是在北京还是重庆，商品住宅用地涉及中低价位中小套型商品住宅用地，重要是通过招标、挂牌和拍卖方式出让的。在这种情况下，商品住宅用地的土地价格无疑会大大高出划拨和协议出让的土地价格。

（二）土地财政是土地价格上涨的动力
土地批租制可以使政府一次性获得未来若干年的土地租金
以招拍挂为主的城市土地出让方式，其本来目的是减少划拨和协议出让所带来的无效率和腐败问题。从几年来的实践看，城市土地出让的招拍挂方式极大提高了城市土地出让的收益，减少了出让过程中的腐败，从整体上提高了土地市场的运作效率。但是，在土地供应垄断和土地需求远大于供应的条件下，这种出让方式导致了土地出让价格的高涨。而地方政府对土地财政的依赖使政府在城市土地出让上的目的变成获取土地出让收入最大化。招拍挂的出让方式为政府实现这一目的提供了手段。地方政府对土地财政的依赖成为土地价格上涨的内在动力。我国土地出让制度的另一个特性是土地出让的“批租制”，即政府可以一次性征收未来70年（住宅用地）的土地出让金。这种土地的批租制使政府可以在短期内通过土地出让获得高额资金。
在1994年分税制之前，地方政府的土地出让收入是中央和地方提成的制度；分税制改革后，地方政府的土地出让收入重要归地方所有，并且成为地方财政一个重要来源。特别是在2023年土地重要以招拍挂方式出让后，土地出让金收入已经成为一些地方政府的重要收入来源，形成了所谓的“土地财政”。

“土地财政”使政府以推高土地价格从而获得最大化土地收入为土地出让政策的重要目的
“土地财政”的一个主线因素在于当前分税制体制下地方收入与支出责任的不对等，地方政府缺少稳定可靠的收入来源。而土地出让制度的特性又让地方政府发现通过土地出让收入可以填补地方财政收入缺口。这样地方政府的一个重要政策目的就是在尽也许的情况下推高土地价格从而获得最大化的土地收入。
为了控制地方政府的“土地财政冲动”，国务院办公厅2023年《关于规范国有土地使用权出让收支管理的告知》规定地方政府的土地出让金收入所有纳入地方基金管理，实行严格的“收支两条线”，并规定了土地出让金的六个用途。但是，在现实中，“收支两条线”管理对遏制地方政府“土地财政冲动”的效果并没有凸显出来。

2023年全国土地出让总价款高达1.59万亿元，占全国财政总收入的23.22%
土地出让金收入排在前七位的大城市，土地出让金占地方财政收入的比例，最高的达成了51.7%
根据国土资源部公布的官方数据显示，2023年全国土地出让总价款高达15910.2亿元，同比增长63.4%，占当年全国财政收入的23.22% 。2023年全国70城市土地出让金收入同比增长超过100%；排在前20位的城市土地出让金总额高达6210亿元，同比增长108%。图3-3给出了土地出让金收入排在前20位的城市的土地出让金收入；图3-4给出了2023、2023和2023年排在前七位城市的土地出让金收入占当年地方财政收入的比例。2023年土地出让金收入最高的是上海，高达821亿，占当年上海地方财政收入2540.3亿元的32.3%。在2023年，土地出让金收入排在前七位的城市，土地出让金占当年地方财政收入的比例，最高的达成了51.7%（武汉），最低的也达成了23.9%（北京）；而在2023年最高的武汉土地出让金收入占当年地方财政收入的比例更是高达86.0%。

中小城乡的“土地财政”依赖
地方政府对“土地财政”依赖在一些三线城市甚至一些中小城乡也表现强烈。在东部沿海某镇的调查显示，该镇土地收入占镇可支配财力的比例一直居高不下，最高的年份（2023年）占到了91.11%，最低的年份（2023年）也占到了33.93%。而土地收入一直构成该镇财政总支出的重要来源。

（三）快速城乡化带来的对城市住宅的强大需求
在“卖方市场”条件下，政府可以通过控制土地供应数量进而控制土地价格
政府可以通过土地出让金获取大量土地出让金还需要一个条件：对城市住宅的强烈需求以及由此引致的对城市住宅用地的需求。在住宅市场处在供不应求的“卖方市场”的条件下，作为引致性需求的土地市场也将长期处在“供不应求”的状况。在这种情况下，政府可以通过控制土地供应数量，进而控制土地价格获得土地出让收益。

我国还将面临长期的快速城乡化过程
改革开放以来，中国农村人口开始了大规模迁移进入城市的过程（图8）。2023年中国的城乡人口已经达成了6.22亿，城乡化率达成46.59%。从1978年到2023年，中国城乡新增人口4.49亿，平均每年新增1449.71万；从1998年到2023年2023间，中国城乡人口增长了2.06亿，平均每年增长1870.71万。从1998到2023年，相称于每年新增一个北京市。而根据国际上城乡化发展的经验，城乡化率在30%-60%之间，为快速城乡化阶段。
中共中央《关于制定第十二个五年规划的建议》中明确指出，在未来五年，我国的一个重要目的是统筹城乡发展、加快城乡化步伐。未来五年，我国城市化仍将处在快速发展阶段，总体上将呈现出逐步小幅加速增长的态势，预测到2023年我国城市化率将达成53%左右（注释：郭新双，2023，《“十二五”时期我国城市化进程思绪与金融支持》，国家开发银行，2023年4月。），城乡化率年均增长1.1个百分点。这意味着每年城乡人口将新增1700多万（注释：按照1998-2023年城乡化率对城乡人口的增长弹性计算）。按照城乡人口人均住宅面积30平方米测算，在“十二五”期间，每年仅为这1700多万新增城乡人口建设住房，就需要新增住宅建设面积5.1亿平方米（注释：按照人均30平方米计算。）；而2023年城乡新增住宅建设面积为8.21亿平方米。假如未来五年每年城乡新增住宅建设面积仍然维持在8.21亿平方米，那么仅新增人口所需住宅就已经占去了62%。
在这种对城乡住宅高需求的压力下，我国城市住宅建设对土地的需求将长期居高不下，土地市场“卖方市场”的特性也将会长期维持。

（四）小结
在我国快速城乡化以及地方政府对“土地财政”依赖的背景下，当前的城市土地出让制度是推高土地价格的重要因素
我国城市土地出让制度有三个重要的制度特性：第一，政府垄断城市土地供应；第二，以招拍挂为主的竞争性的土地出让方式；第三，一次性缴纳未来若干年的土地出让金。这个三个制度特性使得政府可以通过控制土地供应数量和土地价格，一次性获得大量可用财力。而在中国的财政体制下，地方政府对“土地财政”有依赖性；“土地财政”使政府有动力推高土地价格。在中国快速城乡化、大量农业人口进入城市的条件下，对城市住宅用地的需求将长期处在比较紧张的状态下。在这样的条件下，假如不对城市土地出让制度进行改革和完善，可以预计我国城市土地的出让价格将进一步上涨。而土地价格的上涨将进一步传导到住宅价格上，推动住宅价格的连续升高。

四、土地价格与住宅价格
我国城市土地出让制度下，土地价格的上涨有推动住宅价格上涨的内在逻辑
土地价格与住宅价格之间的关系一直是各方面关注的焦点。在这方面也有很多不同的研究和观点。土地是房地产开发的重要成本之一，在住宅价格中必然有补偿土地成本的部分。不能简朴地说土地价格决定住宅价格，或者住宅价格决定土地价格。从理论上来讲，商品的价格不是成本决定的，而是商品市场供求平衡决定的。有诸多因素影响了住宅价格。但是，在我国城市土地出让制度以及我国所面临的快速城乡化的条件下，土地价格的上涨已经成为住宅价格上涨的一个重要因素。

土地批租制推高土地价格，从而推高住宅价格
一方面，如前所述，我国城市土地出让制度的特性是政府垄断供应、招拍挂出让方式和批租制。在土地批租制条件下，本来应当分摊在整个使用权出让期间的土地出让金需要一次性缴纳。开发商一方面需要向政府一次性缴纳，另一方面则需要通过住宅的出售一次性补偿缴纳的土地出让金。因此，在出售的住宅价格中，事实上涉及了未来七十年（住宅用地）的土地出让金。

房地产市场的“卖方市场”导致土地价格的任何变动都会立即反映到住宅价格中
另一方面，我国将长期处在快速城乡化的过程中，这决定了我国城市房地产市场将长期处在需求大于供应的“卖方市场”状况下。在这种条件下，土地价格的任何变化都会立即反映到住宅价格中。不仅过去购买土地的价格所有进入房价，并且现在的土地价格还通过预期影响周边的住宅价格和未来的住宅价格。我们看到的“地王”推升周边住宅价格和未来预期房价的案例已经表白了这一点。

在竞争性的土地出让方式下，政府通过提高土地价格从而获得住宅价格上涨的所有好处
第三，土地价格和住宅价格的关系，其实质是交易各方从房地产市场中获得的收益的分派关系。住宅价格上涨的第一轮分派是开发商获得高额收入；但是，高额收入不等于高额利润。在第二轮分派中，政府通过土地出让金（土地成本）和开发商重新分派销售收入，这才是最终的分派格局。我国城市的土地出让制度在第二轮分派中起到了决定性作用：在土地出让过程中，开发商是“竞争性的”，而政府作为供应方是垄断性。在供应方垄断，需求方竞争的市场条件下，供应方将获取绝大部分收益。
上述三点的共同作用所导致的结果是土地出让价格所有进入住宅价格，从而推高住宅的销售价格。下面我们一方面使用不同城市土地价格和住宅价格的数据，考察和分析土地价格和住宅价格之间的关系；另一方面，我们使用时间序列数据，对土地价格与住宅价格之间的关系进行格兰杰因果检查。

（一）住宅价格与土地价格的关系
对住宅价格和土地价格之间的关系，我们一方面考察和分析不同城市住宅价格和土地价格之间的关系。根据前面的分析，土地成本构成了住宅成本的重要部分；土地价格与住宅价格存在正相关关系。

土地价格占住宅价格的比例可以表达政府从住宅销售中获得的土地收益比例
一方面来看住宅价格中土地价格占的比例。住宅价格（每平方米单价）表达了开发商可以从购房者那里拿到的收入；这些收入的去向，一是成本补偿，涉及土地成本、建安成本、管理成本、房地产税费（注释：房地产税费不通与土地出让金，房地产税费是政府作为公共管理者收取的税收和提供其他服务得到的费用；土地出让金，即我们所称的土地价格，是政府作为土地所有者获得的土地租金和前期开发成本。从财政角度，房地产税费进入政府税收和政府一般性预算收入；而土地出让金则进入基金性收入。）等，二是开发商的利润。土地价格（每平方米单价）表达政府可以从开发商那里拿到的收入。这样，住宅价格（单价）可以提成两部分：一部分是土地成本（政府所得），另一部分则涉及开发商利润、其他成本和房地产税费。土地价格/住宅价格基本上可以表达政府通过土地价格从住宅价格中获得的比例。

从不同城市住宅价格和土地价格的关系看，土地价格越高的城市，住宅价格越高
住宅价格我们使用中国指数研究院2023年6月份的百城住宅价格指数（注释：；由于有些城市的地价没有数据，因此这30个城市事实上是有土地价格的住宅价格前30位的城市。），按照房价从高到低选择前30个城市；住宅土地交易价格来自国土资源部国土运用管理司的“中国城市地价动态监测”给出的各城市住宅土地交易价格水平。考虑到住宅开发的时滞效应，今年出售住宅使用的土地是过去年份购买的，我们使用的地价是2023年到2023年的平均地价。
图9给出了30个城市住宅价格和土地价格的情况。住宅价格和土地价格基本呈正相关：土地价格越高，则住宅价格越高。虽然不同城市土地价格的波动比较大，但是从趋势上看，土地价格与住宅价格是同方向变动的，具有正相关关系，相关系数为0.7621。

30个城市土地价格占住宅价格的平均比例为42.4%
从地价占房价的比例来看，30个城市平均的土地价格占住宅价格的比例为42.4%，也就是说，在这30各城市中，开发商每卖出一平方米的住宅，获得的100元收入中，需要扣除的土地成本为42.4元。这还仅是政府征收的土地出让金，假如再加上政府征收的房地产业税费，那么住宅收入中大约有一半为政府所获得。

这个比例与2023年在北京、上海、广州进行的房地产开发项目抽样调查数据相似
土地价格占住宅价格最高的是厦门，土地价格为住宅价格的135.8%，土地价格超过了住宅价格。最低的是嘉兴，土地价格占住宅价格的13.2%。其他大部分城市都在20%-60%之间。四个一线城市地价占房价的比例，上海为58.1%，北京为39.1%，深圳为50.2%，广州为31.5%。
这个比例与我们2023年在北京、上海和广州的抽样调查数据结果大体相似。在2023年的调查中，涉及土地出让金和房地产税费在内，政府从房地产开发项目中获得比例在37.7%左右。其中，上海最高，为61.8%，北京为42.4%，广州为30.1% （注释：政府收入部分不是净收益，包含了拆迁等很多成本；上海政府收益所占比例高有其特定因素，上海城市区域的限制，导致拆迁成本较高。）。

回归结果显示，土地价格和住宅价格显著相关
图9还表白，随着土地价格的上升，住宅价格也上升。以2023年6月份的住宅价格为因变量，以2023年到2023年的土地价格为自变量，回归方程显示，土地价格每上升100元，住宅价格将上升大约86.3元。这个结果在记录上显著（t=6.23）。这虽然不能表白土地价格和住宅价格之间的因果关系，但是仍然表白了两者之间的高度相关：高的土地价格随着着高的住宅价格。

（二）住宅价格与土地价格：时间序列检查
2023年开始，土地价格上涨明显快于住宅价格上涨
从时间序列来看，从1998年到2023年住宅土地交易价格的上涨也快于住宅价格。从1998年到2023年，土地价格与住宅价格的上涨幅度大体相同；但是从2023年开始，土地价格的上涨明显高于住宅价格（图12）。而2023年也是我国城市商品住宅用地严格执行招拍挂出让方式的年份。
图13给出了1998年到2023年商品住宅价格指数和住宅土地交易价格指数的季度值（环比），比较具体刻画了土地价格和住宅价格之间的关系：2023年之前，土地价格和住宅价格的变动基本相同；但是，从2023年之后，土地价格的涨幅开始高于住宅价格。

从图形上分析，可以发现我国城市土地价格的上涨推升了住宅价格的上涨。那么，从经验角度，两者是否存在因果关系？下面我们使用格兰杰检查（Granger Causality test）对土地价格与住宅价格之间的因果关系进行检查。

专栏：格兰杰检查与协整检查
格兰杰因果关系检查检查（Granger causality test）是从记录学意义上检查两个时间序列变量的因果关系。该检查方法为2023年诺贝尔经济学奖得主克莱夫•格兰杰（Clive W. J. Granger）所开创，用于分析经济变量之间的记录上的因果关系。在时间序列情形下，两个经济变量X、Y之间的格兰杰因果关系定义为：若在包含了变量X、Y的过去信息的条件下，对变量Y的预测效果要优于只单独由Y的过去信息对Y进行的预测效果，即变量X有助于解释变量Y的将来变化，则认为变量X是引致变量Y的格兰杰因素。
变量序列之间的协整关系是由2023年经济学诺贝尔奖得主Engle和Granger一方面提出的。其基本思想在于，尽管两个或两个以上的变量序列为非平稳序列，但它们的某种线性组合却也许呈现稳定性，则这两个变量之间便存在长期稳定关系即协整关系。假如两个变量都是单整变量，只有当它们的单整阶数相同时才也许协整；两个以上变量假如具有不同的单整阶数，有也许通过线性组合构成低阶单整变量。协整的意义在于它揭示了变量之间是否存在一种长期稳定的均衡关系。满足协整的经济变量之间不能互相分离太远，一次冲击只能使它们短时内偏离均衡位置，在长期中会自动恢复到均衡位置。变量之间存在协整关系是进行格兰杰检查的充足条件。
商品住宅价格指数与土地价格指数之间的协整检查结果：使用两步法进行。第一步，以住宅价格指数为因变量，土地价格指数为自变量进行最小二乘回归，并求出回归方程的残差；第二步，对回归方程残差序列进行ADF单位根检查（Augmented Dickey-Fuller test statistic）。ADF检查的t值为-3.434041，在1%显著水平上的p值为0.0010，通过检查。住宅价格指数与土地价格指数之间存在1阶单整关系，可以进行格兰杰检查。
由于格兰杰检核对滞后期很敏感，因此我们使用滞后1期到滞后4期分别进行检查。检查结果见表4-2。
检查结果显示，只有滞后一期存在记录显著性。滞后1期拒绝了“地价不是房价的格兰杰因素”，但是接受了“房价不是地价的格兰杰因素”。也可以这样解释，滞后1期的地价是导致房价上涨的格兰杰因素。

我们使用的数据是1998年到2023年商品住宅价格指数和住宅土地交易价格指数的季度值。为了控制季节变化对价格指数的影响，我们一方面使用Census X12方法对数据进行了季节调整。通过季节调整的数据剔除了季节性变化的影响。图4-5为通过季节调整后的数据。在进行格兰杰检查之前需要对住宅价格指数和土地价格指数序列进行协整检查（Co-integration test）。
住宅价格指数和土地价格指数之间的协整检查显示，两者存在1阶单整关系。而土地价格指数和住宅价格指数的格兰杰检查结果显示，滞后1期的地价是房价上涨的格兰杰因素。具体而言，就是说去年的土地价格是推动今年住宅价格上涨的格兰杰因素。

（三）小结
在我国当前快速城乡化的大背景下，我国城市土地出让制度的特性使得土地价格的上涨具有了推动住宅价格上涨的内在逻辑。土地价格的变动完全反映在了住宅价格的变动中。
从不同城市的住宅价格和土地价格的关系看，土地价格越高的城市，其住宅价格越高；30个城市土地价格占住宅价格的比例平均在42.4%；也就是说，每销售100元的住宅，政府通过土地出让金拿走了大约42.4元，这个结果与我们在2023年对房地产开发项目的结果相似。
从住宅价格和土地价格的时间序列看，土地价格的上涨从2023年开始高于住宅价格。住宅价格和土地价格之间的格兰杰检查显示，滞后1期的土地价格是住宅价格上涨的格兰杰因素。

五、国外土地出让制度
（一）瑞典
瑞典城市公有土地储备制度与瑞典土地银行
20世纪50年代起，瑞典开始实行城市公有土地储备制度，使得大部分土地转为公有。政府一直实行只租不卖的政策，同时故意识地调节和控制土地价格。
土地储备制度重要通过瑞典土地银行，具体围绕三个环节实行：土地购买、土地存储、土地出让。1986年，瑞典政府规定地方自治体对本地土地具有优先购买权，对私有土地交易进行严格限制，但是鼓励业主自行建房或改造旧房，规定住宅建设工程必须向社会公开招标，并通过征收资本赚钱税和固定资产税严格限制土地收益权