日本破产金融机构索赔追责机制研究_尹俊伟.pdf

NorthernFinanceJournal北方金融一、引言伴随 2015 年我国 存款保险条例 正式出台，我国破产金融机构市场化处置程序也开始逐步实施。2021 年 2 月 7 日，北京市第一中级人民法院作出 民事裁定书，裁定包商银行破产，包商银行也成为我国第一家经由司法破产程序完成清算并退出市场的商业银行。之后 2022 年 8 月辽阳农村商业银行、辽宁太子河村镇银行也相继进入破产程序。但在破产金融机构处置过程中，对其内部给破产机构造成损失并负有管理责任的高管人员以及外部未履行债务责任的债务方如何进行索赔，我国仍没有明确的制度规程。目前针对破产金融机构当事方索赔仍主要依据 公司法，主要是针对金融机构内部管理层索赔，缺少对金融机构以外的第三方相关索赔规定。日本在破产金融机构索赔追责机制方面积累了大量丰富的经验。因此，系统整理总结日本破产金融机构索赔范围、索赔对象、索赔流程等实践经验对我国具有重要的借鉴意义。二、日本破产机构索赔追责机制建立过程（一）确立背景20 世纪 70 年代开始，日本陆续出现银行机构倒闭情况。为妥善处置破产金融机构，日本政府开始着手建立日本存款保险制度。在此背景下，日本存款保险公司（DICJ）根据 存款保险法 成立于1971 年，是存款保险制度的具体管理和操作机构，主要负责存款保险制度重要事项的决策和执行，具体来看承担四大职能：承保方、监管方、接收方、处置方。其中，处置方是指 DICJ 依据 存款保险法 等法律规定，设立资产回收公司，清收破产金融机构不良贷款等收购业务，并追究相关人员法律责任。（二）发展历程DICJ 原来由住房金融信用管理公司（HLAC）和整理回收机构（RCB）分别负责对专业住宅金融机构和普通金融机构高管人员及外部债务方的索赔追责问题，但由于破产金融机构之间及其债务方联系密切，其存在进行资产转移、隐匿等违法违规行为，有必要进行联合调查。1998 年 10 月，在存款保险法 和 关于促进处置特定住宅专业金融机构债权和债务的特别措施法修正案通过后，由 DICJ 全资投资的 HLAC 与 RCB 合并成立了新的整理回收机构（RCC）。RCC 成立目的是利用公平和透明的手段，迅速和有效地收集破产机日本破产金融机构索赔追责机制研究尹俊伟 田静杰（中国人民银行佳木斯市中心支行 黑龙江 佳木斯 154002）内容摘要：20 世纪 90 年代初，日本出现大量银行机构倒闭情况。为妥善处置破产金融机构，日本政府赋予日本存款保险公司（DICJ）较大自主权力，确保破产机构及时有序退出，且在破产处置过程中，DICJ 以破产管理方和处置方的双重身份开展的大量诉讼索赔追责，积累了丰富的经验。而 2021 年我国包商银行已通过司法破产程序完成清算，对相关利益方进行索赔并对管理层进行责任追究也持续开展，因此可借鉴日本索赔追责机制经验，建立完善索赔追责机制。关键词：银行破产；索赔追责；存款保险中图分类号：F833/837文献标识码：A文章编号：2095-8501（2023）04-0090-04住宅专业金融机构，日文原文为“住専”，一般简称为“住专”。“住专”是指 20 世纪 70 年代初日本经济高速增长时期，在大藏省支持下建立的以银行为母体的对私人和中小企业提供住房信贷的专业金融机构。80 年代中期日本“泡沫经济”中，母体银行将不够贷款条件的客户和零星的小额贷款业务大量转向日本住宅专业金融机构，使日本住宅专业金融公司的业务宗旨逐渐转向不动产公司的房地产抵押贷款而引发大量坏账。行业/工作研究2023.04工作研究/行业2023.04090DOI:10.16459/ki.15-1370/f.2023.04.015NorthernFinanceJournal北方金融行业/工作研究2023.04工作研究/行业2023.04构不良贷款并协助破产机构进行追索，尽量减少公共资金的注入。根据 存款保险法 规定，RCC主要责任是收取银行机构持有的特定难回收贷款，负责对破产机构资产的管理、收缴和处置等。DICJ将资产出售和债权回收业务委托给 RCC 处理，还及时将破产机构的资产调查结果告知 RCC，并就索赔向 RCC 提供适当指导和建议，包括根据债务方情况采取相应的措施和法律行动，以最大限度地帮助 RCC进行赔偿追索。根据 DICJ 年报披露，截至 2022 年一季度末，RCC 总资本为 120 亿美元，全部由 DICJ 提供，该机构共有 300 余名高管和员工。三、日本破产金融机构索赔追责机制主要特征（一）持续完善以 存款保险法 为核心的破产处置法律法规，赋予DICJ追究民事刑事责任等职权日本关于损害赔偿的相关法律包括公司法 第 423 条（董事等高管人员的责任）、民法第 415 条（违约责任）、民法 第 709 条（违法行为责任）等。因此，日本索赔追责对象不仅包括高管人员、业务经办人员，破产金融机构等的债务人也被规定为追究责任的对象。另外，上述损害赔偿请求权的消灭时效期间，日本 民法 第167 条第 1 项规定为 10 年。而自 1971 年 存款保险法 制定以来，日本国会相继针对银行破产处置制订 金融功能重组的紧急措施法（即 金融再生法）（1998）、民事再生法（1999）、金融重组促进法（2003）、强化金融功能的特殊施法（2004）等一系列法律制度，旨在健全以存款保险制度为核心的破产处置机制。根据 存款保险法，金融清算管理机构（通常为 DICJ）有权对破产金融机构的前管理层追究民事、刑事责任。如，存款保险法 第 83 条第 1 款规定，金融清算管理机构必须提出投诉或采取其他必要措施，使破产金融机构的董事、会计人员、审计人员等相关方，因违反职责而承担的民事责任而被追责。（二）成立责任查明委员会，以便确保对 RCC索赔追责全过程进行公正和客观的审查为明确破产金融机构的内部管理人员、外部债务方等的民事、刑事责任，准确地提出损害赔偿要求、刑事指控和其他措施，确保 RCC 在履行损害赔偿请求、刑事告发等职能的依法依规行使，强化追索责任的法律要求，根据 1998 年修正后 存款保险法，DICJ 于 1998 年 2 月成立新的责任查明委员会，任命本机构的理事长为责任查明委员会的委员长，另外聘请 3 名来自法律服务业、学术界、金融业等外界专家作为特别顾问。根据 DICJ年报披露，截至 2022 年 9 月末，该委员会已举办109 次审查，除了对 RCC基本职能进行审议外，还对个别责任追究案件进行审议，审议其是否提起损害赔偿请求诉讼和刑事指控。而 DICJ 自行或由RCC根据审方结果提起损害赔偿请求诉讼采取刑事告发。（三）针对债务隐匿等行为行使调查权，向 RCC提供必要的指导帮助为支持 RCC回收资产，DICJ 将对拒绝还款债务人、可能隐藏财产的债务人行使授予组织的财产调查权，并进行深入的资产调查。同时向 RCC提供其发现隐藏的财产信息，提供关于收集索赔的指导和建议，包括应根据债务人的情况采取何项措施和法律行动等，以帮助 RCC 最大限度地收回其索赔资产。此外，存款保险法 规定，DICJ 有权要求破产金融机构的高管人员提交报告，并对其账簿进行调查。DICJ 还可对政府机关、公共团图 1 日本破产金融机构索赔追责机制流程审查破产金融机构的内部管理人员、外部债务方等的民事、刑事责任责任查明委员会特别顾问委员会事务局指导调查课指导、审查依据存款保险法附则第 7 条第 1 款、金融再生法 第 53条第 7 款整理回收机构（RCC）搜查机构法院破产金融机构的高管人员、债务方等刑事告发依据 存款保险法 附则第 8 条第 1 款、金融再生法 第 54 条第 2 款损害赔偿诉讼091NorthernFinanceJournal北方金融体和其他部门行使协助请求权和带有惩罚性的现场调查权。为此目的，DICJ 还特别设立两个调查部（东京、大阪），其组成包括内部专业人员和来自国家税务机构、检察官办公室、警察局、日本海关等政府部门人员及金融机构专业人员。在实践中，破产金融机构高管人员或外部债务方往往通过利用其他第三方名义隐藏财产，因此采取财产调查的方式非常有必要。DICJ 对认为有需要进行财产调查的案件，开展深入的财产调查，并及时向 RCC提供财产调查结果，并适当提供有关回收的指导和建议，包括针对债务方的实际情况采取的措施和法律行动，以最大限度地收回债务。但需注意，存款保险法 也规定，DICJ 行使调查权时，要做好保密工作以保护被调查者的隐私。根据 DICJ 年报披露，自 1996 年至 2022 年 9 月末，DICJ 已累计开展调查 2918 件，累计发现债务人的隐藏资产金额7271 亿日元。（四）建立购买特定困难回收债权制度，向就特别难以回收的破产机构提供援助由于在追回特别困难的情况下，如大量资产通过滥用第三方的名义以不正当的方式隐藏，或者反社会势力参与隐藏，因此 20 世纪 90 年代以来，DICJ 在追索破产金融机构相关当事方隐藏资产时，面临较大困难。在此背景下，为了通过切断与反社会势力的关系，实现整个金融体系的稳定，2011 年 5 月 13 日新修定的存款保险法 建立了购买特定困难回收债权的制度，DICJ 可以根据该制度购买特定困难回收债权。其具体流程是，DICJ 向破产机构收购和回收特定难以回收的债权，并将该债权的回收业务委托给 RCC，特定难以收回的债权是指破产机构持有的贷款债权中有特殊情况的债权，这些债权通常是金融机构难以采取通常应采取的必要措施来收回的。此外，2011 年 10 月，DICJ 还成立特定难以收回债券收购审查委员会，负责审议特定难以收回债权的收购是否合适以及收购价格是否公允。该委员会成员由包括律师、房地产估价师等在内的三名独立第三方人员组成。通过这种形式，DICJ 向就特别难以回收的破产机构提供援助。如 RCC 在DICJ 指导下，汇总收集破产机构对在日朝鲜人总联合会（GAKR）（以下简称“朝鲜总联”）的索赔。在 RCC 的追索下，朝鲜总联的未偿还债务金额已从 2007 年末的约 627 亿日元降至 2021 年末的约566 亿日元。四、日本破产金融机构索赔追责机制取得成效（一）资产调查情况RCC在 DICJ 提供必要的指导和建议前提下，充分利用被授予的财产调查权，对可能隐藏债务人资产的项目进行调查，并支持其追回隐藏资产。根据 DICJ 年报披露，自 1996 年 6 月 DICJ 被授权进行资产调查以来，截至 2022 年 9 月末，累计确认资产总额 7279 亿日元。（二）催收应收账款情况根据存款保险法 金融再生法等规定，RCC应充分了解破产银行机构的情况，并努力适当地收取应收款项，如协助咨询考虑还款能力的还款计划等。根据 DICJ 年报披露，1996 年至 2022年 9 月 30 日，RCC 已累计从金融机构处回收101,760 亿日元的债权，其中 2022 前三季度，RCC共从金融机构处回收 57 亿日元的债权，累计回收率为 104.2%，具体情况图 2 所示。（三）民事及刑事责任诉讼情况根据 DICJ 披露，1997 年至 2022 年 9 月 30日，DICJ 和 RCC共针对破产金融机构及其前管理人员提起 127 起损害赔偿等民事诉讼，涉及金额1326 亿元日元。除民事责任外，DICJ 还积极通过向检查机关申报追究上述机构管理人员刑事责任，1997 年至 2022 年 9 月 30 日，DICJ 累计发起373 起案件诉讼，共向 760 个诉讼对象提起诉讼，其中包括 334 起案件中的 651 位借款方和 39 起案件中的 109 位贷款方，详见表 1、表 2。累计回收率计算公式为累计回收额除以受让债权累计额，1996 年至 2022 年 9 月 30 日，RCC 累计从金融机构处回收 101,760亿日元的债权，受让债权累计额为 97,695 亿日元。图 2 1996 年至 2022 年 9 月 30 日应收账款催收情况（单位：亿日元）行业/工作研究2023.04工作研究/行业2023.04092NorthernFinanceJournal北方金融行业/工作研究2023.04工作研究/行业2023.04五、对我国的启示（一）赋予存款保险公司追究民事刑事责任等职权就索赔机构来看，日本通过立法形式赋予DICJ 索赔追责职能，建议我国继续完善 存款保险条例，同时推动 存款保险法 出台，考虑赋予存款保险公司充分追索职能，如对问题机构适当的检查权、处置权，同时赋予存款保险公司对破产金融机构的责任当事方追究民事、刑事责任的职权。（二）完善索赔追责等制度流程建议对破产机构索赔对象采取广义范围，即不仅包括金融机构的董事、监事等高级管理人员，还应包括股东、没有履行对破产金融机构义务的债务人和其他第三方等。此外，建议借鉴日本经验，采取先调查后索赔追责的流程进行调查。（三）组建索赔追责专业调查队伍在追索过程中，DICJ 成立设立责任查明委员会，以便确保对 RCC 索赔追责全过程进行公正和客观审查，明确损害赔偿要求。因此建议我国在破产机构索赔过程中，可由追责机构组建律师、会计师、估价师等专业的调查队伍，在外部专家协助下确定追责对象、范围、金额等，提升追索成功率。参考文献1日本存款保险公司（DICJ）.DICJ2021/2022 年度报告 DB/OL.2022-03-01.https:/www.dic.go.jp/content/000029082.pdf.2日本存款保险制度课题组.日本存款保险制度M.北京：中国金融出版社.2007：32-35.3张倩，王青.破产金融机构管理层责任追究机制研究J.西部金融，2021（04）：71-72.4刘玉苓.日本存款保险在问题机构处置中的作用及借鉴J.北京金融评论，2018（02）：7-8.5 尹俊伟，田静杰.美国是如何实现中小法人银行风险有序处置的J.黑龙江金融，2020（05）：42-44.6尹俊伟.美国破产金融机构索赔机制研究及启示J.青海金融，2022（08）：11-15.表 1 1997 年至 2022 年 9 月 30 日民事诉讼情况单位：个，亿日元对象日本存款保险公司（DICJ）整理回收机构（RCC）住房金融索赔管理机构破产银行机构合计诉讼案件诉讼金额诉讼案件诉讼金额诉讼案件诉讼金额诉讼案件诉讼金额诉讼案件诉讼金额破产金融机构17381.3289547.6315302.381211231.33住宅专业金融机构39135.95444.95向住宅专业金融机构提供融资机构250.14250.14合计17381.3292556.63386.0915302.381271326.43高管人员表 2 1997 年至 2022 年 9 月 30 日刑事诉讼情况单位：诉讼案件数量（起诉对象数量），%对 象案件类型日本存款保险公司（DICJ）整理回收机构（RCC）住宅金融索赔管理组织破产银行机构合计占比借款人案件妨碍拍卖1（1）67（127）27（49）3（7）98（184）26.3诈骗4（10）65（125）18（44）2（2）89（181）23.9妨碍强制执行4（17）59（116）15（36）4（5）82（174）22公证书原件记载不实等1（7）12（35）4（7）17（49）4.6恐吓、胁迫5（8）3（3）8（11）2.1破产欺诈2（4）9（15）1（1）1（1）13（21）3.5其他14（17）9（10）4（4）27（31）7.2小计12（39）231（443）77（150）14（19）334（651）89.5贷款人案件渎职13（37）10（35）4（11）27（83）7.2其他5（15）2（4）5（7）12（26）3.2小计18（52）12（39）9（18）39（109）10.5合计30（91）243（482）77（150）23（37）373（760）100093