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帕金森的帕金森定律

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第四节 帕金森的帕金森定律
一、生平与著述
英国著名的行政学者 英国人 出生于1909年
毕业于英国剑桥大学伊曼纽尔学院，曾担任新加坡大学教授、马来亚大学的历史学教授以及美国哈佛大学和伊利诺伊大学的客座教授等职；
常以讽刺的笔调，小品文的方式讨论行政组织上的一些问题，对官僚组织的弊病进行了有价值的剖析；
1957年将其关于讨论行政组织问题的文章以专集的形式出版，名为《帕金森定律及关于行政的其他研究》；
享有“民众行政理论学家”美称。
二、帕金森定律的主要内容
（1）帕金森定律是帕金森在对组织机构的无效活动进行调查和分析中提出的关于组织机构臃肿低效的形成原因的定律；
（2）帕金森在组织机构活动中发现这样一个事实：组织所完成的工作与工作人员的多少这两者之间并没有什么联系，管理层次的增加也与工作本身无关。他认为，造成这种事实的原因是由一个规律性的动机所导致的，即“工作的增加只是为了填满完成这一工作时可资利用的时间”，亦即“帕金森定律”；
（3）官员数目和工作之间完全没有关系，受雇人员总数的增加是受帕金森定律支配的，工作量是否增加、减少或消失也同样如此；
（4）帕金森定律概括为两条（作为动机要素的）法则：其一是增加部属的法则，其二是增加工作量的法则。当行政官员感觉自己工作量过重时便会增加部属；行政官员彼此之间也会人为地制造工作，增加工作量；
（5）帕金森以英国海军部和殖民部为例对这一定律的作用过程进行了实证分析：
工作人员按规律增加：X=
X:每年需要的新工作人员数
K:通过任命下属谋求晋升的工作人员数
L:任职年龄和退休年龄间差异
m:用于答复部门内部各种文件的人员-小时数
N:所辖实际单位数
由以上得出增长比例公式：i=
Y:上一年的人员总数
（6）通过实证分析，进一步得出结论：各级行政机构一旦建立，内部势必会建满各种委员会、理事会、局、办、厅，而财政上较重要的问题往往必须通过他们才能解决，这种状况产生了“烦琐定律”的典型的委员会工作方式。花钱的多少与讨论时间的长短成反比；
（7）帕金森认为，委员会工作方式的效率很低，而21人则是委员会低效能的关键；
（8）帕金森认为，从本质上看，机构臃肿的根源来自于组织机构上一层中一位掌权者的“嫉妒病”，每一个相对上级的领导都想方设法使自己的下级成为比自己低水平的人，以此类推，组织机构便认可了自身的平庸，也不再想与其他强的组织机构竞争；
（9）在帕金森看来，还可以根据组织的物质设备对组织特性进行评价，公共行政管理中存在一种倾向：把公共开支花在精心设计但并不合适的建筑上，由此引伸出帕金森第二定律：开支的增加只是为了抵消进款。
三、几点启示
（1）帕金森定律基本指明了臃肿机构低效能与组织机构表面上的“伪适应症”是直接相关的；
（2）组织机构的伪适应，指组织机构的运行，很大程度上不是为了实现组织的目标，而是为了保护和维持组织机构本身内部的存在关系和权力威信；
（3）组织的伪适应状态，其必然表现是机构臃肿化，同时更是官僚主义行为的滋生地：官僚主义行为维持着组织的伪适应状态，伪适应状态又保护着官僚主义行为以合法的名义存在并盛行；
（4）一旦政府管理工作发生了组织机构的“伪适应症”，会导致官僚主义作风盛行，机构臃肿、僵硬、低目标取向、低效能，使政府组织潜伏危机；
（5）在组织机构设置管理中，应严格遵循以事定职、以职选人的原则，奉行职责合理分工的准则，防止无依据地增加工作量；同时还要不断提高组织机构的目标实现标准，使政府管理机构处于“抑制膨胀”的状态之中。

第五节 麦格雷戈的公共人事管理理论
一、生平与著述
美国著名行为科学家 （1906-1964） 是50年代末期涌现出的人际关系学派的中心人物之一（其他还有马斯洛（Maslow）、赫茨伯格(Herzberg)等人）。
在1924年他18岁的时候还是一个服务站的服务员，后在韦恩大学取得文学学士学位；
1935年，他取得哈佛大学哲学博上学位，随后留校任教；
1937～1964年期间在麻省理工学院任教，他教授的课程包括心理学和工业管理等，并对组织的发展有所研究。
1948～1954年在安第奥克学院任院长。任院长期间，麦格雷戈对当时流行的传统的管理观点和对人的特性的看法提出了疑问。
1957年11月号的美国《管理评论》杂志上发表了《企业的人性方面》(The Human Sideof Enterprise)一文，提出了有名的“X理论一Y理论”，该文1960年以书的形式出版。
二、麦格雷戈公共人事管理学说的理论基础—需要层次说
（1）需要层次说是美国当代著名的心理学家马斯洛于1943年提出；
（2）需要层次说将人的需要划分为五个层次：
①生理的需要：
A． 最基本、最原始的需要，包括饥、渴、性和其他生理机能的需要；
B． 最强烈、最不可避免、最低层次的需要。
②安全的需要：
A． 当生理需要满足后就会产生安全需要；
B． 要求劳动安全、职业安全、生活稳定，希望免于灾祸、希望未来有保障，要求劳动保护、社会保险、退休养老等；
③感情和归属的需要：
A. 指个体希望与他人保持良好关系和友谊，希望得到爱情，渴望有所归属；
B. 若此项需求得不到满足，则会导致精神上的不健康；
④尊重的需要：
A. 即个体希望自我尊重、自我评价和尊重别人以及渴望自信心和成就，渴望独立与自由，渴望名誉与声望；
B. 这种需要一旦成为动力，就会产生持久的干劲；
⑤自我实现的需要：
指个体希望实现自己的理想、抱负，使自己潜能得到很大程度的发挥，成为人们所向往的人物；
（3）需要层次说尽管存在一些不够科学的地方，但他从心理角度阐述了人的需要的分类及其动态过程，在某种程度上反映了一定的客观规律性，对后来的行政管理学说产生了重要影响，麦格雷戈的“Y理论”就是基于马斯洛的需要层次说概括出来的。
三、麦格雷戈公共人事管理学说的内容述要
（1）麦格雷戈的人事管理思想主要体现在他提出的X-Y理论中；
（2）他将传统的管理观点称为X理论；
（3）X理论的三个命题：
①为了经济的目的，管理部门负责把生产性企业的要素—金钱、物资、设备、人员—组织起来；
②关于人事，这是一个指挥他们的工作，推动他们的行动，改正他们的行为以适应组织需要的过程；
③没有管理部门的积极干预，人们对于组织上的需要会是消极的，甚至是有抵触的，所以，对他们必须实行说服、奖励、处罚和控制—他们的活动必须听指挥；
（4）在传统理念之后，另有几条信念不甚清晰但流传甚广：
④普通人生性懒惰—他想尽可能的少干工作；
⑤他缺乏抱负，不喜欢负责人，宁愿被人领导；
⑥他生来自私自利，对组织上的需要漠不关心；
⑦他在本性上抵制改革；
⑧他轻信，不很聪明，易于受骗子和煽动家的诱惑；
（5）麦格雷戈指出，20世纪以来，管理人员从最强硬到最松弛的管理办法都曾适用过，但实践表明其效果并不理想，强硬的办法往往引起反抗行为，松弛的办法也产生许多问题，较为普遍的倾向是：试图吸取两种办法的优点，推行一种严格而合理的管理办法；
（6）麦格雷戈认为，X理论所运用的传统研究方法是建立在错误的因果观念基础之上的，在人们生活不充裕时，“胡萝卜加大棒”是有效的；当人们生活富裕时，用监督和控制进行管理--无论是强硬的还是松弛的—都不足以激励他们的行为；
（7）由于许多原因，我们需要一种建立在对人的特性和对人的行为动机具有更恰当认识基础之上的人事管理新理论，鉴于此，他提出他的“Y理论”；
（8）“Y”理论的基本内容：
①为了经济上的目的，管理部门应负责把生产企业的要素—资金、材料、设备、人员—组织起来；
②人们并不是生来就对组织的需要采取消极或抵制态度的，这是由于他们在组织中 经历、遭遇所造成的；
③人并不是天生厌恶工作的，当依赖于可控制的条件时，人们可能资源从事工作，也可能尽量避免工作；
④外来的控制和惩罚的威胁并不是促使人们为实现组织目标而努力的唯一方法，人们对 自己所参与制定的目标，能够实行自我指挥和控制；
⑤对目标的参与是同获得成就的报酬直接相关的，报酬中最重要的是自我意识和自我实现需要的满足，这能够促使人们为实现组织目标而努力；
⑥在适当条件下，一般人不仅能学会接受责任，而且能学会主动承担责任；
⑦在解决组织问题方面，多数人而不是少数人具有发挥相当高的想象力、独创性和创造力的能力；
⑧在现代工业社会的条件下，一般人的智慧潜能只是部分得到了利用和发挥；
⑨动力、发展的潜力、承担责任的能力、指挥自己的行为使其朝组织目标的意愿，所有这些都存在于人们之中，管理部门的职责是使人们认识并发挥他们的特性；
⑩管理部门的主要任务是安排好组织条件和工作方法，使人们的指挥潜能充分发挥出来，更好地为实现组织目标和个人目标而努力，这是一个创造机会、挖掘潜力、排除障碍、鼓励发展和帮助引导的过程。
（9）麦格雷戈在《企业的人性方面》一书中把Y理论称作“个人目标与组织目标的结合”，认为它能使组织成员努力实现组织目标的同时，最好实现自己的个人目标；
（10）麦格雷戈认为当时已经有了和Y理论相一致的创新思想在应用上取得了一定的成果，表现在：
①分权与授权
这是把人们从传统组织的过紧控制中解脱出来的方法。这种方法给人们一定的自由来支配他们自己的活动，来承担责任，更重要的是满足他们自己的需要。西尔斯·罗巴克公司层次很少的扁平形组织结构提供了一个有趣的例子。该公司用某种带强制性的办法来推行“目标管理”，即扩大由经理直接领导的下级管理人员的人数，直到使经理无法继续按传统的方式去指导和控制他们的业务，只好实行分权与授权的目标管理 。
②扩大工作范围
国际商用机器公司和底特律爱迪生公司，鼓励处于基层的人承担责任，并为满足职工的社会需要和自我实现提供机会。实际上，在工厂一级实行改组，扩大工作范围时，就提供了很大机会来开展与Y理论一致的创新活动。
③参与式和协商式的管理
在适当条件下，参与式和协商式的管理可以鼓励人们为实现组织目标而进行创造性的工作；在作出与他们的工作直接关系的决策时，给他们提供某些发言权，并为满足他们的社会需要和自我实现需要提供重要的机会。斯坎伦计划就是一个取得典型成效的例子。
④鼓励员工对自己的工作成绩作出评价
通用电气公司、安瑟化学公司等试行过一种新的管理方法，要求职工为自己制定指标或目标，每半年或一年对工作成绩进行一次自我评定。这种方法鼓励个人对制定计划和评价自己对组织目标所做的贡献承担更大的责任，有利于职工充分发挥自己的才能，满足自我实现的需要。
四、简评
（1）麦格雷戈在人事管理问题上另辟蹊径，力主另一种新的人事管理理论—Y理论。基于马斯洛的需要层次说指出管理者有必要从X理论转变到“创造机会、挖掘潜力、排除障碍、鼓励发展和帮助引导的过程”上来；
（2）实际上，麦格雷戈探究的是创造一种健全的组织机构的方法，以便允许最大限度的发挥人类的潜能；
（3）Y理论注意到了X理论所忽略的东西，尽管Y理论是针对企业管理所提出来的，但Y理论提出的管理人员应对人采取乐观主义的看法，对于企业组织和政府行政机关都是适用的；
（4）当然，Y理论也存在局限性，例：现实中确实存在懒惰的人和不愿负责人的人；要发展和实现人的潜能，需要合适的工作环境，这种环境不常有，并且创造这种环境的成本往往太高。所以，Y理论并不是普遍适用的；
（5）Y理论主张更大的分权，更少靠强迫和控制，更多靠民主领导方式，强调参与决策；
（6）美国行政学者帕拉洛、昌德勒说：尽管“Y理论的处方并不适用于所有的管理形式，但它的主要格言：人类个性的整体观、使工作成为值得干的需要、存在于自我实现者中的潜力，在美国公共行政中留下了不可磨灭的印记。

第六节 林德布洛姆的渐进决策理论
决策理论模式发展：
理性决策模式—有限理性决策模式—渐进决策模式
理性决策模式的主要观点：
①决策者知道所有同具体问题有关的目标；
② 所有有关问题的信息都是可得的；
③决策者能辨别所有的选择；
④决策者能有意义的评估这些选择，即研究选择的结果并加以衡量和比较；
⑤所作的选择能最大限度地扩大决策者指出的价值。
有限理性决策模式对理性决策模式的逐条批驳：
①决策者事实上并不具有有关决策状况的所有信息；
②决策者处理信息的能力是有限的；
③决策者在有了有关决策状况的简单印象后就行动；
④决策者的选择行为受所得信息的实质和先后次序的影响；
⑤决策者的能力在复杂的决策状况中受到限制；
⑥决策行动受到决策者过去经历的影响；
⑦决策行动受决策者个性的影响。
一、生平与著述
美国著名政治经济学家、当代西方著名学者，美国耶鲁大学经济学和政治学Sterling教授(相当于我国的一级教授)；
1917年出生于美国加利福利亚州；
1945年获芝加哥大学哲学博士学位，1973年被授予该校名誉博士称号；
曾任美国比较经济学学会主席(1975-1976年)、美国政治学会主席(1981-1982年)，以及其他许多学界的重要职务；
以对“政策”的分析研究，尤其以其提出的“渐进决策模式”饮誉美国政治学界和行政学界，“政策分析”的创始人；
1953《政治、经济及福利—计划构成与政治经济系统的基本社会过程》；
1959《“渐进调试”的科学》：作为经典性的论文是美国攻读政治学和公共行政学专业学生的必读文献；
1977《政治与市场—世界政治经济体系》：被认为是20世纪最后25年内最有影响的政治学著作。
二、林德布洛姆渐进决策理论的产生背景和形成过程
（一）产生背景
（1）政治决策在二战受到越来越多的政治学家、行政学家的关注，在其渐进决策理论出现之前，最有影响的政治和行政决策理论是理性决策模式；
（2）不久，理性决策模式受到了另外两种决策模式的挑战，其一是西蒙的“有限理性”决策模式，其二是林德布洛姆的“渐进决策”模式；
（3）两种模式的研究在方法论上都从实证的角度对理性决策模式进行了分析和批评，西蒙也还是从理性的角度来探讨政治和行政决策，而林德布洛姆则是从另一个思维角度来探讨。
（二）形成过程
林德布洛姆的“渐进决策”模式经历了几十年（1953-1979）的发展演变：
（1）渐进决策思想起源于1953年，在《政治、经济及福利—计划构成与政治经济系统的基本社会过程》一书中首次提出了“渐进主义”的概念；
①通过对社会政治过程的四种基本形态的分析提出了他已具雏形的“渐进决策”模式，认为社会政治过程包括四种基本形态：
A.价格体系
政治领域中，社会大众以支持政治领袖获得服务，而政治领袖以其服务获得权力，同价格体系一样，政治领袖控制着社会大众，同时又被社会大众控制；
B.层级体系
这是政治领袖为实现其目标，由上而下、层层控制的工具，在控制中，下层级层层贯彻上层及的命令，而本身并无多大自主权；
C.多元体制
美国的多元化政治体制中，存在着多元政治权力中心，并且各自有自己的政治领袖，决策经常是在各党派公开地相互竞争中进行，各政治领袖受到多元体制形态的控制；
D.议价
政治上，各政治势力集团（政党、政治派别、利益集团等），相互妥协、交易，取得一种能牵制各政治领袖的“议价”。
②决策是彼此间相互作用的结果，无一方可以单独作决策，政治上作决策的聪明之举是在相关人士取得共识的前提下作决定，才能考虑面面俱到；
③在林德布洛姆看来，“渐进主义”方式的优点：
A. 决策所选择的方案与现实状况相差不大，可以预测；
B. 在一时无法搞情人们的各种需求时，渐进方案会议不断尝试的方式，找出一种满意的结果；
C. 易于协调各种相互冲突的目标，不会因远离原有目标，搞乱了原目标间的秩序；
D. 渐进方式可以帮助人们检验所作的抉择是否正确，特别是在复杂条件下，可以孤立某些因素，比较其利弊；
E. 渐进方式比较稳妥，容易控制，能够及时纠正错误，不会造成大起大落的状况；
（2）1958年，在《政策分析》一文中，在批评传统的政策分析方法（即他所说的“第一种方法”）时，进一步提出了“第二种方法”，即“渐进分析”方法：
①林德布洛姆认为，传统的研究方法在探讨政策问题时过于强调理论在政策研究中的作用，注重从理论中引出一般原则，过于强调价值，过分强调所有变量，要求对变量一一广泛综合地分析；
②渐进分析（即第二种方法）则与之不同：
A.它认为评定实际的政策分析或政策制定是配合现实情况的需要或限制，是超理论的。现实政治推行的是渐进政治，对政策问题、各政治领袖与政党的看法上大致达成共识，所能调节和改变者，只是在小节问题上，因而是渐进的；
B.渐进分析只注重政策制定中出现的几个重要变量作片段分析，方案的考虑也只限于少数几个；
C.它认为价值与事实在渐进分析中交互作用，互为一体。现实政治中基本价值已达成共识，无需再寻求各种不同的价值标准作为决策标准；
D.渐进分析着重以已有的政策为前提，这样的政策更易于被接受，较符合实际，较易控制；
（3）1959年，林德布洛姆在其《“渐进调试”的科学》一文中，进一步批评了传统的政治分析模式—全面理性模式，并阐述了他的连续有限比较模式（即“渐进调试”模式）：
①林德布洛姆认为，传统的政策分析模式不切合实际，不是好的政策分析模式，而渐进调试模式则较实际、较科学、较妥当；
②他对两种模式加以比较，指出了两者的主要区别；
③传统的全面理性模式的特征为：
A.明确区分目标与行动，将目标当作政策分析的前提；
B.在目标与手段的分析中，先确立目标，后寻找手段；
C.认为“好”得到政策是实现目标的最佳手段；
D.主张综合或全面的分析；
E.过分强调理论的作用。
④“渐进调试”模式的特征：
A.不区分目标与行动，认为二者是联系着的；
B.不区分目标与手段，认为这种区分是不适当的且有限的；
C.认为“好”的政策是由“共识”所产生的；
D.主张有限分析，忽略了重要的后果、可行方案和价值标准；
E.主张通过连续比较来减少对理论的依赖；
（4）1963年，在《决策的策略》一书中，将其政策分析模型又称为“断续渐进主义”：
①这种分析的含义是：小心和完善地对所有可能的行动途径及这些途径的可能结果进行研究，并且用价值观对这些结果加以评估，在各种不同的行动方案中作出选择；
②断续渐进主义的特点：
A.只作因时间差距进行边际的选择；
B.只考虑有限的政策方案和有限的行动后果；
C.只在于调试目标，重新检查资料，作连续不断的补救性的分析评估及社会片段分析；
（5）到此，其“渐进调试”模式已基本定型，并产生很大影响，与此同时，也遭到了激烈的批评。1979年他在美国《公共行政评论》上发表了《尚未达成，仍需调试》一文，对自己的理论进行了系统的辩护和补充：
①区分了渐进政治、渐进分析、党派相互调试等概念，补充了“党派相互调试”和社会组织等方面的内容；
②对渐进分析的层次进行了划分：简单的渐进分析、断续的渐进分析和策略分析三个层次；
③三个层次相互联系：简单的渐进分析是断续渐进分析的一个组成部分，而断续渐进分析又是“策略分析” 一种。
三、林德布洛姆渐进决策理论的基本内容
（1）传统的全面理性决策理论的基本内容：
①决策者面临的是一个既定的问题，这个问题可以与其他问题相区别或相比较，它是重要的；
②引导决策者作出决策的各种目的、价值或各种目标是明确的，而且可以按其重要程度将他们加以排列；
③处理问题的各种可供选择的方案为决策者一一加以考虑；
④决策者对可供选择的每一方案可能出现的结果进行调查研究；
⑤每一决策方案和它可能出现的结果能与其他方案相比较；
⑥决策者将采用其结果能够最大限度地完成他的目的、价值、或目标的那一方案；
（2）林德布洛姆着重从以下方面对传统的全面理性决策作了批判：
①决策者面对的并不是一个既定的问题，而他们必须对自己所谓的问题加以明确并予以说明，对于问题的界定有各种各样的争论，林德布洛姆认为，目前并没有任何可以通过分析解决这一争论的方法；
②林德布洛姆认为，决策分析并不是万能的，对一项复杂的决策来说，分析是无穷尽的，有时或许会造成错误，而且在现实中，也不可能漫无止境分析下去，决策受时间和经费的限制；
③林德布洛姆认为，决策受到价值观的影响。决策集团内部各人价值观不一致，决策意见也会不一致，依靠分析并不能解决价值观和意见不一致问题，这是因为价值观不能被证实且决策者的决策标准很难一致；
（3）综上所述，我们可以对渐进决策作如下理解：渐进决策，就是指决策者在决策时，在既有的合法政策的基础上，采用渐进方式对现行政策加以修改，通过一连串小小的改变，在社会稳定的前提下，逐渐实现决策目标；
（4）渐进决策三原则：
①按部就班原则：
他认为，决策过程是决策者基于过去的经验对现行政策稍加修改，他注意都了决策过程的连续性；
②积小变为大变原则：
渐进的过程可以由微小变化的积累形成大的变化，其实际变化速度大于一次大的变革。在他看来，渐进决策要求变革通过一点一点的变化，逐步实现根本变革的目的；
③稳中求变原则：
政策上的大起大落是不可取的，那样会危害社会的稳定，为了保证决策过程的稳定性，就要在保持稳定的前提下，通过一系列小变化达到大变化的目的；
（5）林德布洛姆对渐进决策的原因进行了分析：
①林德布洛姆认为，决策的渐进性是由政治的一致性所决定的：
A.西方国家，尤其美国，政治上推行多党制，政策制定受多个党派的影响，各个政党和政治领袖对基本政策的看法一致，因此，政治总是朝着一个统一的目标逐渐前进；
B.各政党间有矛盾和斗争，但其阶级利益一致所以其政治利益常常一致；
C.由此，他断言，西方国家推行的实质上是渐进的政治。
②林德布洛姆认为，决策的渐进性是由技术上的困难造成的：
决策者不可能等到对决策的每一个备选方案及其后果都深入透彻的了解之后再做决策，只能是在有所了解的基础上就做决策，然后边执行、边修正，即决策过程中的“修修补补”；
③林德布洛姆认为，决策的渐进性是由现行计划的连续性所决定的：
A. 由于原来的决策已经造成了一个现行计划，可能已经投入了巨大的资产和经历，这在一定程度上排斥了巨变；
B.为保证计划的连续性，决策过程只能是渐进的。
（6）我国台湾学者在其基础上对渐进决策的原因作了进一步的综合分析：
①渐进政治的基本特征是政治领袖对基本政策的看法是一致的，仅对每项政策提出渐进修改而已。每一个竞争政党也只是渐进地改变自身政策；
②渐进决策模式基本上是保守的，它以现行的计划、政策、消费为基础，决策者在技术上达不到了解所有可选择的方案及其可能的后果，只有以接受以往政策为由，只审查不至于造成自然、经济、组织与行政失调的决策备选方案；
③人的智慧能力有限，在那些熟悉的备选方案能满足要求时，人们不会追求最佳途径，二是一旦发现可行的途径，就会停止追求；
④社会由不同阶层甚至是不同的种族组成，不同团体有其既定目标，在多元社会环境下，为维持社会稳定，政府不太愿意从事全面性的政策改革。
四、渐进决策的合理性与局限性
（一）合理性
（1）从认识论的角度：渐进决策模式的特点在于以历史和现实的态度将事物的运动看作是一个前后衔接的不间断的过程；
（2）从方法的角度，渐进决策模式注重事物变化的量的积累，以量变导致质变，强调在进行改变时，维持社会与组织的稳定，主张逐步对政策加以修改并最终改变政策；
（3）从政治和行政决策的角度：渐进决策模式不失为在某种条件下的一种有用的思想和方式。
（二）局限性
现代管理理论指出，决策的产生来自三个方面的要求：
①外部条件和要求的变化；
②组织内部的变化；
③决策者本人富有思想的创见。
（1）在方法上：渐进决策明显带有保守的特点，渐进决策模式适用于比较安稳和变动不太大的环境以及从整体上来说是比较好的现行政策。当社会环境和条件发生巨大变化，一旦表明对以往政策彻底改变时，这一决策模式便起不到作用甚至是起到阻碍作用；
（2）重视历史和现实条件，并不是只有渐进决策模式才重视，激进决策也同样可以；
（3）从政治和行政决策的角度来讲：把渐进决策模式夸大为较为普遍适用的模式是其另外一个特点：在社会政治发展过程中，采取渐进的或激进的决策模式应视时间、地点、客观环境而定，渐进决策模式不应是唯一的、排斥其他模式的渐进模式。

第四章 应用与发展时期的西方行政学说
第一节 德罗尔的政策科学思想
一、生平与著述
国际上著名的政策科学权威，被誉为“政策科学之父”
1928年出生于奥地利音乐之乡维也纳，10岁移居以色列；
曾在耶路撒冷的希伯来大学和美国的哈佛大学学习法律、政治学和社会学；
与拉斯韦尔、奎德并称“政策科学三巨头”；
政治科学三部曲：《公共政策制定的再审查》1968、
《政策科学构想》1971、
《政策科学探索》1971；
《逆境中的政策制定》1986
二、政策科学及其本质特征
（1）德罗尔认为，政策科学或政策研究 是融合了管理科学、行为科学、经济学和政治学等多学科知识的一门全新的跨学科研究领域；
（2）政策科学或政策研究的核心是把政策制定作为研究和改进的对象，包括政策制定的一般过程以及具体的政策问题和领域；
（3）政策研究的范围、内容和任务是：理解政策如何演变，在总体上，特别是在具体政策问题上改进政策制定过程；
（4）德罗尔认为，政策科学研究的任何实质性进展都需大量的客观知识和主观知识作基础，这要用真正一体化的观点把政策或政策制定看成社会问题—处理能力和控制能力提高的一种手段；
（5）在德罗尔看来，政策研究的学科边界是模糊的、开放的，所以人们对其范围的理解也是不同的；
（6）政策科学有一个难以实现的特征：即在感情、价值因素介入时，必须保持观察的客观性，尽管这难以做到，但政策研究需要有一种科学的态度；
（7）在具体政策的个人价值观与服从权利之间，谨慎的保持一种动态的平衡，以及在知识与权力之间取得协调统一，这些对于政策研究都是十分必要的；
（8）政策科学的另一个特征:把理解现实和改进政策、制定政策融为一体。
（9）关于政策科学的研究内容，德罗尔认为主要包括九个方面，他从行为性、论证性两个方面对这九个方面进行了阐述：
①现实和问题的理解（政策制定的基础）：
行为性：它提出认识论和感知性问题，人类和人类组织怎样理解现实，提出问题并制定出决策的先后顺序；
论证性：需要有一种哲学意义的扎实的方式提出问题和考察环境，并找出可行的方法尽量真实理解现实；
②宏观政策与关键选择：
含义：在主要的政策决策中，应对最基本的政策范式作进一步探讨；
行为性：需研究和解释基本政策及其基本假设以及使宏观政策变得僵化和约束关键选择的变量；
论证性：应创造出作为政策主题的宏观政策和关键选择的方式以及探讨宏观政策分析方法；
③超渐进主义：
政策制定应采取渐进主义，这是一种误解；
行为性：应及时采用超渐进主义形式，并进行创造性研究；
论证性：需指出渐进性政策可接受的条件及如何制定更好的更有创造性的超渐进政策；
④复杂性（政策制定的主要特征）：
即各种因素的相关联系和动态作用；
行为性：要了解相关政策系统，研究政策制定机构对复杂性的反映；
论证性：要发展对付复杂性的方法，改变面临复杂性时学术研究上的无能局面；
⑤模糊性决策：
即所有政策都面临不确定性并在重大问题上会遇到知识匮乏的情况；
行为性：需要一套方法来测定不确定性程度以及认识组织对不确定性的反应；
论证性：需要一套方法来减少和模拟不确定性，必须发展出能吸收无减少不确定性的决策策略，并且发展能减少对不确定性处理不当的政策制定方法并测试这些方法使其规范化；
⑥学习（政策制定的基本方面）：
行为性：必须对现实中的学习、学习不足、学习不当进行研究和解释；
论证性：需要研究加速和改进学习的方法；
⑦政策结构：
引入了创造力因素并同时产生把政策研究与计划连续起来的需要；
行为性：注意影响创造力的变量问题；
论证性：注意如何鼓励政策创造力的问题；
⑧困难想选择：
即所有政策都涉及价值选择以及不同价值观间的交换率；
行为性：要测定价值并研究选择机制；
论证性：要处理如何改进价值选择的可能性等一系列问题；
⑨元政策：
元政策是制定政策的政策，涉及的是政策制定的所有操作和改进系统；
行为性：应研究具体政策的演化；
论证性：应试图改进具体政策；
两者结合：应从整体角度看待政策的制定。
三、政策科学的方法论
（1）在德罗尔看来，“行为科学”是一个包括社会学、社会心理学以及政治学在内的广义的学科概念，而经济学却不在其中，这是由于它过于抽象、很不充分；
（2）德罗尔认为，行为科学由于其自身的弱点，其方法不适宜于作为政策科学的主要研究方法和唯一研究方法；
（3）行为科学的弱点：
①不具备严格区分个别行为的微观理论和宏观理论；
②它理所当然地接受所谓“均衡”的概念，而忽视了人的“适应性”和反馈探索能力；
③它回避了复杂而生动的社会问题和社会戒规等伦理道德问题；
④容易陷入完美主义的泥潭，即由于试图完美无缺的表现人的行为，因而势必不愿触及无法定量化的政策问题；
（4）德罗尔指出，当今世界的行为科学被分为纯理论行为科学（有关人的行为的理论框架的学习）和应用行为科学（以投票行为等实例为中心的学习）两大类，这样意味着行为科学家犯了一个错误，同时，认为应用行为科学是建立在纯理论行为科学基础上的观点也是错误的；
（5）德罗尔分析了管理科学的局限性，其弱点为：
①缺乏制度—管理科学无视制度问题；
②缺乏政治—它不能研究诸如维护全体一致和派系形成等的政治需要；
③缺乏价值体系—它不能研究政治价值、意识形态以及神的恩宠等非理性问题；
④缺乏创造性—管理科学以追求最大功效为原则，不能推出全新的方案；
（6）德罗尔对管理科学中的系统分析方法给与了肯定的评价，并且把“系统群研究方法”视为政策科学的方法论基础；
（7）“系统群研究方法”的大意是：先把有可能对整体产生强烈影响的“具有代表性”的个体罗列出来，接着勾勒出一个整体大系统—系统模型，然后将其中的若干个体加以移动，观测整个系统有什么变化，这种方式通常称“模拟实验”。若模拟系统的动向与现实不大一样，那就重新选择一些“有代表性”的个体，建立新的系统模型，重复几次，就可以对“政策替代方案”进行比较研究，这就是“系统群”研究的操作方法。
四、逆境中的政策制定
（一）逆境及其分类和普遍性
（1）德罗尔认为，“逆境”是指由不同原因造成的、难以消除的各种社会紧张状态；
（2）根据不同的标准进行分类：
①简单的逆境、复杂的逆境；
②可以处理的逆境、难以驾驭的逆境；
③短期的逆境、长期的逆境或时代性的逆境；
④政治系统内生的逆境、政治系统外生的逆境、超社会的逆境；
（3）逆境可以是统治机制中内生的，即政治制度本身固有的；也可能是外生的，与政治制度以外的乃至超社会的现象有关，即是由所考察的社会及其范围之外的各种因素造成的；
（4）在当今世界，逆境是普遍存在的。
（二）政策制定对于应付逆境的作用
（1）德罗尔认为，从政策制定的意义上看，逆境便是一种政策困境；
（2）应付逆境的任何途径都必须借助于政策制定才能有效发挥其作用；
（3）对付逆境，政策中枢决策系统的政策制定是其他途径所不能替代的，提高政府中枢决策系统的决策能力，改进逆境中的政策制定，理应成为各国政府行政与政策研究的当务之急。
（三）对逆境的政策制定的反应
在不同的国家，不同的社会制度中，政府中枢决策系统所作出的反应不同，对逆境的政策制定反应主要有以下形式：
（1）对逆境的认识出现偏差
具体表现为：
①否认逆境的严重性；
②对逆境的性质和原因作过于简单化的理解；
③归因于外；
④固执地维持认知图式的一致，从已不合时宜的角度、立场认识逆境；
（2）试图影响公众对逆境的认识
具体表现为：
①降低公众对政府的期望和要求，使其接受困难的长期性；
②把逆境的原因归结为公众自身的不足；
③寻找替罪羊；
（3）逆境惯常化甚至美化
逆境惯常化就是把逆境视为正常的社会状态；
逆境美化指将逆境解释为社会走向繁荣兴旺的必经阶段和必要考验；
（4）名义性或表现性行为主义
即政府中枢决策系统颁布一系列法规等行动，给人一种努力克服逆境的印象，但实际上并没有实质性作用；
（5）对政策制定的责任实现再分配
在不同的国家表现为两种趋势：
①政府中枢决策系统权力下放、减轻自身压力、共同承担责任；
②将权力更为集中，以便获得应付逆境所必需的政治力量；
（6）渐进主义加上偶发式的激进
常规条件下用渐进主义模式，当不再合时宜时采取激进措施；
（7）大规模的行政改革
即整个政府实行政治改革，以提高政府特别是中枢系统的效率；
（8）削减公共开支
主要是针对经济逆境；
（9）非教条性宏观政策革新
对现实状况正确分析，在合理的价值观念和可进行的远景规划基础上，对宏观政策合理创新；
（10）改进政策制定本身
这种反应有一部分是在行政改革中进行的，它是政策科学所主张并致力研究的一种反应形式；
在德罗尔看来，中枢决策系统对逆境的反应不仅以上十种，还有其他的，如扩大各级政府的职能范围和规模、建立应急体制等，但从根本上看，只有极大地改变政策制定系统乃至整个统治系统的有关组织、过程及其构成要素的主要特征，才能有效应付逆境。
（四）应付逆境的政策原则
（1）社会改造原则
①社会改造原则是指对一个社会的机构、制度、政治 和经济生活的运行过程实行广泛而彻底的调整与变革，是政府中枢决策系统自上而下、经认真规划设计的自觉行动；
②社会改造原则的主要特点：
对不断发展的现实进行广泛参与，综合而长远的规划，积极合理的奋斗目标，足以达到临界质量的政策手段，不断调整决策模式以适应急剧变化的形势以及使现实得到超渐进变化的能力等；
③社会改造原则是应付逆境的纲领性原则，其根本出发点在于支持应付逆境的的创新方案出台以及支持不同于常规的超渐进主义变革的出现；
④社会改造原则的核心是国家政治和经济体制的改革；
（2）达到临界质量的原则
①逆境的特征都有变化阈值，其阈值取决于逆境特征的原动力、规模、复杂程度以及社会状态动乱与否等因素；
②面临一个要求政策质量的相当高的政策问题，要想对它产生影响必须使政策质量达到一个临界值，否则便不能奏效；
③如果没有大量的最低规模的资源、时间、组织基础的保证和高质量的政策分析人员，逆境中的政策制定难以成功；
④并非任何政策领域都呈现“最低阈值”，有的例如文化艺术领域还会呈现“最高阈值”，超过这个阈值的过大干预会走向事物的反面；
（3）有选择的激进主义原则
①应付逆境的两难困境：渐进主义对阈值高的政策问题无能为力，对受传统束缚很深的公共机构也影响甚少，而全面激进的改革要付出高昂的代价，冒很大的风险，由此，有选择的激进主义则为一条切实有效可行的途径；
②“有选择”指认真分析逆境的特征，挑那些足以改变逆境的主要社会变量；“激进”指对挑选出的社会变量集中政策资源，采取强化的干预手段；
③有选择的激进主义与社会改造原则是相辅相成的；
（4）准备承担风险的同时避免万一的原则
①这一原则要求决策者对待逆境必须有清醒的态度，正视现实，采取积极的、自觉承担风险的、更为有效的政策方