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英国政府应急管理体制改革的重点及启示
游志斌
　　近几年，英国政府先后经历了2007年伦敦地铁恐怖袭击、2007年夏季洪水、2009年大流感等重特大突发事件，同时又被阿富汗、巴基斯坦等国际安全问题困扰，英国中央政府深刻总结国家安全管理及突发事件应对中存在的问题，对当前的应急管理制度进行了大幅改革。经过此轮改革，英国中央政府应急管理核心部门——内阁国民紧急事务秘书处与国防、外交、情报部门等机构的横向合作更加紧密，内阁国民紧急事务秘书处的风险管理职能得到加强。
　　一、政府应急管理体制改革的背景
　　近年来，英国政府面临着复杂的国际国内安全局势，传统安全问题和非传统安全问题相互交织，恐怖主义的威胁加大，洪水、大流感等国内突发公共事件形势严峻，犯罪率居高不下，网络安全、能源安全、太空安全、气候变化等新安全问题凸显，迫切需要建立新的国家安全管理体制，增强中央政府的综合安全管理能力。英国政府自2004年以来先后出台了《国民紧急状态法》、《应急管理准备和响应指南》、《应急管理恢复指南》、《中央政府对突发事件响应的安排：操作手册》等法规和文件，使中央政府应急管理能力得到显著提高，但在应急管理体制机制中仍存在以下棘手问题：
　　一方面，英国中央政府应急管理部门与其他机构和部门在重大安全问题和突发事件处置工作中缺乏协调，信息难以共享。2010年初，英国内阁国民紧急事务秘书处总结了应急体制中存在的突出问题，包括决策和协调机制难以适应重大突发事件处置的需要；容易忽视政府所面临的突发事件风险；对所面临的风险和政府自身的管理能力过度自信；针对一些重大突发事件的应急响应不够及时等，并强调必须建立跨部门的权威、固定和快速的协调机制才能克服当前存在的一系列问题。
　　另一方面，英国政府对战略风险的研判和应对能力亟待加强。2008年2月，英国内阁办公室战略中心发布《实现英国的潜力：未来对英国的战略挑战》报告，认为英国政府面临着全球化、经济繁荣、公民生活条件差异、老龄化、家庭和社区、社会安全、个性化的公共服务、气候变化、民主创新等10个方面战略风险的挑战，强调英国政府只有迅速增强战略风险管理能力，才能迎接上述风险的挑战，保障英国社会的安全和繁荣。
　　二、政府应急管理体制改革的重点内容
　　当前，英国应急管理体制的改革核心是以全面提高应急管理能力为中心，将应急管理中枢机构纳入国家总体安全管理框架，强化内阁国民紧急事务秘书处的风险管理职能，从而实现以下主要目标：一是服务国家总体安全，及时确认国家安全风险，创造良好的国际国内安全环境；二是提高对各种威胁和风险的综合研判和防范能力；三是增强政府“大安全管理”的合力，促进应急管理、军队、警务、情报、外交和国际发展等各相关机构和部门的相互协调和合作。
　　（一）将应急管理中枢机构纳入国家总体安全管理框架
　　1、主要措施
　　将应急管理中枢机构——内阁国民紧急事务秘书处纳入国家“大国家安全”管理框架，是此次英国应急管理体制改革的最重要变化。2010年5月，英国卡梅伦内阁建立了国家安全委员会，这是二战后英国国家安全管理体制的重大调整，同时标志着英国政府建立国家安全管理的最高领导机构，统筹考量国际国内安全问题，整合政府各相关部门资源，促进跨政府部门的协调和协作，确认国家安全战略重点和优先性问题，增强战略决策能力和效率的“大国家安全”管理框架基本形成。国家安全委员会(NSC)由首相担任主席，常任成员包括副首相、财政大臣、外交和联邦事务大臣、内政大臣、国防大臣、国际发展大臣和安全大臣，其他内阁成员，包括国家能源和气候变化大臣、国防参谋机构的负责人、情报部门首脑以及其他高级官员等，都将按需要参加该委员会。国家安全委员会承担国家总体安全责任，指导处理英国所有方面的安全问题，在最高层面上整合应急管理、国防、外交、情报、警务、网络安全、能源、国际发展等方面相关政府部门和机构的资源，增强对国家安全的战略研判能力，确认英国安全管理的战略重点和优先性问题，协调在面对安全威胁时的跨政府部门行动，提高全方位的安全风险防范和应急处置能力。英国国防部长利亚姆·福克斯在2010年7月英国政府举办的国际安全研讨会上指出，国家安全委员会不只是针对每天事务的“灭火工具”，它是政府广泛的国家安全战略中枢，要促进政府的高效协调。
　　国家安全委员会设有专门的办事机构——国家安全秘书处。内阁国民紧急事务秘书处为国家安全秘书处的下辖五大机构之一。国家安全秘书处由国家安全顾问担任负责人，目前负责人为彼得•李基斯爵士，同时分设2名副顾问（分别为外交和国防政策的副顾问和情报、安全和应急管理工作副顾问）。国家安全秘书处下设外交和国防政策工作组、国家安全项目和战略工作组、安全和情报办公室、网络安全办公室、内阁国民紧急事务秘书处共5个部门。国家安全秘书处的工作包括制定国家安全委员会的议事日程，汇总各相关部门报送的安全信息，评估英国政府面临的国际国内安全风险，具体协调跨部门的安全工作，评估各相关政府部门的工作情况，指导下属5个部门的工作，承担国家安全委员会交办的其他事项等内容。
　　2、主要目标
　　“大国家安全”管理框架契合了英国政府更好更快响应各种安全问题的需要，在有利于提高中央政府决策效率外，还有以下考量：
　　一方面，及时确认和处置国家安全和应急管理工作中的战略重点和优先性问题。面临国内安全问题与国外安全问题相互影响、相互交织的复杂情势，英国政府认为亟需确立国家安全的战略重点，妥善处置优先性安全问题。目前，英国政府在外交和国防政策、国家安全项目和战略工作、安全和情报、网络安全、紧急事务等5个方面都先后开展了相应的风险管理或评估工作，以便及时发现安全重点或隐患。针对洪水、流感等紧急事件，英国政府已经施行国家风险登记制度，每年在国家范围内开展风险评估，并公开出版。同时，计划在2010年底前完成“战略国防和安全评估”工作。改革后的体制，试图在中央政府管理中打破国际安全管理与国内安全管理，应急管理部门与国防、情报等部门的界限，及时发现和妥善处置安全上的优先性问题。
　　另一方面，促进跨政府部门间的工作协调和国际合作。国家安全秘书处下设的外交和国防政策工作组等5个部门，具体协调相关领域的跨部门工作，指导、监督和审查各相关部门的政策，加强在安全管理方面政策的协调。在英国国内突发事件的管理中，虽然警察、消防、医疗救护部门发挥主导作用，但有时需要军队的支持和帮助，甚至是欧盟和其他国家的帮助和协作；在英国应对外部安全时，更是离不开与欧盟、北约、美国及其他国际组织和国家的合作和支持。前英国首相布朗强调，“应对各类安全问题的挑战需要我们能够胜任跨政府的共同工作，需要与我们的国际伙伴紧密合作”。改革后的体制，有利于促进中央政府力量和资源的有效、均衡投入，防止“内（部安全）重外（部安全）轻”和“外重内轻”，同时整合相关的政府部门资源，尽可能节省公共支出，促进跨政府部门的协调和国际合作。
　　（二）加强中央政府应急管理部门的风险管理职能
　　1、主要措施
　　强化应急管理部门的风险管理职能是此次应急管理体制改革的显著特征。内阁国民紧急事务秘书处虽然是一个相对较新和较小的机构，但通过强化风险管理职能，已成为中央政府进行风险识别、评估、管理和协调的核心部门，以及政府与外界开展风险沟通的重要窗口。其主要措施包括：
　　一是把内阁国民紧急事务秘书处打造成推动政府整体风险管理建设的领导核心。英国开展政府整体风险管理的主要目标是对所有的危险事件进行年度评估，从而识别、描述和量化可能对社会产生影响的风险，提高包括政府所有部门在内的全社会的风险管理能力。另外，通过英国各部门都参与的风险分析调查、统计、评估等工作，就可以列出一个综合全面的政府风险清单，从而有利于增强对所面临的全球战略风险的认识，有利于做好政府应对国内外各种复杂局面的相关准备。作为具体组织实施的最重要单位，内阁办公室紧急事务秘书处会同财政部预算执行小组、财政部风险支持小组等部门，制定政府内部风险管理的相关政策，总体设计和把握评估政府风险管理建设的进程，解决整体风险管理建设中存在的实际问题。今年，内阁国民紧急事务秘书处与相关部门共同发布了《2010年国家风险登记册》、《业务可持续性调查报告：中断与抗逆力》等重要文件，推动全社会广泛参与的政府整体风险管理建设工作进一步深入。
　　二是承担组织开展国家风险评估职责。英国内阁国民紧急事务秘书处制定了“国家风险评估”（以下简称NRA）工作规程，通过确定五年期内的风险和绘制约80个危害和威胁到风险矩阵，以促进政府部门决策能力、应急准备和规划。NRA进程包括风险确定、评估可能发生的风险及其影响、风险比对三个阶段。评估进程需要来自政府部门、机构、委任机构、公众、私人和志愿者组织等方面代表的广泛参与，并规定要建立定期监测机制，及时完善评估机制，充分考虑风险环境的变化。在英国国家风险评估中，风险评级分为非常高（VE）的风险、高（H）风险、中等（M）风险、低（L）风险等四级。高风险以上级别的风险，必须在英国国家、区域和地方层级规划中得到足够重视；非常高（VE）的风险必须被视为政府工作的高度优先事项，必须制订相应的对策，以减少或消弭风险，而且针对这些风险（跨机构）的对策、实施和培训等工作应及时到位，并要进行追踪、反馈、备案和监督检查。
　　三是负责推进政府业务持续性管理工作。政府业务持续管理（Business Continuity Management，简称BCM），作为一种重要理念，来自于欧美国家企业经营管理的实践，主要关注在信息技术条件下，如何使现代企业在灾难事故发生时能够保障业务的持续运行。政府业务持续管理已逐渐被应用在企业、政府甚至全社会的稳定和可持续发展中。内阁国民紧急事务秘书处会同英国业务持续协会于2002 年制定了《业务持续管理：行为规范》。目前，英国内阁国民紧急事务秘书处都会与可持续协会发布报告，有针对性的开展各相关领域的业务可持续性调查，增强包括政府、企业在内的应对突发事件的能力，而且已成为其政府整体风险建设的重要内容。
　　2、主要目标
　　英国政府通过强化应急管理中枢机构的风险管理职能，进一步提高政府的战略风险管理能力、内部风险管理岗位技能和巨灾情况下的业务可持续能力，促进风险管理经验的总结和推广，公共风险沟通工作的细化和深入。
　　一是提高国家抵御风险的能力。通过完善风险管理职能，内阁国民紧急事务秘书处可以在识别潜在风险和评估方面发挥前瞻性的作用，增强政府战略风险管理能力。内阁国民紧急事务秘书处通过制订政府化解、响应破坏性挑战，以及危机后的重建行动的统一框架，可以勾画英国政府所面临的风险情势，研究和制定风险对策，加强不同部门和机构在政府整体风险管理建设中的协调，促进风险管理措施的一致性、职责的明确性、绩效考核的科学性，促进相关岗位风险管理知识和技能的提升，进而提高国家抵御风险的整体能力。
　　二是提高政府和全社会的业务可持续工作能力。政府面临的风险可能来自外部环境(如电力中断、极端天气)，或产生自机构内部(如系统发生故障、主要人员缺失)，甚至是巨灾。开展和加强政府的业务持续性管理，可以帮助包括政府、企业、社会团体在内各种组织有明晰的战略框架，有利于在突发事件发生时，特别是巨灾情况下，提高从混乱中复原的能力，促进政府关键业务系统和进程在商定时限内的复苏，同时维持相关部门的关键功能并提供重要的基础服务，提高政府持续进行公共服务和社会管理的能力。
　　三是促进公共风险沟通，推广风险管理经验。英国政府把保障公众安全作为政府的核心工作之一，英国政府认为当前最大的困难之一就是无法取得公众的信任，为了有效的管理、沟通涉及公众的风险，取得公众的信任，政府必须更开放，尤其在不确定性高的政策制定过程中，决策更应该透明，并且在决策过程前期让利益相关者及社会大众更多参与，以增强公众信任，降低政策风险。同时，英国政府公开国家风险评估结果，让公民充分了解国家面临的灾害和威胁，并提供相应的防灾避险指导，促进与公众风险沟通的顺利开展。内阁国民紧急事务秘书处是政府风险管理经验交流的重要平台，在监督和协调各部门开展风险管理工作的同时，注意总结和参考国内外风险管理的典型案例，促进风险管理经验及时推广，推动风险管理工作更好开展。
　　三、启示
　　英国应急管理体制改革，从自身面临的国际国内环境和现实问题出发，着眼于提高应急管理效能，努力推动国家安全管理方面的资源整合，大力推进政府风险管理制度建设，积极提高应急管理综合能力，对完善我国应急管理体制机制有一定的借鉴意义。
　　（一）促进应急管理工作与国家总体安全工作有效结合
　　当前，面对国际国内安全问题的挑战，我们需要更有效整合现有军队、外交、公安、安全、人防（民防）、应急管理等方面资源，提高信息整合研判能力、复杂情势下的应急决策能力、机构和部门间的应急协调和合作能力，及时确认和妥善解决国际国内安全中的优先性问题。需要利用和建设好存、增量应急资源，进一步探索军队、人防、应急管理和机构间的协作机制，促进相互间的情报和信息共享，促进在突发事件处置中的事前、事中、事后的相互衔接和协作。研究和探索把军队、人防（民防）等资源纳入国家应急管理体系的有效途径，提高各类资源“平灾结合、平战结合”的水平。建设和完善国家应急资源管理、情报分析、快速决策能力的支持工具，加快推动中央政府的应急资源统筹管理、信息和情报的战略研判、快速反应和应急决策等工作的科学化、标准化和精确化。
　　（二）加强应急管理部门的风险管理职能
　　目前，推进政府的整体风险建设工作是国际趋势，对进一步完善我国政府社会管理和公共服务职能，降低政策风险有重要意义。今后，应强化各级政府应急管理机构的风险管理职能，探索在应急管理机构内部设置相关职能部门，统筹考虑和推动风险管理工作，建立和完善相关的政府风险管理制度，制订政府风险管理准则或指南，努力推动政府的整体风险管理建设工作。研究和建立国家风险评估制度，组织外交、军队、人防、公共安全、环境保护、工程建设、应急管理、风险管理等领域和行业的优秀专家，建立国家战略风险评估团队和工作机制，开展国家风险管理咨询服务。加快制定政府、公司等社会组织的业务可持续性指南，提高全社会在突发事件情况下，特别是巨灾条件下的业务可持续性管理的能力。加大对国外政府风险管理经验的研究，及时总结我国政府风险管理的相关经验，建设政府风险管理经验快速推广的有效平台。
（作者系国家行政学院应急管理培训中心讲师）
来源: 2010年行政管理改革11期
2010-11-16 阅读次数: 322 3、通过活动，使学生养成博览群书的好习惯。
B比率分析法和比较分析法不能测算出各因素的影响程度。√
C采用约当产量比例法，分配原材料费用与分配加工费用所用的完工率都是一致的。Ｘ
C采用直接分配法分配辅助生产费用时，应考虑各辅助生产车间之间相互提供产品或劳务的情况。错
C产品的实际生产成本包括废品损失和停工损失。√
C成本报表是对外报告的会计报表。×
C成本分析的首要程序是发现问题、分析原因。×
C成本会计的对象是指成本核算。×
C成本计算的辅助方法一般应与基本方法结合使用而不单独使用。√
C成本计算方法中的最基本的方法是分步法。X
D当车间生产多种产品时，“废品损失”、“停工损失”的借方余额，月末均直接记入该产品的产品成本
中。×
D定额法是为了简化成本计算而采用的一种成本计算方法。×
F“废品损失”账户月末没有余额。√
F废品损失是指在生产过程中发现和入库后发现的不可修复废品的生产成本和可修复废品的修复费用。Ｘ
F分步法的一个重要特点是各步骤之间要进行成本结转。(√)
G各月末在产品数量变化不大的产品，可不计算月末在产品成本。错
G工资费用就是成本项目。(×)
G归集在基本生产车间的制造费用最后均应分配计入产品成本中。对
J计算计时工资费用，应以考勤记录中的工作时间记录为依据。(√)
J简化的分批法就是不计算在产品成本的分批法。(×)
J简化分批法是不分批计算在产品成本的方法。对
J加班加点工资既可能是直接计人费用，又可能是间接计人费用。√
J接生产工艺过程的特点，工业企业的生产可分为大量生产、成批生产和单件生产三种，X
K可修复废品是指技术上可以修复使用的废品。错
K可修复废品是指经过修理可以使用，而不管修复费用在经济上是否合算的废品。Ｘ
P品种法只适用于大量大批的单步骤生产的企业。×
Q企业的制造费用一定要通过“制造费用”科目核算。Ｘ
Q企业职工的医药费、医务部门、职工浴室等部门职工的工资，均应通过“应付工资”科目核算。Ｘ
S生产车间耗用的材料，全部计入“直接材料”成本项目。Ｘ
S适应生产特点和管理要求，采用适当的成本计算方法，是成本核算的基础工作。(×)
W完工产品费用等于月初在产品费用加本月生产费用减月末在产品费用。对
Y“预提费用”可能出现借方余额，其性质属于资产，实际上是待摊费用。对
Y引起资产和负债同时减少的支出是费用性支出。X
Y以应付票据去偿付购买材料的费用，是成本性支出。X
Y原材料分工序一次投入与原材料在每道工序陆续投入，其完工率的计算方法是完全一致的。Ｘ
Y运用连环替代法进行分析，即使随意改变各构成因素的替换顺序，各因素的影响结果加总后仍等于指标的总差异，因此更换各因索替换顺序，不会影响分析的结果。(×)
Z在产品品种规格繁多的情况下，应该采用分类法计算产品成本。对
Z直接生产费用就是直接计人费用。X
Z逐步结转分步法也称为计列半成品分步法。√

A按年度计划分配率分配制造费用，“制造费用”账户月末(可能有月末余额/可能有借方余额/可能有贷方余额/可能无月末余额)。
A按年度计划分配率分配制造费用的方法适用于(季节性生产企业)