论我国农村基层法律服务问题的探讨及对策.doc

论我国农村基层法律服务问题的探讨及对策摘 要：我们党第十八届三中全会决定提出：“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。”我国法治社会建设应当协调城乡发展，城乡作为一个整体，城市的法治社会的进步绝对不能代表我国法治社会的发展状况，农村是我国法治建设的重要组成部分。可是我国农村由于经济基础薄弱、人口多、文化落后等原因，进一步加强农村法治文明建设就显得尤为重要。我国农村基层法治建设是一个系统复杂工程，并且农村地区受传统观念的影响，农民法治观念淡薄，经济发展相对滞后。近年来农村法治建设取得成果差强人意。因此，当前研究我国农村法治建设现状、发现农村法制建设存在的问题，寻找解决之道，是农村基层法治建设首要任务。本案通过参考相关文献、阅读相关材料并进行实地调研的基础上，对我国基层法律服务的现状进行研究的基础上，指出我国基层法律服务主要存在以下几点不足：第一，农村基层法律服务机构的管理紊乱、责任划分不到位、服务不到位；第二，农村基层法律服务机构的从业人员学历较低、科学文化水平有待提高；第三，农村基层法律服务机构提供服务的过于单一，有待进一步完善；第四，农村基层开发法律服务缺乏财政资金的支持，资金匮乏、相关服务设施落后。针对上述我国农村基层法律服务不足，首先应当我们应当理清基层法律管理关系，优化管理体制；其次，推进基层法律服务工作者在教育，提高文化水平素质，建设高素质的基层法律服务队伍；再次，在现有的基础上建立和完善基层法律服务机构和服务人员。关键词：基层法律服务 农村 法治前言 在我国传统意义上来说，基层就是指农村，而我国的基层是一个具有其特性的社会群体，我国农村社会是一个熟人社会，具有着浓厚的乡土气息，村民世代定居于此，村民之间的惯例和习惯是人民行为准则的重要组成部分。在我国社会主义新农村建设过程中，建设社会主义法治是必由之路，农村基层法治文明建设是其有机组成部分。我国农村基层法律服务最早开始上世纪八十年代，随着我国社会主义市场经济建立，商品经济不断完善和发展，农村各种经济问题层出不穷，社会矛盾突出。提高农村居民的法律意识，完善农村基层法律服务机构就显得尤为重要。全面了解我国基层法律服务相关情况，做好相关宣传和教育工作，不断推进我国基层法律服务工作进步。 在建设社会主义新农村法治过程中，需要通过基层法律服务机构和相关从业人员为“三农”提供方便快捷的法律服务，维护广大农民的利益。农村基层法律服务体系是我国法律服务体系的重要组成部分，是法律服务体系在我国农村地区的延伸 王海霞：我国农村基层法律服务的问题与对策研究，产业与科技论坛，2016年第15卷21期，第3页。而能够提供法律服务的专业化职业者只能是律师和法律工作者，因我国城乡发展不平衡，高素质的法律服务人才大多集中在城市，农民、农民工等弱势群体合法权益得不到切实有效的保护，单独研究农村基层法律有着其独有的价值和意义：一是，农村基层交通相对比较滞后，媒体关注较少，其信息缺少相关反应渠道，仅仅从全面了解和把我基层法律服务现状，农民通过哪些渠道维护自己的合法权益就有着十分重要的意义；二是，建设社会主义和谐社会，“农业、农村、农民”即“三农”问题是一个避不开的研究课题，农村基层社会秩序形成和矛盾纠纷解决与处理都离不开一套完善农村基层法律服务体系，可是我国目前在基层法律服务研究上有所欠缺。改革开放至今，我国农村基层法律服务取得了巨大的成绩，它弥补了律师数量少、法律服务难以覆盖到农村的不足。在广大农村地区进行法制宣传，推进农村法治化进程，解决农村矛盾纠纷方面发挥积极的作用。但是由于长期以来城乡经济发展不平衡，城乡两元结构，农村基层法律服务在管理体制、人员配置和服务内容等方面存在一些问题，有待进一步完善。为了进一步完善基层法律服务系统，本文结合相关资料和社会实践，梳理出基层法律服务系统存在的主要问题，分析原因，提出一些建议，给我过基层法律服务系统建设增砖添瓦。第一章 农村基层法律服务的概述1、农村基层法律服务的概念 要想明白农村基层法律服务，首先要明白“农村”、“基层”、“法律服务”这三个词的含义。首先，“农村”是相对于城市而言，是指主要从事农业生产为主的人聚集生活的区域，具有自然风光，经济水平发展相对落后。其次，对于“基层”一词北京大学傅郁林教授认为，它是中国特有的，以行政规划和司法建制为标准，县级以及它们行政下级乡、镇、街道办事处和司法派出所法庭管辖的区域 傅郁林：农村基层法律服务研究，中国政法大学出版社 2006 版,第89页。再次，“法治服务”是指以获得一定的金钱报酬为基础，律师或者相关人员利用自己的专业知识为委托人代理诉讼和非诉讼业务、提供专业的法律咨询、代写法律文书等活动。综上所述，“农村基层法律服务”是指基层范围内的农村基层的司法所、基层法律服务所、基层法律援助机构等为委托人代理诉讼和非诉讼业务、提供专业的法律咨询、代写法律文书等活动。2、农村基层法律服务的特征 农村基层法律服务作为我国特有的法律服务体系，除了具有法律服务共有的特征即阶级性、独立性、社会性和商品性等基本属性外 李昌麒：中国农村法治发展研究，人民出版社2006年版，第124页。 ，还有这自己独特的特征：一是，针对特定对象提供服务，基层法律服务主要针对基层群众尤其农民提供法律服务，解决农村基层纠纷；二是，服务内容的包容性，基层法律服务涉及到农村生活的各个方面，有时是许多问题在一起解决，很大一部分以调解结案；三是，服务范围的区域性，基层法律服务主要集中于广大农村地区，很少跨区域提供服务；四是，服务阶段上的过渡性，基层法律服务是由我国二十世纪八十年代基层法律从业人员稀缺，国家被迫降低从业人员门槛，随着我国经济的发展，法治的健全，必然会建立一套全国统一的法律服务体系。3、农村基层法律服务的必要性 推进国家治理体系和治理能力现代化的重点在基层，且其活力的源泉也在基层。我国法治社会的建立，广大基层群众的法律需求是否能够 满足是其重要组成部分。农村基层法律服务是为了基层群众的法律问题的需求而产生、存在和发展，也是新时代下建设社会主义和谐社会的必然要求。由于城乡经济发展不平衡，城乡法律服务存在的较大差异，基层农村法律服务较为落后有待进一步加强。基层农村法律服务的必要性主要体现以下几个方面：一是，有利于保护基层弱势群体的合法利益，对于生活在基层的广大群众的合法利益，只有与他们解除最为密切基层法律服务人员最为了解，这样才能从源头上解决问题，杜绝在基层群众的合法利益受到侵害时寻求法律保护；二是，有利于我国普法教育的宣传，基层法律服务的推广能够让广大基层群众了解我国的法律规定，提高其法治观念，遵纪守法，促进普法教育的开展；三是，能够更好的维护社会公平正义，司法公正是法治社会终极目标，司法公正包括两个方面一是结果公正，二是程序公正，基层法律服务体系能够让基层群众在提起诉讼之前能够得到法律上的帮助，实现程序公正，进而追求结果的公正；四是，有利于基层社会保障制度的建立，随着我国社会经济的快速发展，建立与之相适应的社会保障体系势在必行，可是基层群众尤其是老弱病残等弱势群体对于相关信息迫切需要了解，基层法律服务机构和工作人员就能为其提供相关信息。第二章 农村基层法律服务发展的主要问题1、农村基层法律服务立法方面的问题我国农村基层法律服务面临的主要问题原是政府对农村基层法律规定不健全，政府监管不到位。从而导致了我国基层法律服务定位不清楚、基层法律服务诉讼代理不明确等问题。基层法律服务规定不健全主要体现在相关法律规定上。农村基层法律服务从无到有，从点到面进而推广到全国，是缺少法律上的依据。基层法律服务所从事代理业务主要是依据1991年9月20日司法部颁布的乡镇法律服务业务工作细则第3条“乡镇法律服务所的业务范围(3)代理参加民事、经济、行政诉讼活动” 马建荣：基层法律服务，中国政法大学出版社 2014 版，第236页。可是我国新的律师法明确规定“没有取得律师执业证书的人员,不得以律师名义从事法律服务业务除法律另有规定外,不得从事诉讼代理或者辩护业务。”从律师法中我们可以看出能够有偿从事诉讼和辩护业务的只能是律师，可是在基层法律工作中有着大量从业人员没有律师执业证。依据我国立法法第79条第二款规定“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。 贺莹：农村法律服务问题研究，第九届中部崛起法治论坛征文2009年第6页。”因此，乡镇法律服务业务工作细则第3条的规定应当废止，可是至今司法部都没有对其进行修改和完善，基层法律服所法律代理是没有法律依据的。对于基层法律服务所监管不到位的根本原因在于管理主体不清、管理权限和手段的缺乏。基层法律服务所最高管理机构是司法部，基层法律服务所原来是由基层服务司全权负责，后来公正律师司负责，管理机构前后不一致，容易造成管理上的混乱。同时省级司法厅在基层法律工作场所只有一到两名工作人员，负责整个基层法律区域的工作，可是基层法律服务任务重、涉及面广等原因，难以兼顾基层法律服务的各个方面；基层又是一个熟人社会，省级司法厅在基层法律一些工作人员年底检查就是盖个章，遇到投诉就息事宁人。2、农村基层法律服务管理机构方面的问题农村基层法律服务机构绝大多数是由司法行政机关组建基层司法所，具有事业编制，享有一定的财政补贴，有一些是没有经过合法程序而设立；还有的就是采用核准登记成为一个法律服务所，然后设立多家子所，规避有关法律规定。同时一些基层法律服务所没有国家财政补贴、自筹经费，具有一定的盈利性质，向当事人收取一定代理费用。可是在基层我们经常会看到基层法律服务所和基层司法所共用一块招牌，这就造成“两套人马，一块牌子”现象，时有发生“拿这国家钱，干着私人活”。法律服务所和司法所的“两所合一”的模式有着管理上的诸多弊端：一是，政事不分，管理混乱，即对司法所发挥其行政职能造成不利影响，又对法律服务机构发挥其应有的作用造成负面影响；二是，一人多职一人多岗现象，容易造成提供法律服务的人去做行政管理岗位，行政管理岗位的人又在做法律服务；三是，人才引进渠道不畅通，司法所本应采用聘用着引进人才，可是由于基层“两所合一”管理模式，阻碍法律司法所人才的引进工作；四是，基层“两所合一”管理模式”容易引起广大群众的误解，让群众误认为法律服务所的收费是司法所的收费，即影司法所法律服务的开展，又影响党和政府在人民群众的形象。在这种“两所合一”的情况下，司法所的工作人员为司法所服务的同时，又为其他基层法律服务机构工作，这种既当“裁判员”又当“运动员”，容易引发一些潜在的风险，例如：司法赔偿问题。3、农村基层法律从业人员方面的问题改革开放以来，我国法律服务队伍不断的发展壮大，法律服务体系不断完善，人民的法律意识不断提高。可是我国农村基层的法律体系的建设远远落后于城市地区，即体现在法律从业人员数量上，也体现在法律从业人员科学文化水平上。我国法律从业人员分布不均衡是因为城乡二元结构导致，大多数法律从业人员选择在经济发达的城市进行执业，较少一部分选择留在基层。这就导致了法律供需量呈反向分布，随着经济快速发展这种现象还在不断的加剧，主要是因为以下原因导致：首先，大城市经济发达，有着较多的就业机会和发展前景，更能吸引人才；其次，大多数高等院校分布大中城市，有相当一部分毕业生选择本地就业；再次，作为法律从业人员的主力军执业律师，都有着自己主攻方向，在大城市更能发挥其所长。基层法律服务人员素质较低既有基层法律从业准入门槛较低的原因，也有历史原因导致。首先，司法部第60号令第6条规定：“具有高中或者中等专业以上学历可以考试取得基层法律服务工作者职业资格。”而我国律师法规定司法考试必须本科以上学历。其次，农村基层法律服务体系中存在相当一部分人民调解员科学文化水平不高。例如1989年国务院颁布的人民调解委员会调解条例第四条规定：“有一定法律知识和政策水平的成年公民，可以当选为人民调解委员会委员。”和2002年司法部颁布的人民调解工作若干规定：“人民调解人员经过群众选举或者接收聘请，在人民调解委员会领导下，从事调解工作的人员。”从中我们可以看出人民调解委员会成员中有一部分人民群众，尤其是农村基层地区尤为明显。由此，可以看出我国农村基层法律服务人员素质有待进步一提高。第三章 农村基层法律服务的建议 目前我国处于并且长期处于社会主义初级阶段，虽然基层法律服务存在着一些弊端，有待进一步改善，但是基层法律服务所的存在是有着现实需求，基层法律服务将在我国长期存在，是社会主义法治建设不可缺少的组成部分。面对我国基层法律服务建设的任重而道远。我国现阶段正处于社会转型阶段，基层矛盾处于爆发日益增多，弱势群体的合法权益保护日益突出，基层法律服务只能加强，不能消弱。1、加快规范基层法律服务所发展的立法当前基层法律服务的发展需要一部更高层次的法律文件，通过立法主要解决以下几个问题：一是，明确基层法律服务所和基层司法所定位及基层法律服务所设立条件；二是，建立严格考试考核制度，明确基层法律服务从业人员的从业资格；三是，明确基层法律从业人员的权利和义务 张阳南：完善农村地区基层法律服务的新思考，商界论坛，2015年第1卷第9期，第2页。不断完善基层法律服务规章制度，与时俱进，建立完善的基层法律服务体系：1、1明确基层司法所和基层法律服务所定位，两所分离。两者是性质和职能完全不同的机构，基层司法所是县区司法局的派出机构，负责本辖区的司法行政管理职能，指导基层法律服务工作的开展；基层法律服务所履行的是为基层群众提供法律服务职能。基层司法所和基层法律服务所两者的职能完全不同，没有重合之处。在基层法律服务工作中，要把二者分离开来，让基层法律服务朝着社会化、职业化、专门化方向发展。1、2对基层法律服务领域进行明确界定基层法律服务所设立的初衷是弥补律师职业领域覆盖不到的地区和区域，为当地群众提供方便、廉价的法律服务。首先，要明确基层法律服务者在出庭和办案过程中有着和律师同样的权利，不得歧视；其次，明确基层法律服务者的执业领域和服务对象，基层法律服务只能面向本街道、本辖区的人民群众，不能跨区域服务；基层法律服务者提供服务的对象应当着重于基层的老弱病残等弱势群体；再次，基层法律服务机构和从业人员要积极参加和开展法律援助活动。1、3基层法律从业人员实行资格考试和考核制度。我国基层法律资格考试可以借鉴国家司法考试制度，提高资格考试门槛，将学历资格提升至“大学本科或者法律专业大专以上学历”，建立一套统一的国家基层法律服务工作者考试考核制度，对于那些具有丰富经验的基层法律服务人员可以适当放松报名条件。每年对于基层法律从业人员进行考核，对于那些考核不合格者，暂停其执业资格，进行再教育，考核合格以后在执业。司法行政机关要注重基层法律服务所的年检工作，加强对基层法律服务所和从业人员的监督和管理。通过以上措施规范基层法律执业规范化、提高从业人员素质，优化基层法律服务。2、增强基层法律知识的普及 基层法律服务的最终目的就是提高广大基层群众的法律意识，增强其法治观念。因此，基层法律工作应当做好对广大基层群众的普法教育工作，培养基层群众的法治观念，运用法律武器维护自己的合法权益，建设社会主义和谐社会。基层普法教育要做好两个方面的工作：一是，做好普法教育的宣传工作；二是，利用各种资源进行普法教育。基层法律教育的宣传工作要结合当下的国内外时事，切合社会实践，让广大基层群众接触到、理解的实例进行宣传教育，提高基层群众的法治意识和参政议政的能力 张立平：农村法律服务及其体系建构，湘潭大学学报（哲学社会学版），2007 年第17卷，第12期第3页。此外，基层法治宣传活动还应当有计划、有步骤的结合法律条文，让基层群众不仅了解法律的规定，而且还能让其了解法律制度、了解法治精神的深刻含义。同时由于基层法律服务人才不足，应当充分利用还没有利用人的才资源进行普法教育。例如：在校法学院大学生进行普法教育。一方面，广大的法学院学生更多是学习书本上的理论知识，社会实践经验严重不足，利用基层法律服务可以增强其实践经验，理论联系实践，更好地服务社会；另外一方面，法学院学生许多也希望能够拥有更多的实践课程，将自己所学到的知识运用到社会生活当中去。2、增强基层法律服务队伍建设 由于我国城乡发展差异巨大，法律服务人才发布不平衡，基层法律服务人才主要有专业律师、司法所和服务所的从业人员及司法行政工作人员。可是我国对于律师实行市场化的管理模式，导致大多数律师不愿意承办法律援助案件，有偿的法律服务是专业律师的首要选择。同时司法所负责法律援助和咨询的人员大多数是行政管理人员，专业知识薄弱不能较好的解决基层群众法律问题 郝鹤：河北省农村法律服务面临的问题与对策，期刊论文，2012 年第9卷第12期，第5页。面对我国基层法律人才不足的情况，国家在人才选拔上采取司法考试的同时，对于基层法律服务人才适当降低分数，破格录取。这种方式在一定程度科学的、有效的弥补了基层法律人才不足的情况。可是即使这样也不能解决基层法律人才稀缺的情况。因此，新时代基层法律服务工作人员的队伍必须不断的发展壮大，从业人员的素质也要不断的提高，跟上时代步伐。可以有针对性的对基层法律服务人员、司法和行政工作人员进行专业的法律知识培训，提高的其自身的法律知识水平，选拔出优秀的法律人才。特别是对新时代下有理想、有抱负、有先进知识理念的大学生村官进行再教育。基层法律服务志愿者也是基层法律服务队伍建设不可或缺的一个组成部分。主要是以基层法律服务的律师和热心于普法教育的各界人士为后盾，他们驻扎在农村，为建设和谐社会贡献自己的力量 陈荣卓，唐鸣：农村基本法律服务的公共产品属性和政府责任中南民族大学学报，2010年第10卷，第2页。国家应当加大财政资金的补贴，提高基层志愿的待遇，吸引更多人才从事志愿者活动。也可以在基层建立法律诊所，吸引法学院在校大学生或者应届毕业生从事基层法律志愿者服务工作。志愿者活动不仅可以吸引人才，而且可以扩展传播渠道，提高基层村民的法治观念，让基层法治建设形成良性发展。4、加强政府基金的支持与监管农村基层法律服务所和基层司法所不仅资金短缺，办公设施落后环境差，而且还要承担着大量的基层法律援助工作，这样就进一步加重基层法律服务机构的负担。我国财政支撑是基层法律援助开展的基础，如果没有财政扶持，基层法律援助工作难以持续 许红艳，周世虹：当前我国农村基层法律服务存在的问题与对策，湖北警官学院学报，2014年12卷24期，185-188页。尤其是当前我国社会正处于社会转型时期，社会矛盾爆发，政府正朝着服务性政府转变。服务性政府必须重视服务的方式和种类，法律服务是政府服务的重要组成部分，必须予以重视。政府应当拿出一部分专项资金，缓解基层法律服务机构的资金压力，并且要逐年加大支持力度，促进基层法律服务工作的开展。这样不仅可以缓解基层法律服务机构的资金压力，而且还能提高基层法律从业人员的积极性，提高服务质量。政府作为基层法律服务的提供者，理应提供专项资金支持和扶持基层法律援助工作，维护社会公平正义，建设和谐社会。基层法律服务与援助工作资金的投入是一方面，另外一个重要组成部分便是资金支出与运用。如果基层法律服务政府性资金得不到合理的利用，不仅影响基层法律服务质量，而且会引起基层法律服务资金的流失，滋生腐败毁坏政府在人民心目中的形象，导致灾难性的后果 刘士国、宛锦春：农村法律援助机制的创新研究，法学与法制建设，2013第 8 期，第120页。可是目前我国还没有明确的法律援助资金管理办法，对于基层法律援助资金的适用缺乏有效的监督和管理。我国必须建立和健全基层援助资金的监督和管理，确保知道专项资金从哪里来，到哪里去，用在了那些地方，防止专项资金被截留。同时还要执行严格的问责制，对于私自侵占、挪用等非法行为，予以严肃的处分。结束语 本文主要针对基层法律服务的概念进行阐述及指出基层法律服务不足，对我国基层法律服务问题的不足进行具体分析，结合社会实践，提出一些自己的建议。例如：基层法律服务应当建立健全相关的法律法规，提高从业人员的素养和加大财政资金的支持力度，不断促进我国基层法律服务体系发展和完善。目前我国基层法律基础相对薄弱、人才缺乏，基层法律服务体系的建设任重而道远。参考文献1王海霞：我国农村基层法律服务的问题与对策研究，产业与科技论坛，2016年第15卷21期，第3页。2张阳南：完善农村地区基层法律服务的新思考，商界论坛，2015年第1卷第9期，第2页。3贺莹：农村法律服务问题研究，第九届中部崛起法治论坛征文2009年第6页。4李昌麒：中国农村法治发展研究，人民出版社2006年版，第124页。 5马建荣：基层法律服务，中国政法大学出版社 2014 版，第236页。6傅郁林：农村基层法律服务研究，中国政法大学出版社 2006 版,第89页。7张立平：农村法律服务及其体系建构，湘潭大学学报（哲学社会学版），2007 8郝鹤：河北省农村法律服务面临的问题与对策，期刊论文，2012 年第9卷第12期，第5页。10陈荣卓，唐鸣：农村基本法律服务的公共产品属性和政府责任中南民族大学学报，2010年第10卷，第2页。 11许红艳，周世虹：当前我国农村基层法律服务存在的问题与对策，湖北警官学院学报，2014年12卷24期，185-188页。12刘士国、宛锦春：农村法律援助机制的创新研究，法学与法制建设，2013第 8 期，第120页。