《浙江省内部审计工作规定》立法要义.doc

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《浙江省内部审计工作规定》（以下简称《规定》）已经省人民政府第27次常务会议审议通过，将于2009年6月1日起施行。这部政府规章的制定，是我省内部审计领域法制建设的重要成果，对新时期内部审计工作的发展具有重要意义。
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《浙江省内部审计工作规定》立法要义

《浙江省内部审计工作规定》（以下简称《规定》）已经省人民政府第27次常务会议审议通过，将于2009年6月1日起施行。这部政府规章的制定，是我省内部审计领域法制建设的重要成果，对新时期内部审计工作的发展具有重要意义。
一、关于制定《规定》的必要性
我国的审计体系由国家审计、内部审计和社会审计三者组成。内部审计属于单位内部管理控制机制，具有保障单位安全、有效、健康运行的功能和作用。加强内部审计工作，对促进单位内部科学、高效管理，推进单位管理创新，落实省委“两创”总战略有着重要意义。
近几年来，随着我省经济快速发展，政府职能的转变和现代企业制度的建立，内部审计工作取得显著进步，在加强管理、防范风险、反腐倡廉等方面发挥了积极的作用。但在调研中，我们也发现内部审计工作仍存在一些突出的问题：一是内部审计理念落后。绝大多数单位的内部审计还停留在单纯的财务审计，与内部控制、风险管理的要求有较大差距。二是一些单位主要负责人不重视内部审计工作，未建立和完善内部审计制度，内部审计机构不健全，内部审计人员素质低，工作经费得不到保障。三是内部审计职责和权限不清，内部审计工作不规范，工作效率低，质量难以保障。四是随着经济、社会快速发展，一些行政机关、企业事业单位获得资金的渠道越来越多，运作更复杂，流量更大，形势要求这些单位强化内部制约，保障资金安全，提高经济效益。五是非公有制企业根据自我约束和自身管理发展的需要，纷纷设立了内部审计机构或者配备了专职内部审计人员，但内部审计技术落后、业务运作不规范，影响了企业健康发展，需要加强行政指导。目前，《审计法》只在第二十九条对内部审计作了原则性的规定，审计署颁布的有关规定比较原则，操作性不强。1989年11月省人民政府颁发的《浙江省内部审计工作暂行规定》，至今已施行19年，其制定时依据的相关法律法规已作了重大修改，内部审计的组织机构、审计对象、审计环境等都有了很大改变，许多内容已不能适应我省内部审计工作的实际需要，因此，为解决我省内部审计工作存在的突出问题，重新制定内部审计工作规定显得尤为迫切和需要。
二、关于《规定》的立法过程
根据省政府制定规章计划，省审计厅起草上报了《浙江省内部审计工作规定（送审稿）》。省法制办按照立法程序征求了各市政府和省级有关部门的意见；会同省审计厅赴黑龙江省考察内部审计立法工作；赴宁波、绍兴开展立法调研，召开座谈会，征求当地政府法制、审计、发展改革、经贸、财政、建设、交通、环保、公安、工商、卫生、质量技监等部门和银监局、证监局，以及乡（镇）人民政府、街道办事处、国有企业和民营企业代表意见；召开了省级有关部门参加的立法协调会，对送审稿进行反复研究修改，最后形成了《规定》（草案），经省政府有关领导审阅同意，提请省政府27次常务会议审议通过。
三、关于内部审计的定义
随着内部审计工作的发展，内部审计的思想、理念也随之创新和发展。近年来，对内部审计的认识在不断发生变化，内部审计已由过去单纯的财务审计转变为财务审计、管理审计和绩效审计并重，不再仅仅对经济活动实施监督、评价，而且还要求提供咨询和提出改进性建议。据此，《规定》结合国内外有关准则的规定对内部审计作了界定，即指 “本规定所称的内部审计，是指单位为促进其目标实现，对自身及所属单位的经济活动和内部控制的真实、合法和有效而实施的监督、评价和咨询活动。”（第二条），其含义包括：（一）内部审计的目的是促进单位目标的实现；（二）内部审计的对象是单位的内设机构、所属单位及其经济责任人；（三）内部审计的职能是监督、评价和咨询（即提供改善建议）；（四）内部审计的内容包括经济活动及内部控制的适当性、合法性和有效性。
四、关于内部审计的实施范围
目前，内部审计工作主要在以下单位中开展：一是国家机关、事业单位、国有企业等属于审计机关审计监督对象的单位。《审计法》规定这些单位应当建立健全内部审计制度，开展内部审计工作。二是上市公司和金融机构。国家证监会、银监会对这两类单位开展内部审计有相应规定。三是以上两类以外的单位，包括民营企业、农村集体经济组织等。对这些单位开展内部审计，法律上没有强制性的规定，但从我省情况看，有必要进行引导、鼓励和支持。据此，《规定》第三条明确：（一）本省行政区域内的国家机关、事业单位、国有企业及其他依法属于地方审计机关审计监督对象的单位，应当建立健全内部审计制度，开展内部审计工作。（二）上市公司、地方金融机构应当按照国家有关规定开展内部审计工作。（三）鼓励和支持非公有制企业、农村集体经济组织等单位建立健全内部审计制度，开展内部审计工作。
六、关于内部审计机构
合理确定承担内部审计职责的机构，是做好内部审计工作的基本前提。审计是可以产生效益的内部控制机制，但控制本身存在成本。单位决定是否设立及如何设立内部审计机构时，既应当考虑落实内部审计法律制度的需要，也需要考虑单位的实际审计需求、内部治理结构、经营规模等因素。根据《审计法》等法律、法规有关内部审计的规定要求，结合当前内部审计工作的实务，我们认为：（一）法律、行政法规或者国家有关规定明确要求设立内部审计机构的单位，如上市公司、地方金融机构，应当设立独立的内部审计机构，配备专职的内部审计人员。这样更加有利于发挥内部审计的预警和防范作用，完善企业法人治理结构，保障资产安全、完整，实现效率和效益的最大化；（二）国家机关、事业单位的编制、财政收支差异很大，可以根据内部审计的不同需求，设立独立的内部审计机构或者兼职的内部审计机构，也可以不设立内部审计机构；（三）为适应审计事务市场化的现实和趋势，使内部审计工作更具有灵活性和操作性，允许设立或者不设立内部审计机构的单位将内部审计工作部分或者全部委托社会审计机构承担。基于以上考虑，《规定》第七条对内部审计机构作了规范。
七、关于内部审计机构和内审人员的职责和权限
职责和权限是合法、有序地开展内部审计工作的关键。《规定》第十条明确了内部审计机构和内审人员的职责，其内容主要参照了《审计法》和审计署关于内部审计工作的规定。同时，结合我省内部审计工作成果和内部审计工作的创新和发展，对有关内容进行了明确和提炼，增加了“本单位及所属单位的内部控制和风险管理”职责。
《规定》第十一条明确了内部审计机构和内部审计人员在进行审计时六个方面的权限，包括对被审计对象、个人的调查权，对审计资料和实物的检查权，对违法行为的制止权和处理建议权，对有关审计资料的封存权等。作这样规定，有利于充分发挥内部审计独立的监督作用，提升监督效果。
八、关于内部审计程序
完善内部审计工作程序，是保证内部审计工作得以正确实施的基础。《规定》对内部审计工作程序作出三项具体规定：一是审计计划、审计项目和审计方案、审计通知送达的相关程序（第十三条）；二是调查取证和征求意见程序（第十四条）；三是救济程序、后续审计程序、内审档案等（第十五条至第十七条）。
此外，《规定》对未按规定开展内部审计工作，被审计对象拒绝、阻碍内部审计工作，内部审计人员隐瞒查出的重大问题等行为，规定了相应的法律责任（第二十条至第二十二条）。

浙江省政府法制办
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《浙江省内部审计工作规定》（以下简称《规定》）已经省人民政府第27次常务会议审议通过，将于2009年6月1日起施行。这部政府规章的制定，是我省内部审计领域法制建设的重要成果，对新时期内部审计工作的发展具有重要意义。
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