尼罗河水资源分配方案演变动力及影响研究_杜安怡.pdf

PR Magazine 65基金项目：2021 年扬州大学大学生学术科技创新基金资助项目（X20210191）；2019 年度扬州大学人文社科基金项目“中国国际发展合作在东非国家内化路径研究”（XJ2019-12）。作者简介：杜安怡，女，汉族，江苏南通人，硕士研究生在读，研究方向：阿拉伯语语言文学。尼罗河水资源分配方案演变动力及影响研究文杜安怡 扬州大学外国语学院 江苏扬州 225100摘要：埃及凭借其历史性权力对尼罗河水资源拥有绝对的话语权和支配权。随着外部势力渗入、地区政治动荡、流域国家自身发展需求扩大等因素的影响，原先以埃及为核心的尼罗河水资源分配体系受到了前所未有的冲击。了解尼罗河水资源分配方案发生演变的深层原因及其影响，对未来实现尼罗河的全流域合作具有重要意义。关键词：尼罗河；水资源分配；合作；埃及尼罗河作为东北非地区的跨界流域，由于其水源分布不均且长期未得到有效管理，水资源分配问题也日益凸显。本文聚焦尼罗河不同时期所采用的水资源分配方案，从外部势力渗入、地区政治动荡以及流域国家发展需求三个角度着重考察促使尼罗河水资源分配方案发生演变的内外动力，旨在为评估当前尼罗河水资源分配和冲突走向提供一种观察视角。一、水资源分配方案的历史演变有关尼罗河水资源的分配可追溯到19 世纪。列强为治理非洲，制订了一系列尼罗河水资源分配方案。这些由域外势力主导签订的分配方案，本质上并非关于尼罗河流域的方案，而是宗主国之间、宗主国家与殖民国家之间的边界条约。因此，殖民时期签署的近十项协议均未能成功建立起以公平分享为基准的有效解决方案。直到后殖民时期，尼罗河成为域内国家竞相争夺的对象，他们开始采取措施争取尼罗河的使用权。（一）域外势力主导签订的分配方案19 世纪，尼罗河丰富的水资源吸引了列强们的目光。英国为确保自身利益，开始主导尼罗河水资源分配方案的签订。殖民时期由宗主国签订的分配方案共 4 个，以维护宗主国利益为首要目标。首先，1891年英意协议，旨在界定英意两国的殖民地边界，划分双方在东非的势力范围；其次，1906 年英意法三方协议，DOI:10.16645/11-5281/c.2023.04.00966 国际公关研 究规定签署国应采取共同行动以维护英埃在尼罗河的利益；再次，1925 年英意换文协议，意在限制意大利的开发权限并赋予埃苏优先使用尼罗河的权利；最后，1934 年英比协议，旨在解决卡盖拉湖的分配问题。殖民时期由宗主国和殖民国间签订的分配方案共 5 个。这些方案以维护埃及利益为首要目标。1902 年，英国与埃塞俄比亚（以下简称“埃塞”）签订协议，旨在限制埃塞在尼罗河的单边行动。英埃签订的 1929 年协议，规定埃及有权在未经上游国家允许的情况下开展与尼罗河有关的项目，且其他国家不得在尼罗河建设任何工程。1932 年，英埃再次签订协议，联合建造阿夫利亚山大坝以造福埃及农民。1949 年，英埃签订欧文瀑布协议，试图将维多利亚湖当作蓄水池以实现埃及利益。1950 年，英埃再次达成协议，就水文调查和气象监测展开合作。（二）域内国家主导签订的分配方案埃及独立后紧跟英国步伐，试图继续将尼罗河占为己有。由埃及主导签署的协议共 2 个，这两个协议无一不维护埃及利益。1959 年，埃苏缔结排他性双边协议，形成了以埃及为主体的分配体系，忽视了其他流域国家的使用权。迄今为止，1959 年协议依旧被国际社会视为最重要的尼罗河水资源协议。此外，1993年，埃及和埃塞签订两埃协议，虽为两国对话开辟了新道路，但并未有效解决两国争端。上游国家签订的协议共 3 个。20 世纪60 年代，上游国家相继迎来解放。为更有效地利用尼罗河，上游国家陆续签订协议以便进行开发。1977 年，乌干达、坦桑尼亚、卢旺达和布隆迪签订协议，旨在合作开发卡盖拉湖的水能，带动经济发展。20 世纪 80 年代后，埃塞主张公平分配水资源，并赢得其他流域国家的支持，埃及的统治地位由此出现裂痕。在此背景之下，苏丹率先改变态度，发表和平友好宣言，并在 1992 年与埃塞签订双边协议，同意在不给彼此造成损失的情况下，公平使用尼罗河。1994 年，肯尼亚、坦桑尼亚和乌干达签订维多利亚湖环境管理项目协议，旨在解决维多利亚湖污染、水质等问题，加强对维多利亚湖的保护。从 1891年至1994 年近百年间，尼罗河水资源分配方案共发生了十几次大大小小的变动，在殖民时期，由域外势力主导签订的 9 项协议中，除1934 年英比协议，其余协议无一不维护埃及利益。后殖民时期，1959 年协议更是将其他流域国家排除在外。虽然上游国家逐步采取措施维护权益，并在次区域范围内签订协议以加大流域开发力度，但内乱和贫困致使上游国家缺乏单方面开发流域的能力，均未能有效利用水资源。二、外部势力渗入驱动分配方案演变20 世纪后半叶，美国与苏联开始介入尼罗河争端。进入 21世纪后，中国等新兴国家也纷纷参与尼罗河的治理与开发。在东北非格局发生转变的大背景下，以埃及为中心的水资源分配体系开始逐步受到外部势力的冲击。（一）美苏争霸下分配格局变迁1952 年，纳赛尔推进苏伊士运河国有化运动激怒英法两国，导致 1956 年苏伊士运河战争的爆发。最终，在美苏两国的介入下，英法才被迫接受停火决议，这场战役也奠定了美苏两个超级大国对中东地区的统治地位。纳赛尔执政期间，埃及一直奉行与苏联一致的外交政策。埃及利用苏联的支持，为建造阿斯旺大坝开辟了道路。同时，苏联也借帮助埃及修建阿斯旺大坝的机会提升中东影响力。为遏制苏联在埃及的势力扩张，美国开始拉拢苏丹和埃塞。一方面，美国给予苏丹军事援助，并且在石油领域提供经济和技术援助以提高苏丹在东北非的地位；另一方面，美国接受埃塞邀请，资助其大坝建设项目。1973 年，第四次中东战争的爆发导致埃及的大国外交由依赖苏联转至依赖美国。萨达特执政后，苏联与埃及关系迅速恶化。此后，埃及依附美国的外交战略大行其道。1989 年巴希尔上台后，苏丹与美国的关系迅速恶化。1993 年，美国以打击恐怖主义为名对苏丹实施制裁，两国关系破裂。2017 年，美国才宣布解除制裁。2020 年将苏丹从“支持恐怖主义名单”中移除，使得苏丹在水资源分配问题上的态度发生重大转变。目前，美国政府依旧不遗余力地干涉东北非地区内部事务，它的介入使得尼罗河争端变得更为复杂，给全新水资源分配方案的形成增添诸多不确定性。（二）打破分配旧规的新兴国家除了超级大国对尼罗河的关注，海外投资者的加入让尼罗河水资源争端变得愈加错综复杂。2008 年粮食危机爆发以后，印度、沙特阿拉伯和阿联酋在上游国家进行大规模的农业投资，为其不断增长的人口提供粮食和农业燃料。新投资者的加入打破了尼罗河流域水资源分配的微妙平衡，大大削弱了西方投资者在尼罗河的影响力。中国近年来一直广泛参与埃塞等上游国家的水电项目。当前，中国将埃塞视为中国“一带一路”倡议的重要枢纽，在埃塞投入巨资。2019 年，两家中国公司与埃塞政府签订合同，直接参与复兴大坝建设。一旦复兴大坝争端激化，中国或将为暂停大坝发电站提供必要设备，在尼罗河水争端中发挥决定性作用。不过，中国在埃塞扩大融资规模的同时，也与埃及建立了全面的战略伙伴关系。总的来说，中国同埃及和埃塞分别建立了密切的政治和经济关系，或许能够成为帮助埃及和埃塞重建信任的调停者，推进尼罗河水资源争端的和平解决。三、地区政治动荡推进三国水资源分配立场调整（一）阿拉伯之春爆发后的两埃水资源博弈2011年，中东地区爆发阿拉伯之春，在遭受到国内经济下滑、社会动乱等冲击之后，埃及已无暇顾及地区事务。埃塞趁机重启复兴大坝项目，埃及分身乏术之下未能阻止其建设进程。近年来，两埃的复兴大坝纷争成为尼罗河水资源争端的焦点。就灌溉和水力发电方面的潜力而言，埃塞能够在尼罗河建设水利工程的能力十分有限，在流域国家间也一直缺乏话语权。直至2011年的中东政治动荡，埃塞才得以首次在两埃博弈中占上风，为复兴大坝的建设奠定了政治基础。埃及一直将复兴大坝视为对自身水资源份额的致命威胁。2021年 4月以后，埃及方面曾多次对埃塞发出军事威胁，以此对埃塞进行恐吓，但并未有实际行动。目前，埃及政府想借埃塞内部动乱之际扭转态势，但从军事威胁转向外交努力。为加强与埃塞周边国家的安全关系，埃及PR Magazine 67着力在东非和非洲之角建立一个经济和军事联盟网络，旨在增强其在尼罗河流域的影响力，保护埃及的水资源安全。1因此，埃塞也试图通过与红海国家达成谅解来抵抗埃及与周边国家形成的外交协作。2022 年5月，埃塞前水利、灌溉和能源部长塞拉西宣布就任驻美大使。此举被认为是埃塞重置与美国关系的基调。当前，埃及与埃塞都在极力拉拢外援以寻求帮助，力争在复兴大坝争端中实现利益最大化。（二）后巴希尔时代埃及和苏丹重塑盟友关系埃苏两国在尼罗河问题上一直保持合作关系。但1989 年巴希尔政变上台后，埃苏两国由于意识形态问题渐行渐远。直至1997 年，苏丹副总统祖贝尔访问埃及，僵局才打破。埃及、苏丹和埃塞就复兴大坝进行的谈判已近 10 年。2015 年，三国就复兴大坝争端签署原则宣言，禁止任一方采取单方面措施开发尼罗河。2019 年11月，美国开始主持三方谈判，但以埃塞退出谈判告终。2020 年 6月，三方重启谈判，由于在相关法律和技术问题上存在分歧，谈判再次陷入僵局。2021年 4月，三方在刚果金首都金沙萨举行会谈。由于埃及和苏丹共同提出让欧盟、美国和联合国作为观察员加入调解，埃塞表示抗议，谈判再次停滞不前。从目前来看，埃苏联合向埃塞施压，以埃及为主、苏丹为辅的谈判格局已经形成。对三国而言，如何在复兴大坝投入运营这一既定事实的基础上，达成一项有效且具有法律约束力的争端机制成为复兴大坝问题解决的焦点以及构建尼罗河水资源分配新方案和新实践的关键。四、发展需求呼吁流域国家进行水资源合作新实践随着全球各国发展需求扩大，水资源日益成为全球战略资源的宠儿。独立后的上游国家开始寻找实现自身发展的途径。现代国际水法的出现也让上游国家对共享水权的认知有了很大提升。他们开始尝试抵制埃及水霸权，探索水资源合作的新实践。（一）农业用水需求不断扩张农业部门在流域国家的用水部门中处于主导地位，占总用水量的 80%。上游国家的农作物主要依赖雨水灌溉。但对雨水的过度依赖，导致上游国家极易遭受极端天气影响。巨大的农业损失和粮食不安全引发上游国家对自身储水能力的担忧。为此，上游国家开始在流域内开发水电项目，如卢旺达、布隆迪等联合开发的鲁苏莫瀑布水电项目和埃塞开发的复兴大坝项目，都旨在削弱自然灾害对农业的负面影响，增加国内储水能力。反观埃及，随着城市化进程加快，埃及城市用水随之增加。当城市用水与农业用水不相协调时，政府会优先考虑城市用水，农业用水量也因此被削减，这给埃及的农业产量和粮食安全埋下隐患。2上游国家对水资源愈发依赖和下游国家粗放用水现象频发，使得流域国家的农业产出与农业用水量之间存在着严重不匹配现象。目前来看，尼罗河水资源使用率整体偏低，驱动沿岸国家提出不同的水资源分配诉求，旨在改变既定的水资源分配格局。（二）跨境合作实践多层面展开20 世纪中期以来，流域国家通过相关机制，展开针对水资源分配的多层面合作实践：第一，由国际组织推动的合作机制，如1967 年世界气象组织推动成立的水文气象观测工程；第二，双边合作机制，如1998 年埃及与乌干达签署的水葫芦治理协议；第三，次区域合作机制，如1983 年埃及发起，沿岸五国参与的兄弟合作组织；第四，区域合作机制，如1999 年全流域国家共同成立的尼罗河流域倡议组织。不同层面的合作机制满足了不同国别和区域的需求，但都在推进过程中受到下游国家干涉，大大延缓了上游国家的发展进程。要想满足流域各国日益增长的用水需求，需尽快实现上下游合作。就目前的形势来看，埃及、苏丹以及埃塞三国能否就复兴大坝问题达成一致，构成了全流域合作机制推进的关键环节。而全新的分配方案能否顺利定制，则仰赖三国在解决复兴大坝问题方面展现出的协作智慧和合作意愿。五、总结尼罗河水资源分配问题一直是东北非地区不可忽视的存在。以埃及为代表的下游国家企图维持水资源分配的现状，而以埃塞为代表的上游国家则希望改变现状，实现全流域的资源共享。不同利益诉求使得尼罗河水资源分配日趋复杂化，复兴大坝争端成为当下尼罗河流域水资源争端的一个缩影。最终，尼罗河沿岸国家经济增长新活力的释放，以及东北非地区和平与稳定的实现，有待沿岸国家，尤其是下游国家提升公平利用尼罗河的意识，达成维护全流域国家和人民生存和发展权益的共识。参考文献：1 李典典,孙德刚.论埃及塞西政府的“议题联盟”战略J.世界经济与政治论坛,2022,(1):144-172.2 张帅.埃及粮食安全:困境与归因J.西亚非洲,2018,(3):113-139.