大学去行政化研究现状与思考概要.doc

大学去行政化研究现状与思考 郭 平(宜宾学院 高等教育研究所 四川宜宾 644000) 摘要：大学去行政化问题是高等教育中的一个老问题，同时也是高等学校改革的一个新课题。本文介绍大学去行政化内涵、困境、改革思路的研究现状的同时，进一步厘清大学去行政化的基本内涵，分析大学去行政化面临的困境，提出大学去行政化的改革思路。关键词：大学去行政化；内涵；困境；改革思路作者简介:郭平（1963-），男，四川宜宾人，宜宾学院党委办公室主任、高等教育研究所常务副所长、教授，西南大学教育学院高等教育学专业博士研究生、硕士生导师。研究方向：高等教育管理。2009年教师节，朱清时受聘南方科技大学校长时提出未来的南方科技大学将“去行政化”。之后，关于大学去行政化的问题引起高等教育界和社会各界热议。特别是在2010年全国“两会”和教改规划纲要征求意见期间，不少人大代表、政协委员和社会各界人士纷纷就这一问题各抒己见，媒体高度报道，网民广泛参与，大学去行政化更成为热门话题，同时也成为前所未有的关注焦点。总体看来，多数人对大学去行政化持欢迎和肯定态度，认为“去行政化”是遵循高等教育规律办学，深化高等教育改革、提高高等教育质量的必然要求。也有人对大学去行政化表示出担忧，提出了保留意见，认为应该对大学去行政化可能产生的负面影响和面临的问题予以足够重视。国家中长期教育改革和发展规划纲要和国家中长期人才发展规划纲要都明确强调大学要“去行政化”，大学去行政化已经成为国家和政府的意志。现在问题的关键是，大学怎样才能“去行政化”，“去行政化”后怎样才能实现大学的理想和改革的目标。我们认为，应该理性认识大学去行政化问题，要在明确大学去行政化基本内涵的基础上，明确大学去行政化需要面临和解决的哪些问题，深入探寻大学去行政化的路径。只有弄清楚大学“为什么要去行政化”和“怎样去行政化”，才有利于促进高等教育和高等学校的改革与发展。一、大学去行政化内涵的研究现状与思考根据雅虎第83期“焦点关注”网上调查情况表明，网民们对大学去行政化的认识存在许多差异。1 高校去行政化，非一日之功截止2010年6月29日，1400人参与“您如何看待高校去行政化”调查结果： 解放学术，解放学校，解放教育（270票，19%）；中国“去官本位”的开端（128票，9%）；难以真正落实的新的空谈（956票，68%）；将打乱教育体制，造成恶劣影响（46票，3%）。1373人参与“高校为何被行政化”调查结果：逐利需要，行政权代表利益和话语权（347票，25%）；行政权力无孔不入（173票，13%）；高校需要行政权的保护和支持（43票，3%）；官本位社会，高校岂能例外（810票，59%）。1059人参与“您如何看当今的教官”调查结果：官职代表对教授的尊重（15票，1%）；官职是对教授的亵渎（137票，13%）；教授有当官的权力（35票，3%）；官员攫取教授名头是腐败（872票，82%）。1073人参与“高校为何也腐败”调查结果：危言耸听，高校依然是象牙塔（14票，1%）；“教官”专权的产物（121票，11%）；国家太重视教育，投入太多了（15票，1%）；行政即腐败，行政化的高校当然腐败（923票，86%）。1168人参与“您如何看高校去行政化前景”调查结果：乐观，大师、一流大学即将现世（26票，2%）；谨慎乐观，教育回归自身的开始（77票，7%）；不乐观，阻力太大，困难重重（255票，22%）；悲观，高校逃不出“官本位”的控制（810票，69%）。在学界，大学去行政化的概念还没有形成统一的定义，代表性的观点主要有四种：第一种观念认为，大学去行政化就是要大学要“去官化”。 2 李娜.全球遴选校长，南方科大将成为“去行政化”试验田J.科技导报，2009（27）. 这种观点认为，目前一些地方和大学存在“权力通吃”：一个人只要当了官，手里有了权，其职称、项目、荣誉样样优先。学术研究作为许多人当官的敲门砖。个别高校出现40多个教授竞聘一个处长岗位。大学行政化的表现是一切运作都以行政权力为主导，做什么事都是靠行政命令，谁官大谁说了算，而不是通过学者、专家讨论。南方科技大学校长朱清时接受媒体采访时表示，南方科技大学将是一所没有行政级别的大学的大学，那里的行政人员没有级别，不是处长、科长，都是像秘书一样的办事员。第二种观念认为，大学去行政化就是“取消大学行政级别”。3 陈宇颖.高校去行政化，大学校长怎么看N.团结报，2010-3-11. 3目前我国的“985”高校为副部级，公办本科学校正厅级，高职高专副厅级，其党委书记、校长也相应为副部级、厅级、副厅级干部，学校内部又有相应的处级、科级部门。山东省政协副主席王志民等认为，高校是学术单位，不该有行政级别。按官阶定地位、定待遇的结果，使不少教师千方百计挤进管理者队伍，把当官作为追求的目标。第三种观念认为，大学去行政化就是“减少大学被行政化”。4 张建林.高校“去行政化”需要找准平衡点J.学习月刊，2009（11）上半月.4武汉科技学院教授张建林认为，高校的行政不是“行政化”。行政就是管理， 没有行政也就没有管理，高校作为一个组织系统，需要行政管理。“行政化” 就是官本位，就是以行政为价值本位。高校的行政化问题分为外部和内部。前者在于高校与政府关系下的自主办学问题， 后者在于高校内部的官本位问题。对高校外部来说，行政化不光是指高校在国家行政管理序列中的行政级别问题， 更重要的在于高校被紧紧地作为政府的行政下属性组织，是高校被政府严重的行政化了， 致使高校严重偏离了其本质，而丧失了大学精神。第四种观念认为，大学去行政化就是“防止大学行政管理过度化”。5 钟秉林.关于大学“去行政化”几个重要问题的探析J.中国高等教育，2010（09）.5北京师范大学校长钟秉林认为，大学的行政管理与倍受社会批评的大学“行政化”有本质的不同。大学行政管理是一种实现大学组织目标的管理模式和管理方法，大学“行政化”是指以官僚科层制为基本特征的行政管理在大学管理中被泛化或滥用。从大学和政府之间的关系来看，“行政化”主要体现在政府将大学作为行政机构或行政机构的延伸部门来管理，严格控制，管办不分。从大学内部治理的角度来看，“行政化”集中体现为行政权力与学术权力的关系失衡、学术权力与行政权力的分割和对立、行政权力对学术权力的替代与压制。许多学者认为，在理解大学去行政化上概念模糊，需要在内涵上厘清。中山大学校长黄达人认为，大学是一个学术共同体，大学去行政化的问题是指减少或者去除非学术因素对学术的影响，去行政化不等于不要行政部门，去行政化并不是把已经有行政职务的优秀学者排挤出学术活动。6 梅志清.大学去行政化=弱化N.南方日报，2010-3-9.6朱鸿民认为，大学去行政化并非不需要行政管理，而是减少政府对高校的“行政干预”和减少高校内部对教学和科研的干预。7 朱鸿民.去行政化当减少行政评价N.人民政协报，2010-3-17.7湖南大学校长钟志华认为，大学去行政化不是简单去掉大学行政级别，实质是要在教学科研的管理中遵循教育规律，尊重学术，尊重教授的地位，让合格的教师队伍来决定教育科研的重大事情，其他的管理人员要提供更好的服务，优质的管理。8 李杨.高校“去行政化”，要去掉的是什么 N.文汇报，2010-3-7.8林善栋认为，我国大学行政化表现在大学领导的官僚化，上级部门对大学的全面干预。大学越来越成了一级政府机构。大学内部管理的行政权力日益膨胀。9 林善栋.去行政化与现代大学制度的建设J.教育评论，2008（06）.9 武汉大学校长顾海良认为，大学的行政化和当年的教育产业化提法一样，存在着表达上的失误。就像高等教育需要“去产业化”、但高等教育是产业；大学需要“去行政化”，但大学是要行政的，行政体系不能去掉。复旦大学党委书记秦绍德认为，有人说高校行政人员太多，什么事情都是行政人员说了算，这不符合事实。高校工作有学术和行政两大类，行政为学术服务，大学里的行政工作必须要有，这些工作包括人财物的分配、安全保卫、后勤等。南通大学党委书记顾晓松认为，大学现在紧迫的不是“去行政化”，而是加强大学精神和大学文化建设，每所大学都应该形成各自的特色。西南大学校长助理崔延强认为，大学的行政级别不是大学行政化倾向出现的根源，取消行政级别也不能根除大学行政化倾向。问题的根源在于现行管理体制存在弊端，政府主管部门总是想方设法制定各种规则来控制、审批、监管、处罚高校，习惯于对高校发号施令。大学去行政化与大学行政化是一对相互区别而又联系密切的概念。要理解大学行政化的内涵必须首先弄清楚大学行政化的内涵。大学行政化一方面是政府部门对大学的行政化管理模式。政府部门过多地以行政方式，干预大学的工作。政府部门对高校的管理过多过细，大包大揽，使得学校的办学自主权受到限制。另一方面是大学内部管理的行政化。在学校里是以行政管理为中心，而不是以学术为中心。高校内部的管理人员，以行政权力压制教授的学术权力，或者获取不应该获得的资源，使得学校的价值取向扭曲，大家都想当官，而不是潜心于学术。因此，国家中长期教育改革和发展规划纲要中把大学去行政化的基本内涵的表述为“克服行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式。”大学去行政化必然要求克服行政化倾向、取消实际存在的行政级别和行政化管理模式化，在学校外部推进政校分开、学校内部实行管办分离，还大学学术组织的本质属性。二、大学去行政化困境的研究现状与思考目前学界多数人主张大学应该去行政化，认为过度行政化已经成为诸多教育问题的总病根，必须尽快革除。罗瀟、古晓鸽认为，高校行政化的负面影响为激化学校内部矛盾，制约学术的创新发展，教育质量下滑，增加办学成本，贪污案频发。10 罗瀟，古晓鸽.中国高校应“去行政化”J.中国经贸导刊，2009（24）.10郭英剑认为，导致中国高校难以发展的瓶颈是，全国2000多所公立普通高校的“生杀予夺大权”都掌握在各级教育管理部门，他们掌握着高校生存、发展，以及在何种层次上生存和发展的“砝码”，使高校不得不言听计从，高校的自主性和针对性丧失。11 郭英剑.中国高校亟待“去官化” N.中国经营报，2010-2-22.11沈志刚认为，现在大学的管理越来越像政府，大学的管理人员越来越像官员，大学的运行模式越来越像政府机构，进而不按教育规律、人才成长和学术发展规律办事，用行政手段和思维来解决学术和教育问题。12 李雨洋.高校去行政化：看上去很美 N.社会科学报，2010-3-18. 12 朱鸿民认为，大学行政化倾向的严重后果是对教学科研的“行政干预”，会带来不公平和腐败。13 朱鸿民.去行政化当减少行政评价N.人民政协报，2010-3-17. 13朱清时认为，大学行政化是大学里的每一件事都是紧密地依靠行政权力来推进，不是按照教育的客观规律，不是按照教授和教师的判断。中国政法大学教授李树忠认为,如果高校为了争取资源,整天忙碌着填报各种申请,以获取荣誉、机会、评价和地位,怎么还能安心再去真正从事教育和提高教学质量呢?但是,如果不围绕各种项目转,不去申请,高校就拿不到钱,老师们没有相应的资源,也没有办法安心搞研究、做学问。武汉大学校长顾海良认为，大学“去行政化”，是去掉那些官僚主义的弊端，我们必需找到症结才能做这项工作。现在症结主要在三个方面：一是行政权力包办代替学术权力；二是用行政方式来配置学术和教学科研资源；三是把政府部门行政管理的方法简单地移植到大学。九三学社中央副主席邵鸿认为，近年来大学行政化趋势日益明显。一是政府行政干预日益强化，大学越来越像行政单位而非独立的教学科研机构。主要表现在：高校办学自主权不断受到挤压；大学行政级别日益强化；大学主要领导来源行政化。二是大学内部高度行政化，行政权力凌驾于学术权力之上。主要表现在：行政机构成为学校主导部门；学术委员会权力被虚化；教代会权力被弱化。大学行政化程度愈来愈深，事实上改变了大学的性质，不仅使大学按照教学科研规律自主办学和管理创新空间越来越小，而且使真正追求教育工作和学术创新的人才在大学中不断边缘化。大学去行政化必然面临诸多问题和困难。14 高校“去行政化”引观点交锋国家教育发展研究中心主任张力也认为，从过去经验来看，如果学校没有行政化的级别要求或管理模式，学校在社会上以及在运作过程中会碰到很多困难。北京舞蹈学院院长王国宾认为，高校不能没有行政管理，不应该一下取消大学行政级别，否则政府不便管理高校。南京工业大学能源学院院长张红认为，大学去行政化的说法不对。因为，高等教育的问题不是教育本身的问题，“去行政化”也不是教育本身的问题，这涉及到整个教育体制改革。中国人民大学校长纪宝成认为，目前全社会都是行政级别导向，单独取消高校的行政级别就是贬低教育，导致高校无法与社会对接。取消行政化，全社会应同步配套进行。中山大学校长黄达人认为，只简单取消大学的行政级别，会弱化高等教育的地位。取消大学行政级别，必须与事业单位以及其他行业的改革同步推进。华中科技大学大学校长李培根认为，高校如果没有现在的管理模式，在运作过程中会有很多困难。学校的“去行政化”要随着政府管理体制的改革，适应国家行政管理体制改革的要求，和社会其他方面的配套改革协调进行，逐步推进。北京大学校长周其凤认为，在整个社会等级观念非常强的情况下单独取消大学行政级别，教育家将得不到应有的尊重。北京大学原校长许智宏认为，大学“去行政化”，最关键是政策上，体制上要有保证。目前应该做的，莫过于冷静分析高校管理过程中出现的各种问题，最忌将命题“简单化”，对所有病症均开出“去行政化”的药方即大功告成。清华大学校长顾秉林认为，“去行政化”在外部涉及“学校”与政府、社会的关系，内部涉及“行政权力”和“学术权力”关系，高校“去行政化”的关键是去除“官本位”。湖南涉外经济学院教授张家认为，大学去行政化困难的原因，一是中国大学的官阶存在已久，早在1949年以前就存在；二是长期的封建社会，在中国形成了根深蒂固的“官本位”传统；三是大学本身的麻木，特别是社会的麻木、体制的麻木。上海市教育科学研究院研究员胡瑞文认为，去行政化不是取消副部级、厅局级就可以了，大学治理结构亟待完善，重要的是权利再分配和制衡。北京师范大学校长钟秉林认为，“官本位”意识在我国根深蒂固，大学的“行政化”或“泛行政化”现象是“官本位”意识在大学的集中反映，其根本原因在于符合我国国情的现代大学制度尚未建立。大学“去行政化”涉及到大学外部管理与内部治理等方方面面的变革，涉及到政府、大学和大学从业人员的共同责任。西南大学校长助理崔延强认为，如果取消大学行政级别，必然导致大学的社会地位下降，大学资源得不到应有保障。取消大学行政级别同时，必须改革政府主管部门服务观念淡漠，以权代法等弊端，通过政策和立法，确保高校人、财、物等资源的有效保障。我国大学管理中普遍存在的“行政化”或“泛行政化”现象有其深层次的产生原因：既有大学内部的原因，又有大学外部的原因；既有历史的原因，又有现实的原因。我国高等学校的行政建制肇始于接管旧大学、改造旧知识分子时代。行政级别走进了大学，大学也一直被视为培养干部的摇篮。新时期以来，教授学人逐步成长为大学的主导力量，但大学的行政建制一直延续至今。这一传统体制不仅强化了古老的“学而优则仕”观念，更是造成政学两界不分，行政统辖学术、支配大学的直接根源。大学作为知识传播、知识生产和再生产的社会组织，承担人才培养、科学研究和社会服务的重要职能，本来不应该具有行政级别。现行大学行政级别既体现出大学的社会地位，也反映出大学自主权的弱化，对政府行政手段和行政命令的过分依靠。破解大学去行政化这道难题，不仅是一项系统工程，而且必然是一个漫长的过程。三、大学去行政化改革思路的研究现状与思考 许多学者提出大学去行政化的改革思路。15 教育改革：高校去行政化专题中国政法大学校长黄进认为，国内高校需要找到对大学核心价值的共识，具体怎么来落实,要根据实际情况探索。张建林认为，找到行政管理与学术权力两者之间的“平衡点”，是取消大学内部行政化的有效途径。北京理工大学教授杨东平认为，需要通过政府转变职能，打破高校与政府的行政隶属关系，依法落实高校的办学自主权，建立法理框架中高校和政府的委托代理关系。罗瀟、古晓鸽认为，推行“去行政化”改革要从三方面着手：一要破除外部行政机关对高校的控制，建立独立的人事制度；二要打破高校内部行政化的管理体制，实现行政机关的扁平化；三要取消高校行政管理体制和运行模式与政府行政机关的对接。江苏大学教授王长乐认为，大学“去行政化”，前提是政府决策者们对大学本质认识的改变，关键是国家的高教决策层对大学中党政关系本质理解的改变，基础是建立现代大学制度，突破口是对大学校长教授委员会选举或公开选聘。北京理工大学校长胡海岩认为，我国大学不是单纯的学术机构，具有国家赋予的许多社会职能和社会责任。大学去行政化，必须先大幅度减少它被赋予的社会职能。北京工商大学教授徐秋慧认为，大学去行政化的关键是改革政府包揽一切的办学体制，建立现代大学制度。基本思路是：要实行政校分开，明确政府和大学各自的边界和职责；建立大学法人治理结构，让教育家办大学；建立教授治教、职员治事制度，构建健康的学术生态，保障教师能潜心学问，学生能安心读书。21世纪教育研究院副院长熊丙奇认为，解决高校行政化问题的改革思路包括：一是恢复高校的自治性。从取消高等学校的行政级别开始，通过建立大学拨款委员会、实行校长遴选制度等现代大学制度建设，使部属高校成为首先落实自主权、自主办学的高等学校。二是实行大学校长遴选制度和校长职业化。三是精减高校领导人数和管理机构。四是建立大学理事会进行战略决策。五是实行学术本位的管理。中国教育学会副会长朱永新认为，现在政府和学校是控制与被控制的关系，应该设立高等教育拨款咨询委员会，把行政部门和学校之间隔开。中南财经政法大学副校长杨云彦认为，大学去行政化，关键是要解决体制和机制问题，政府要给高校更多的自主权。府应该明确该做什么，不该做什么。华中师范大学教授周洪宇认为，高校要去行政化，关键是政府职能的转型。政府要改变过去命令式的管理方式，向服务性政府转变。在学校内部，要让教师更多参与到学校管理中来。朱清时认为，我国高校“去行政化”是必由之路,但需要慢慢来。“去行政化”是个新陈代谢的过程:老学校行政化的机构和体制已经形成,只能逐步改变;“去行政化”应该从新生学校开始。从现在开始,对新建立的学校“去行政化”,进程应该很快。国务院总理温家宝在与网民交流时说，大学最好不要设立行政级别，要让教育家办学。教育部部长袁贵仁认为，高等教育行政化倾向表现在两个方面，一是政府对学校管理的行政化倾向，一是学校内部管理的行政化倾向。从政府的角度来说，要强调转变政府的职能，明确政府管理的权限和职责，要改变目前直接管理学校的单一模式。改用综合应用立法、拨款、规划、信息服务、正确指导和必要的行政措施，减少不必要的行政干预。对学校来说，行政管理是必要的，但不必要的干预是不必要的。同时要发挥学校的学术委员会在学科建设、学术评价、学科发展中的重要作用；要探索教授治学的有效途径，充分发挥教授在教学、科研和学校管理中的作用；加强教职工代表大会、学生代表大会的建设，注意发挥群团组织的作用。要鼓励和探索建立高等学校理事会或董事会，让更多的社会人士参与学校的决策咨询，帮助学校更好地依法面向社会自主办学。大学去行政化必然要求建设现代大学制度。现代大学制度建设是大学“去行政化”的基础，既是“破”与“立”的关系，去行政化是“破”，现代大学制度建设是“立”。又是互为因果关系，现代大学制度建设是去行政化的前提和基础，去行政化必然要求建立现代大学制度，不能只“破”不“立”，也不能只“立”不“破”，必须又“破”又“立”。大学去行政化，必须建立具有中国特色的现代大学制度。我们认为，实现大学与行政部门脱钩、依法自主办学的前提条件是设立大学法人董事会。建立高校内部合理制衡机制，划定大学行政管理和学术管理权限，通过制度创新和内部体制改革，建立和完善决策、执行、监督相统一的机制。通过基于去行政化的中国特色现代大学制度建设的课题研究，探讨“应该建立什么样的现代大学制度、怎样建设这样的大学制度”两个基本问题，提出建设现代大学制度的制约和运行机制、建设现代大学制度的政策及其法律制度。建立中国特色现代大学制度，是我国大学去行政化的必由之路。参考文献