农业保险监管助力乡村振兴问题探析——以辽宁省为例_宋田霄.pdf

DOI：10.16675/14-1065/f.2022.04.054农业保险监管助力乡村振兴问题探析 宋田霄，张囝囡*摘要：文章概述了辽宁省农业保险的发展状况，梳理了我国乡村振兴战略和农业保险在乡村振兴中发挥的作用，分析了农业保险监管的内涵与目标，总结了现阶段辽宁省农业保险监管存在的问题，提出了辽宁省农业保险监管助力乡村振兴的路径。关键词：辽宁省；农业保险；监管；乡村振兴文章编号：1004-7026（2022）04-0173-03中国图书分类号：F323；F842.66文献标志码：A（沈阳师范大学国际商学院，辽宁沈阳110034）以辽宁省为例2018 年 6 月，中共中央、国务院印发了 乡村振兴战略规划（20182022 年），实施乡村振兴战略是对我国解决“三农”问题作出的重大决策。农业保险监管在乡村振兴的视域内，从监管保障角度保证了农业保险实施效果，防止农户因灾致贫返贫，助力农民生产生活富足稳定。因此，基于农业保险监管视角探索助力乡村振兴问题具有重要研究价值。1辽宁省农业保险发展概述自 2008 年辽宁省开始试点政策性农业保险以来，农业保险从起步到创新优化，呈现出良好的发展态势。中国银行保险监督管理委员会辽宁省监管局网站的最新数据显示，2021 年 18 月，农业保险保费收入达到 28 亿元，风险保障超 600 亿元。自 2008 年以来，辽宁省农业保险业共计为 1 987 万户次提供了97.6 亿元的保险赔偿费用，为农业生产和农户稳定收入提供了有力保障。1.1逐步形成多层次的农业保险产品体系辽宁省农业保险经历 13 年的发展，逐步形成多层次的农业保险产品体系。开办了玉米、花生、大豆、水稻、小麦、育肥猪、能繁母猪、森林和奶牛 9 个中央财政补贴农业保险，开办了棚内作物、日光温室大棚、食用菌、中草药、梅花鹿、肉牛、绒山羊、驴 8 个省级财政补贴险种。各地区因地制宜开展了玉米降水量、梅花鹿、薏苡指数等特色保险，创新开展了玉米价格“保险+期货”、花生价格“保险+期货”的试点工作。辽宁省几十种农业保险形成了涵盖种植业和养殖业、具有地方性特色产品和区域性优势品种、传统保险和新型保险相结合的保障体系。农业保险产品加快创新，将非洲猪瘟纳入生猪保险责任范围，开发出鸡蛋价格保险、玉米价格保险、大豆收入保险、玉米收入保险、猪饲料成本指数保险、扶贫产业收入保险、生猪价格指数保险等多个不同种类的新型保险产品。辽宁省农业保险正从保成本向保价格、保收入升级，打造农业保险与精准扶贫的助力机制，更好地发挥农业保险的功能，形成服务于农村、农民与农业的多层次农业保险产品体系1。1.2风险保障功能大大提升2008 年，辽宁省农业保险保费收入为 1.2 亿元，2021 年前 8 个月保费收入为 28 亿元，13 年增加了23 倍；农业保险提供的风险保障从 2008 年 40.2 亿元增加至 2019 年的 582.9 亿元，11 年间增加 14.5 倍。2015 年，辽宁省修改了农业保险条款，提高了参保农户的保障水平与赔付水平，新型价格农业保险与地方特色农业保险赔付率较高。其中，花生价格“保险+期货”项目为种植大户的 592 t 花生提供了 610 万元的价格风险保障，为农民的生产生活提供了较高的风险保障，调动了农民的生产积极性。2“乡村振兴”思想与农业保险2.1“乡村振兴”思想梳理2018 年 6 月 26 日，中共中央、国务院印发了 乡村振兴战略规划（20182022 年），提出了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总体乡村振兴要求。是以习近平同志为核心的党中央着眼党和国家事业全局，深刻把握现代化建设规律和城乡关系变化特征，顺应亿万农民对美好生活的向往，对“三农”工作作出的重大决策部署。在国家战略的指导下，辽宁省组织编制了 辽宁省乡村振兴战略规划（20182022 年）和 9 个专项规划，提出在 2022 年取得乡村振兴的重大阶段性成效，2035 年取得决定性进展，2050 年乡村全面振兴。基金项目：辽宁省社会科学规划基金项目（L19BJL007）。作者简介：宋田霄（2001），男，汉族，山西太原人，在读本科。通信作者：张囝囡（1968），女，汉族，辽宁沈阳人，博士，教授，研究方向为农村金融、区域经济。/信合金融/173山西农经/2022 年 4 期主要任务包括推进产业振兴、建设宜居乡村、构塑乡风文明、强化乡村治理、着力改善民生、深化农村改革以及强化振兴保障。在强化振兴保障方面，结合辽宁省实际情况，将“重实干、强执行、抓落实”、优化营商环境建设和人才、用地、财政、金融以及保险等各方面的具体保障政策，吸纳到辽宁省乡村振兴的规划中2。2.2农业保险在乡村振兴中的作用农业保险是现代保险机制用于管理农业风险的创新形式，是服务于国家经济政策和社会政策的制度安排。乡村振兴战略提出乡村振兴要强化振兴保障，要把金融、保险等具体保障纳入乡村振兴的规划中。农业保险机制作为一种保障制度安排，是我国金融业的重要支柱，是实施扶贫战略和履行社会责任的重要战场。农业保险在农民的生产生活中具有非常重要的作用，具体从以下方面分析。第一，从农业保险的本源来看，互助共济的保险理念与国家对于农民的扶持方针高度契合。农业保险具有互助性，农户参加投保后遭受损失，就会从众多农户投保建立的基金中获得赔偿，使单个农户的重损失变成多个农户的轻负担，体现了互助共济的帮扶精神。这与国家政策提倡的救济、协同共治高度契合。第二，从致贫的原因来看，农业保险可以稳定农户收入，转移农业风险，有效防止农户致贫、返贫。其一，农业保险可以稳定农户收入。由于农业产业的风险较高，农户经常会面临自然灾害或突发事件引发的经济损失。农业保险的补偿功能可以减少农户收入的波动，防止农户陷入贫困。其二，农业保险可以转移农业风险，保证农业生产持续稳定发展。农户参保后，用较小的代价把农业生产与经营的风险转移给保险组织，保险组织根据灾害损失程度，重新分配保险基金，保障农业生产持续稳定发展。第三，从脱贫致富的角度来看，农业保险可以提高农民资信水平，助力乡村经济发展。农业保险作为一种金融手段，可以提高贫困地区的信贷能力，缓解贫困农民贷款难的问题，从而帮助农民发展特色产业、优势产业，推动精准扶贫，实现脱贫致富。3农业保险监管与乡村振兴3.1农业保险监管的内涵与目标3.1.1农业保险监管内涵农业保险精准扶贫的效果需要农业保险监管保驾护航，因而需要理解农业保险监管的内涵。保险监管是指保险监管机构依照法律制度，对于保险市场加以监管，主要包括市场行为的监管、偿付能力的监管和公司治理结构的监管。农业保险监管既赋予了保险监管一般意义上的职能，也由于农业保险的政策性和公益性，具有监管上的特殊性，主要体现在以下方面。第一，监管主体呈现出多部门、多元化。目前，我国农业保险监管由多个部门组成，包括银保监会、农业、财政、监察、审计等。第二，监管对象不仅包括保险公司与投保人，还包括在政策性农业保险中发挥重要作用的各级政府，其主要职责是在农业保险的推进中给予补贴和扶持。第三，著名学者庹国柱研究指出，农业保险监管包括监督与管理两层含义。所谓管理，是指为了保证农业保险制度的可持续性运行，农业保险监管部门从制度上管理和协调，从政策制定到具体业务的发展规划以及对项目的实施进行管理和协调，为农业保险提供管理职责和服务平台。3.1.2农业保险监管目标农业保险监管指通过农业保险监管机构，以法律为准绳加以行使监管权，从监督与管理两个层面入手，实施宏观调控与微观管制，为农业保险效益的顺利实现保驾护航。结合农业保险的实际监管，从保证农业保险精准扶贫的视域来看，具体分为以下 3 方面。第一，要监管各级政府在农业保险运行中的行为效力。由于政策性农业保险的准公共物品属性，农业保险在推进的过程中需要政府的参与，政府会通过补贴等措施参与到农业保险中，推动农业保险市场的供需双方形成有效均衡状态。在此过程中，政府寻租、政府补贴违规违法等行为会导致农业保险市场资源配置无法实现效率最大化，影响农业保险扶贫效果。第二，要对农业保险经营者保险公司加以监管。由于农业保险的特殊性，农业保险公司在经营中会得到政府的补贴，所以会出现骗取补贴甚至与政府联合谋取补贴等问题。此外，在理赔环节会出现均摊或变相均摊赔款，不赔付、少赔付，随意降低赔付标准等违规违法行为，所以必须对其加以严格监管，否则难以实现农业保险精准扶贫的目标3。第三，要对参保农户的参保行为加以监管。参保农户的道德风险与逆向选择行为是与生俱来的，会极大地影响农业保险功能的有效发挥。因而要在保护农户合法权益的基础上，加强对农户道德风险与逆向选择行为的监管，助力农业保险精准扶贫。3.2农业保险监管难以满足乡村振兴的需求乡村振兴背景下，农业保险作为振兴保障制度，是我国实施乡村振兴战略的重要战场。研究发现，辽宁省农业保险存在的问题与农业保险监管制度建设滞后高度相关。3.2.1政府对于农业保险保费补贴监管力度不够为了鼓励农民参加农业保险，防止因灾致贫、返贫，辽宁省人民政府对农业保险保费进行了补贴。2008 年以来，辽宁省财政补贴逐年增加，省级财政补贴比例提升至 27.5，为了减轻基层财政压力，市县174两级财政补贴为 10.3。据统计，2019 年辽宁省农业保险保费补贴资金为 16.4 亿元，同比增长 20.6。2008 年起，12 年间各级财政共计提供农业保险保费补贴 106.5 亿元，财政资金放大效应 33.5 倍。3.2.2对于农业保险公司不良经营行为监管难度大保险公司作为农业保险经营主体，由于追求利润，在承保、定损、理赔等诸多环节中存在违规违法行为。例如在承保环节虚报农业保险标的数量，在定损环节无法查勘到户，在理赔环节服务不规范，甚至出现虚假理赔等问题。列举两个中国保监会辽宁监管局行政处罚决定书记录。第一，中华联合财产保险股份有限公司盘锦中心支公司于 2013 年农业保险业务经营期间，由于被保险人等信息存在错误，导致承保数据不真实；虚增赔款 645 047.55 元，导致理赔数据不真实。第二，中华联合财产保险股份有限公司本溪中心支公司于 2013 年农业保险业务经营期间，有 9 户被保险人的承保业务数据缺失，有 31 户被保险人的承保业务数据与其真实种植面积不一致，导致承保数据不真实；虚增赔款 512 238.52 元，导致理赔数据不真实。目前，辽宁省经营农业保险的保险公司共 10 家。尽管辽宁省创建了对于承保机构的创新服务能力评价机制，出台了相应的指导意见，但对于农业保险公司不良经营行为的监管难度仍较大。部分农业保险公司不良行为屡禁不止，导致投保农户利益受损，影响农业保险保障效果。3.2.3对于投保农户道德风险和逆向选择监管不易相比于其他保险市场，农险市场存在更为严重的信息不对称问题，信息不对称的存在引发了农民的道德风险和逆向选择问题。Makki 和 Somwaru 提出逆向选择是由于保险经营者没有能力精确评估损失风险，导致依据农业风险平均损失概率或农业风险预期损失定保险费率，使得风险高的生产者愿意参保，风险低的生产者不愿意参保。其结果是保险经营者赔付率增大、供给减少，没有投保的农户面临风险，影响扶贫效果。Arrow 提出道德风险是农户“隐藏的行动”，指农户购买保险后，为获得更多索赔，采取增加损失的隐蔽行为。例如，对农作物施肥不当、畜禽出现疫情不采取有力措施等。道德风险和逆向选择问题是影响农业保险发展的重要因素，监管中由于缺乏专业人才、专业技术，监管难度较大，影响了农业保险保障的效果。4辽宁省农业保险监管助力乡村振兴的路径探析4.1加强农业保险补贴监管辽宁省在农业保险运行中提供了大量财政补贴，因而对其监管是重中之重。在国家相关文件的指导下，辽宁省以及各级地方政府加快完善区域性监管制度，从法律制度层面具体规定农业保险财政补贴的执行细则，确保农业保险有效运行。建立信息化农业保险补贴的发放、跟踪管理系统，建立补贴资金投入者与使用者的资金公开公示制度体系，主动接受社会监督。建立农业保险补贴资金管理与核算专项制度，实施单独管理与核算。组建地方农业保险联合督查小组，对于基层政府和保险经营机构实施不定期严格督查制度，对于在农业保险补贴资金的违法违规、欺诈合谋等行为严加惩罚。4.2加强农业保险经营机构监管加强农业保险经营条件管理，完善农业保险经营机构创新服务能力评价机制，建立健全市场准入退出机制。加强农业保险产品备案管理，科学制定和调整监管农业保险费率，引导农业保险机构合理报价，鼓励推出差异化的特色农业保险产品。加强农业保险承保与理赔环节的监管工作，不定期督导，严查“三到户、五公开”的落实情况，严惩虚假承保、虚假理赔等违规违法行为，完善公示责任追究机制。加强农业保险基层网点、服务能力和农业保险专业人员建设，指导制订农业保险行业基础规范，引导行业发挥自律组织作用。加强科学技术如数码红外航空摄影、地球资源卫星、遥感影像、无人机空中查勘等技术在农业保险查勘核损中的应用，提升农业保险定损的准确度和农业保险管理的专业服务能力。4.3加强农户监管注重对投保农户农业保险知识的宣传与教育培训工作，既要使农民学会保护自身的利益，也要使农民具有诚信守法的意识，防范其逆向选择和道德风险行为的发生。加大信息技术监管力度，参照美国建立农业保险数据库，利用数据挖掘技术与数据存储技术，及时发现投保农户的欺诈、浪费、滥用等违规违法行为。注重以典型案例为契机，及时在农户中公开公示，发挥具体案例的警示和震慑作用。利用宣传平台加大对农业保险相关知识的宣传力度，发挥社会对参保农户的监管职能。参考文献：1 苏昌强.精准扶贫的辩证法 M.厦门：厦门大学出版社，2018.2 庹国柱.论农业保险监管制度的建设和改革 J.农村金融研究，2020（3）：3-8.3 焦清平.农业保险监管机制探析以甘肃省为例 J.甘肃金融，2017（4）：5-8.（编辑：王雨荷）/信合金融/175