浅析GATS框架下我国旅游服务贸易的现状不足及应对策略.doc

目 录摘 要2ABSTRACT31 我国旅游服务贸易的发展状况42 GATS对WTO成员国的三大原则以及中国对此的承诺52.1 透明度原则52.2 市场准入原则62.3 国民待遇原则73 GATS协议下我国旅游服务贸易的现状和不足93.1 法律法规和行业管理方面93.2 自由化程度方面113.3 国际竞争力方面124 应对策略144.1 尽快形成完善的法律体系和行业规范144.2 进一步扩大旅游服务贸易的自由化程度154.3 逐步提高我国旅游服务贸易的国际竞争力165 结论17参考文献18摘 要2001年，我国加入WTO后，面对GATS协议中关于旅游服务贸易方面的行为准则，由于我国在这之前缺乏对国际旅游业运行规则的解读和应用，在许多方面形成的国内规范不可避免地与GATS发生了冲突，这将直接导致我国旅游服务贸易无法尽快适应GATS框架，从而降低我国旅游业在国际和国内的地位。鉴于此，本文通过阐述GATS的三大原则和中国在入世时的承诺，解析我国今后在面临GATS时所必须遵守的准则，接着笔者选取了立法、自由化、国际竞争力这三个极具代表性的方面，对我国旅游服务贸易在这三方面的现状和不足，特别是对其中容易与GATS规则产生冲突的部分作了深入分析和探讨，并以此作为研究GATS对我国旅游服务贸易的影响的依据，最后笔者也给出了相关的对策以应对今后的挑战。关键词：旅游服务贸易，GATS，国际竞争力ABSTRACTAfter China took part in the WTO in 2001, domestic norms in many fields inevitably clashed with norms of tourist service trade in GATS, because our country was lacked of interpretation and application in those norms of international tourism. All these caused our tourism status reduction both domestically and overseas which was because our tourist service trade could not adapt to GATS in time. Therefore, this thesis elaborates on the three greatest principles of GATS and the promise made by China for entering WTO, analyzing the regulations that China must obey when meets GATS. Then the author chooses three representatives, including legislation, liberalization, and international competition, to analyze the current status and shortcomings of Chinas tourist service trade, especially those easily causes conflicts with the regulations of GATS. Furthermore, the author uses these analyses as the basis of analyzing the influence caused by GATS on our tourist service trade. Finally, the thesis also gives some strategies to meet futures challenges.Key words: tourist service trade, GATS, international competition浅析GATS框架下我国旅游服务贸易现状、不足及应对策略1 我国旅游服务贸易的发展状况旅游服务贸易是一国（地区）旅游从业人员向其他国家（地区）的旅游服务消费者提供旅游服务并获得报酬的活动，既包括本国旅游者的出境旅游，即国际支出旅游，又包括外国旅游者的入境旅游，即国际收入旅游。按照WTO服务贸易理事会对服务贸易的分类规定，旅游及相关服务包括以下几项：宾馆与饭店，旅行社及旅游经营者提供的服务，导游服务和其他旅游服务，实际上就是为了实现一次旅游活动所需的各种产品和服务的组合。这些服务具体包括咨询服务、交通服务、住宿服务、餐饮服务、导游服务、购物服务、文体娱乐服务、手续服务、专项服务以及零星委托服务等。从20世纪60年代起，旅游服务贸易进入了崭新的时代。随着亚太各国基础设施的改善和国际宣传力度的加大，这一地区吸引了大批游客，而中国以其丰富的旅游资源成了亚太地区最大的获益者。1964年7月22日中国旅游游览事务局成立，标志着我国国际旅游贸易开始进入正常发展轨道，但直到1978年开始实施的改革开放，才使我国的旅游服务贸易得到了快速健康发展。1986年开始，国家将旅游业列入国民经济和社会发展计划。1992年我国政府将发展旅游贸易当作一种明确的产业政策提了出来，明确了旅游业在国民经济中的地位。2004年我国接待入境旅游者人数达10903.82万人次，比2003年增长19%，同年我国国际旅游外汇收入达257.39亿美元，比2003年增长47.9%。1985年以后中国国际旅游收入一直占国家非贸易外汇收人的30%以上，也就是说中国国际旅游业逐渐成为中国服务贸易的重要组成部分，我国的旅游创汇能力不断提高，旅游外汇收入己经成为我国非贸易外汇收入的重要来源。表1提供了我国2003年和2004年国际旅游外汇收入及构成情况。表1 我国2003年-2004年国际旅游外汇收入及构成(单位：百万美元) 指标20032004数额比重(%)数额比重(%)总计17406 10025739 100长途交通 443825.5 6688 26民航 3090 17.7 495219.2铁路 392 2.3 463 1.8汽车 737 4.2 810 3.1轮船 220 1.3 463 1.8游览 1220 7 1307 5.1住宿 2164 12.4 3124 12.1餐饮 1431 8.2 1942 7.5商品销售 3620 20.8 5798 22.5娱乐 1302 7.5 1825 7.1邮电通讯 618 3.5 881 3.4市内交通 786 4.5 1087 4.2其他服务 1827 10.5 3086 12资料来源：中国统计年鉴，2005年2 GATS对WTO成员国的三大原则以及中国对此的承诺由于服务行业的生产几乎是所有国家的一项核心经济活动，国际服务贸易比商品贸易的增长速度明显要快，因此，1994年4月，“乌拉圭回合”谈判诞生了服务贸易总协定（简称GATS）。现在，它已成为WTO成员国进行国际服务贸易的行为准则，而中国在2001年加入WTO后，自然也受其约束。GATS的主要原则有：透明度原则、市场准入原则、国民待遇原则、最惠国待遇原则、承认原则和发展中国家更多参与原则。其中，最惠国待遇原则、透明度原则、发展中国家更多参与原则是一般性义务，即每个缔约方勿需谈判而必须遵守的准则；市场准入和国民待遇原则则规定各缔约方需要经过谈判做出具体承诺。对旅游业影响最大的是透明度、市场准入和国民待遇三原则田喜洲.入世背景下的中国国际旅游服务贸易.重庆邮电学院学报：社会科学版.2003年2期。2.1 透明度原则透明度原则是指WTO各缔约方应立即向世贸组织及其它成员国公布其采取的所有与服务贸易有关的或对服务贸易协议产生影响的法律、法规或管理条例等措施。根据该原则，世贸组织成员需公布有效实施的、现行的贸易政策法规有：(1)海关法规，即海关对产品的分类、估价方法的规则，海关对进出口货物征收的关税税率和其他费用；(2)进出口管理的有关法规和行政规章制度；(3)有关进出口商品征收的国内税、法规和规章；(4)进出口商品检验、检疫的有关法规和规章；(5)有关进出口货物及其支付方面的外汇管理和对外汇管理的一般法规和规章；(6)利用外资的立法及规章制度；(7)有关知识产权保护的法规和规章；(8)有关出口加工区、自由贸易区、边境贸易区、经济特区的法规和规章；(9)有关服务贸易的法规和规章；(10)有关仲裁的裁决规定；(11)成员国政府及其机构所签订的有关影响贸易政策的现行双边或多边协定、协议；(12)其他有关影响贸易行为的国内立法或行政规章。透明度原则具体表现在四个方面：(1)要求全部的贸易规则是公开的，是人人都可以得到的；(2)要求这些贸易规则是相当明确无误的，不是含糊的或模棱两可的；(3)这些贸易规则被要求具有一定的稳定性，而不是时刻在变动的，否则人们就无法依照贸易规则来行事；(4)如果贸易规则需要发生变化时，就必须事先通告各国，使各国有所准备。在旅游服务方面，我国旅游法律制度不健全，旅游法规缺乏透明度，政策多变、有法不依，权大于法的情况时有发生，常使外商和旅游消费者无所适从，影响了旅游贸易的发展。2.2 市场准入原则市场准入是指一种产品或服务在另一个市场上可与当地产品或服务竞争的程度。在世贸组织框架中，这一概念是指一种产品或服务根据非歧视原则进入进口国市场须执行进口国政府所规定的条件的总和。即开放市场要实行最惠国待遇、非歧视原则李宝杨.浅析GATS对中国旅游服务贸易发展的影响.黑龙江对外经贸.2004年4期。世贸体制所要求的市场准入是有保障的、可预见的和不断扩大的市场准入。所谓有保障、可预见和不断扩大的市场准入就是强调市场准入的信息必须是公开的、持续的和具有约束性的。世贸成员国通过降低关税提供市场准入的承诺以及减少非关税壁垒的承诺都必须按减让时间表兑现。根据关贸总协定1994第28条，一旦承诺关税水平，在未与主要贸易伙伴进行补偿谈判前不得再提高。市场准入原则对有关信息的公开性、持续性和约束性的要求是非常明确的。市场准入原则主要表现在：(1) 逐步开放市场，即降低关税和取消对进口的数量限制，以允许外国商品进入本国市场与国产品进行竞争；(2) 其他货物贸易协议也要求各成员逐步开放市场；(3) 逐步开放服务市场，即在非歧视原则基础上，通过分阶段谈判，逐步开放本国服务市场，以促进服务及服务提供者间的竞争，减少服务贸易及投资的扭曲，其承诺涉及商业服务、金融、电讯、分销、旅游、教育、运输、医疗与保健、建筑、环境、娱乐等服务业。表现在旅游服务贸易上，就意味着既对外国旅游者开放市场，也要对旅游业外国投资者开放市场。这样一方面增加了国际旅游客源，有力地促进了国内旅游的发展；另一方面，由于旅游业对外资开放，既能大量吸引外资，也会导致大量外资进入，竞争激烈。就旅游业而言，我国允许外商投资建设并经营饭店及公寓、写字楼；允许外商投资生产一般旅游商品；限制外商游资设立旅行社、相关旅游交通等；禁止外商投资跑马场、赌博、色情服务项目。2.3 国民待遇原则WTO各成员以其承诺单中所列服务部门和分部门及所列条件和限制为准，其采取的与提供服务有关的措施所给与外国服务和服务提供者的待遇，不应低于给本国相同服务和服务提供者的待遇。只要不歧视外国服务产品和提供者，便符合国民待遇，至于对外国服务提供者给予优惠待遇，也视同国民待遇。1994年关贸总协定国民待遇原则主要规定有：(1)一成员领土的产品输入到另一成员时，另一成员不能以任何直接或间接的方式对进口产品征收高于对本国相同产品所征收的国内税或其他费用；(2)给予进口产品的有关国内销售、分销、购买、运输、分配或使用的法令、规章和条例等的待遇，不能低于给予国内相同产品的待遇。据此，如果没有对国内产品在上述方面做出任何规定，则不能规定进口产品必须满足某些方面的要求；(3)任何成员不能以直接或间接方法对产品的混合、加工或使用有特定数量或比例的国内数量限制，或强制规定优先使用国内产品；(4)成员不得用国内税、其他国内费用或定量规定等方式，从某种意义上为国内工业提供保护。国民待遇原则保证了市场开放后各参加方在相同条件下应给予外国服务和服务提供者与国内服务和服务者同样的待遇。它有利于外国游客抛弃心理包袱，自由、平安旅行，有利于国际旅游业软、硬环境的建设。一方面，我国对合资、合作饭店实行高于本国同类企业的待遇，如部分进口设备和建筑装修材料享受进口环节增值税和关税减免，固定资产投资调节税为零税率。另外一些方面，我国却没有给予外商国民待遇，造成了不平等竞争。GATS把服务贸易的提供方式分为四种：(1)跨境交付(Cross-border Supply)；(2)境外消费(Consumption Abroad)；(3)商业存在(Commercial Presence)；(4)自然人流动(Movement of Personnel)。中国加入世贸组织在旅游业方面的承诺主要体现在两个方面：市场准入和国民待遇田喜洲.入世背景下的中国国际旅游服务贸易.重庆邮电学院学报：社会科学版.2003年2期。表2中国在旅游业方面的具体承诺部门/分部门市场准入限制国民待遇限制饭店(包括公寓楼)和餐馆(1)没有限制；(2)没有限制；(3)外国服务提供者可以以合资企业形式在中国建设、改造、和经营饭店和餐馆，允许外资拥有多数股权。中国在入世后4年内，取消限制，将允许建立外资子公司；(4)除水平承诺中内容和下列内容外，不做承诺：允许与中国的合资饭店和餐馆签定合同的外国经理、专家(包括厨师和高级管理人员)在中国提供服务。(1)没有限制(2)没有限制(3)没有限制(4)除水平承诺水平承诺是指中国入世时就本国所有服务部门对外国所作的一般承诺中内容 外 ，不做承诺。旅游社和旅游经营(1)没有限制；(2)没有限制；(3)旅行社在入世3年内允许外资在合资旅行社中占有多数股权，6年内允许外国设立独资旅行社，并取消地域限制和对成立分支机构的限制。满足下列条件的外国服务提供者可以自中国入世时起以合资旅行社、旅游经营者(注册资本不得少于400万人民币，中国入世3年内，注册资本不得少于250万人民币)的形式在中国政府指定的旅游度假区和北京、上海、广州和西安提供服务：a.旅行社和旅游经营者主要从事旅游业务；b.年全球收入超过4000万美元；(4)除水平承诺中的内容外，不做承诺。(1)没有限制；(2)没有限制；(3)合资或独资旅行社、 旅游经营者不允许从事中国公民出境及赴中国台北的旅游业务，除此之外没有限制。(4)除水平承诺中内容外，不做承诺。从表中可以看出，我国旅游业对外开放程度在国内服务领域可以说是最高的，与国际旅游业的开放程度差距并不大，主要在旅行社的市场准入方面考虑到我国旅行社与世界接轨较晚，需要适度保护，若全面开放将对我国的旅游市场特别是出境市场造成巨大损失。像欧盟、新加坡和美国等国在商业存在和旅行社的市场准入和国民待遇上也是有限制的。由此可见，旅游业入世承诺是我国根据自己的国情做出的慎重决定，是与世界各国的旅游承诺相一致的。3 GATS协议下我国旅游服务贸易的现状和不足3.1 法律法规和行业管理方面改革开放20年来，我国在旅游行业中建立了一些符合国际运行的规则，中国有关旅游服务贸易方面的法律规范主要有旅行社管理条例、导游人员管理暂行条例、旅行社质量保证金暂行条例、关于旅客意外保险的暂行规定、旅行社经理资格认定暂行规定等等。这些法规对于规范中国旅游服务贸易法律体系，促进中国旅游业的发展起到了非常重要的作用。但是，单凭这10余部核心法规和规章构筑起来的我国旅游服务业法律体系还是十分不完备的。首先，中国旅游服务贸易立法尚未形成体系。从目前情况看，中国仍没有一部完整的旅游基本法。此外，一些旅游领域立法也是空白，例如在旅游饭店管理方面，目前仍缺乏一部具有足够权威的法律或法规来规范其建造和经营；在与旅游有关的环境保护方面，也没有一部有关的法规或规章来管制，而中国作为一个自然和历史旅游资源非常丰富的国家来说，这个问题尤为重要。其次，立法层次较低，缺乏透明度。现行中国旅游服务的立法全部属于行政法规和部门规章，多是由行政主管部门和地方行政部门颁布的，权威性不够高。尤其是一些地方性法规，还属于一些“内部规定”，只由有关主管机构执行，并没有做到对公众公开，极大地影响了法律的统一性和透明度。最后，目前的旅游法律法规的内容不完善甚至存在冲突。我国现行的旅游法规许多是出自不同的行政管理部门，内容互相矛盾，常常使当事人无所适从。所有这些都和国际旅游服务贸易法律的接轨还有很大的差距，也很难适应快速增长的旅游服务业。因此，结合我国旅游服务业的现状，我们可以发现在法律制定执行以及行业管理上还存在着相当多的问题，而以下三方面笔者认为是亟需在立法方面做出重大变化的。3.1.1 旅行社及导游服务方面旅行社行业是旅游产业中起组织作用的核心行业，由于其地位独特，我国政府对外资进入该领域进行了严格的限制。按照国务院中外合资旅行社试点暂行办法的规定，不允许外国法人和自然人在中国独资经营旅行社业务，只允许在国内部分地区试办合资旅行社。按照其他有关规定，外国机构经国家旅游局批准后方可在中国设立非盈利性质的旅游办事机构；禁止外籍导游在中国境内担任导游工作。由此可知，中国旅行社行业是旅游业中对外商市场准入程度最低的行业，也将是中国入世后旅游业中受到冲击最强烈的，面临着改革和重组。3.1.2 旅游与环境资源保护方面如今，大家都认准了旅游是投资少、见效快、就业广的新的经济增长点，全国有20多个省、市、自治区将旅游作为重点产业来抓，有的一个省就设了40个旅游开发区。比如神秘的西双版纳是中国宝贵的热带原始森林，是一个极具开发价值的旅游风景区，但近十几年的毁林开荒，伐木取薪，使森林面积急剧下降，原来良好的生态环境现在已降到临界点。一些官员为了在本人任期内出政绩，不顾破坏和污染环境的后果，搞旅游资源的掠夺性开发、文化遗产的人为破坏，对中国人均有限的资源浪费更是雪上加霜。此外，据对中国42处风景名胜旅游景点的调查，其中31处存在严重的旅游垃圾污染问题，占被调查总数的73.8%；污染比较严重的有4处，只有8处的环境破坏与污染较轻，仅占被调查总数的19.05%林贤瑛.中国旅游服务贸易的现状及法律对策.江西财经大学学报.2004年4期。3.1.3 旅游者合法权益的保护方面旅游者合法权益保护是旅游业发展中一个至关重要的法律问题。国内外经验均表明这一问题处理不好，会直接影响一个国家或地区旅游业的发展与生存、公民的权利、甚至会影响国家间的关系。旅游者所享有的合法权益有：自由旅行权、逗留权、接受旅游服务权、受尊重权、安全权、公平交易权、求偿权、寻求法律救济的权利等等。现在有些旅游企业法律意识不强，只注重眼前的经济利益，有时甚至是在损害旅游者合法权益的情况下赚取不义之财。比如，无序竞争中的竞相压价、高额回扣、价格欺诈、非法经营、违规经营、违规操作；向旅客变相收费或减少开支大的节目安排，或通过所谓的“增加节目”而加收费用，或将旅客带到质差价高的商店或饭店购物吃饭；许多地方的“一日游”等短线游还存在强买强卖等现象。3.2 自由化程度方面实现高度自由化是任何一种国际贸易形式所追求的目标，服务贸易也不例外。1994年结束的乌拉圭回合中达成的服务贸易总协定确定了服务贸易走向自由化的多边原则和规则框架，其宗旨是“希望建立一项包括服务贸易的各项原则和规则的多边贸易框架籍以在透明度和自由化条件下扩大服务贸易，作为促进所有贸易伙伴和发展中国家经济增长和发展的一种手段” 郑吉昌.服务贸易自由化趋势下中国服务贸易的发展.社会科学战线.2002年3期.经济学研究。这标志着世界贸易结构的深刻变化和服务贸易自由化的推进。中国在加入GATS以前，虽然已经经历了一段时间的改革开放，但是计划经济时代的深刻烙印不是在短时间内就能消除的。我国对国际服务贸易的管理和协调主要由外经贸部负责，但由于中央和地方在服务贸易政策和规章方面的差别性，外经贸部管理多头、交叉且力量分散，容易造成行业垄断，直接导致了我国服务贸易的自由化程度不高。上文中已经提到过我国入世后在旅游服务贸易方面做出的承诺，从中我们可以看出，加入GATS协定，一方面会使我国的旅游企业在激烈的国际市场竞争中拥有了与其他国家相同的对等资格；另一方面，也给我国提出了更高的要求，使我国旅游服务贸易面临着进一步贸易自由化的巨大压力。3.2.1 宾馆和饭店服务方面这是我国旅游业中对外开放程度较高，对外国投资者的市场准入较高的行业了。外国投资者可以通过合资或合作的形式在国内新建、改造和经营饭店或餐馆。为吸引外资我国还对外资旅游饭店企业给出了一些优惠政策。如部分进口设备和建筑装修材料享受进口环节增值税和关税减免，固定资产投资调节税为零税率，在经济特区享受15%的所得税优惠税率。正是这些极大开放度的政策，吸引了大批外商和港澳台商投资宾馆饭店行业。截至2003年底，全国共有各类外商及港澳台商投资的星级饭店678家，占当年我国星级饭店总数的6.95%。3.2.2 旅行社及导游服务方面旅行社行业是旅游产业中起组织作用的核心行业，由于其地位独特，我国政府对外资进入该领域进行了严格的限制。按照国务院1999年中外合资旅行社试点暂行办法的规定，不允许外国法人和自然人在中国独自经营旅行社业务，只允许在国内部分地区试办合资旅行社。按照其他有关规定，外国机构经国家旅游局批准后方可在中国设立非赢利性质的旅游办事机构；禁止外籍导游在中国境内担任导游工作。由此可知，我国旅行社行业是旅游业中对外商市场准入程度最低的行业，也将是我国入世后旅游业中受到冲击最强烈的，面临着改革和重组。3.2.3 旅游服务的其他方面首先，在旅游景点及旅游基础设施建设方面，我国允许并鼓励中外资兴建、经营旅游度假区及区内基础设施和服务设施。在12个国家级旅游度假区内，允许外商开发旅游设施，合资经营使用国产汽车的旅游汽车公司，并可合资兴办国际旅行社。在旅游商品方面，我国政府允许合资合作生产一般旅游商品和纪念品，但所售商品的原产地应为中国。其次，旅游交通业也是旅游业的重要支柱行业，除关系到国计民生重大利益的铁路交通经营、部分民航领域未对外开放外，其他领域已不同程度地对外开放。另外我国政府鼓励外资投入铁路建设，但严格禁止外方参与经营；还大量引进外资兴办旅游车船公司，为旅游业的快速发展提供了有利的保障。尽管我国已做了相当大的努力来改善旅游服务贸易的自由化程度，但从整体上来看与我国在GATS中所做的承诺仍有相当差距，同GATS的自由化要求更是相距甚远。除了我国旅游服务市场的开放程度有限之外，在与GATS原则逐步接轨方面也有许多不足之处。如我国旅游景点对内宾、外宾实行门票价格双轨制由来已久，严重违反了国民待遇原则；另外，对团体、学生、老年人、残疾人优惠价的规定也极不透明；提供某些特殊服务时，尤其缺乏明码标价。至于对自由化程度的量化分析则是笔者今后继续研究的方向之一。3.3 国际竞争力方面国际服务贸易及其行业竞争力可采用贸易竞争指数即TC指数进行评价。TC指数指一国进出口贸易的差额占进出口贸易总额的比重，即 ，其数值在-1和1之间，数值越大表示越具有竞争力刘维瑛， 宋涛.关于我国国际旅游服务贸易竞争力的思考.山西经济管理干部学院学报.2005年1期。为了便于比较，笔者选取了具有代表性的9个国家，其中法国、美国、西班牙、意大利是传统的旅游服务贸易强国，一直在世界旅游贸易排名中位居前列。表3：各国TC指数国家2000年2001年2002年2003年2004年中国0.110.120.140.070.15美国0.130.110.120.110.17西班牙0.650.640.620.62-德国-0.4-0.4-0.37-0.4-0.45法国0.270.260.25-0.18意大利0.220.230.180.160.27英国-0.22-0.28-0.29-0.310.34日本-0.75-0.722-0.7-0.52-0.54印度0.040.140.08-数据来源：根据各国旅游外汇收入和支出计算整理。计算数据来自中经网统计数据库，2004年数据来自WTO(世界贸易组织)网站 从表中数据可以看出，我国TC指数从2000年开始一直保持在01左右(除了2003年受非典影响以外)，并且一直保持缓慢增长。TC值均大于零，说明我国在国际旅游服务贸易中具有比较优势，具有一定的竞争力，但是由于TC数值不大，且接近0，所以在目前我国的旅游服务贸易比较优势接近平均水平。特别2004年的TC值为0.15，次于英国的0.34、意大利的0.27、法国的0.18、美国的0.17，排名第五，处于中下水平，不容乐观。我国要真正迈进世界旅游大国，还要进一步提升国际旅游服务业的竞争力。而从国际旅游到达人数来看，2004年中国达到41.8百万人次，排名比2003年上升一位，名列第四位，占国际旅游到达总人数的5.5%。法国作为世界第一大旅游国，国际旅游到达人数达到75.1百万人次，占国际旅游到达总人数的9.8%。西班牙位列第二位，旅游到达人数占世界的7.O%。从国际旅游收入来看，中国在2004年达到257亿美元，名列第7位，占国际旅游收入总值的4.1%。美国的国际旅游收入多年以来一直位居世界榜首，2004年达到745亿美元，占世界的12%。综合上面TC指数和国际旅游市场占有率的比较，我们发现我国在国际旅游服务贸易中的竞争力在不断提升，并且在国际旅游服务贸易中占有极其重要的地位，但是和其他旅游服务贸易强国相比，我们还有一定的差距，我们应该从其他国家吸取经验和教训，分析和发现其他国际旅游的发展经验，将有助于发现我国旅游服务贸易的不足，提升我国在旅游服务贸易中的国际竞争力。144 应对策略4.1 尽快形成完善的法律体系和行业规范WTO的宗旨是通过一系列法律原则来保证公平合理的旅游服务贸易环境，促进世界旅游服务贸易的发展，推动世界旅游服务贸易秩序的法制化和规范化。当前我国旅游法制建设中存在的种种问题，对我国旅游业的发展和对外开放极为不利，必须采取相应措施和对策，解决这些问题。4.1.1 加强旅游立法的理论研究我国目前旅游领域的立法理论研究还很少引起人们的重视，所能够找到的这方面的资料也很少，但旅游立法理论对旅游立法工作又具有很强的指导作用，因此这是我国今后旅游法制建设的重要任务之一。我们应加强对旅游立法的调研工作，一方面要走访各省，尤其是旅游发达的省份，了解当地旅游法律、法规、规章的执行情况，还存在哪些问题；二是认真研究其他国家和地区的旅游法律、法规、规章，以便了解世界旅游立法的趋势和各国立法中的好的经验。4.1.2 加速立法，尽快制定旅游法目前中国的旅游法律体系主要是国务院的条例(如旅行社管理条例、导游人员管理条例、旅行社质量保证金暂行规定)、旅游局的规章及各地方性法规。这些法规在立法层次上远远不够，都没有从宏观上对国家发展旅游业的原则和措施作出规定，仅对旅游业的纵向法律关系进行调整；在立法内容上，较多的体现计划经济部门割据的行政色彩，较少反映旅游经济规律及统一市场的产业特征；各地方法规也由于缺乏国家综合性法律的约束和引导，立法水平参差不齐，实施效果不一，还在一定程度上助长了地方保护主义，易于造成旅游经济的地域分割，难以形成统一的旅游市场。从中国现有的旅游法律体系看，远远不能适应旅游业迅猛的发展需求，旅游业发展和旅游立法相对滞后的矛盾日益突出。而且仅靠单项法规，不足以调整旅游活动中产生的所有旅游法律关系。因此，从健全我国旅游法律体系的角度，全面考虑行业立法的整体完善，更大领域，更高层次的旅游立法非常必要，也是非常迫切的。4.1.3 及时制定新的旅游法律法规，增强立法的透明度我国已是WTO的成员国，其旅游法律制度必须与国际规则相衔接，特别是与我国参加的国际条约、协议和各项规则相协调，不得对其他成员国制定含有歧视性法律条文，因为按照WTO非歧视贸易原则，所有市场主体在法律上的地位是平等的，不得对另一缔约方实施歧视待遇，不得对另一缔约方采用任何其他缔约方所不适用的优惠或限制措施。入世前我国的旅游法律制度不仅“内外有别”，而且还“内内有别”，这不符合市场竞争规则。建立内外统一，透明公开的旅游法律制度是当前旅游法制建设的重要任务。4.1.4 加大对旅游资源的保护可持续发展是WTO的目标，同样也是旅游服务贸易赖以发展的前提。1992年世界环境与发展大会通过的二十一世纪议程宣称，旅游业应该成为经济和环境持续发展的组成部分。同时，中国2l世纪议程中国21世纪人口、环境与发展白皮书的全面实施表明，追求经济、社会和生态环境的协调、持续发展，已成为中国经济和社会发展模式的唯一选择。因此无论是站在保护本国经济发展的角度，还是站在遵守我们对外所做的各种承诺的角度，我们都必须加大对旅游资源的保护。积极倡导生态旅游，建立健全旅游资源和环境的管理机构，对已开发使用的景区实行科学管理。对尚未开发使用的旅游资源进行合理规划。另外，必须严肃法律责任，对破坏旅游环境资源的单位和个人，依法给予行政处罚和民事制裁，严重的还要追究刑事责任。4.2 进一步扩大旅游服务贸易的自由化程度在GATS框架下，逐步实现我国作出的承诺，并辅助一些相关的政策配套措施应是我国旅游服务贸易自由化选择策略的出发点。4.2.1 进一步加强与外资合作建旅行社通过与外方旅行社合资，有利于扩大旅行社企业的规模和实力，改变现有旅行社行业存在的“小、散、弱、差”的状况，打破目前一些旅行社的僵化体制，引入国外旅游管理技术。为避免入世后旅行社行业受到较强的冲击，我国应坚持在入世后一段时间内不允许外方在合资旅行社控股和不允许外商独自经营旅行社，以及外商直接投资的旅行社不能经营中国公民出境旅游业务的政策。这样可为我国旅行社行业提供一个缓冲阶段，削弱进一步开放对现有旅行社的冲击和利益分流。4.2.2 保持饭店业在自由化方面起步早的优势外国服务提供者可通过合作、合资经营的方式在中国开办或兴建旅馆及餐馆，合资饭店企业须经国家计委、外经贸部及国家旅游局等部门批准；合资兴办餐馆由地方政府审批。我国饭店业现有的开放程度与我方就加入WTO对美方所做承诺无太大差别，且国内饭店业数量多，分布广，且已基本建立起比较完善的管理体系。因此我国饭店业应继续保持自由化进程，主要在存量及管理体制方面进行调整。4.2.3 加强自然人移动，走出去，请进来在自然人移动方面，允许与中国合营的餐馆及饭店，在允许外资进入的国家级旅游度假区，外国高级管理人员、专家及经理、专业技术人员可以获准提供服务。对于外方要求放开我国出境旅游方面，同意逐步放开但可采取一些有效方式加以限制，如控制出境旅游者的外汇和人民币携带数量、征收特别税等方式，也可在管理上继续实行出境旅游人数与各有关旅行社接待入境旅游人数挂钩配额的方式，还可以鼓励国内的相关企业将其服务体系延伸到出境旅游目的地国家，尽量趋利避害。4.3 逐步提高我国旅游服务贸易的国际竞争力4.3.1 注重创造品牌效应我国在90年代以来的旅游开发，虽然注重了中国文化古迹的开发，但是由于各地地方政府从各自地方利益出发，对许多同质性旅游景点重复开发，造成许多旅游景点同质性，再加上本来中国地大物博，旅游景点分布于全国各处，不能够形成一个统一的旅游品牌效应。因此，我国应该在旅游开发中注重旅游产品品牌的创立，结合自身特点找到自身旅游产品的品牌优势。4.3.2 强调整体促销和联合促销我国的国家整体宣传实效性较差，缺乏整体性和连贯性。我国的国家整体旅游宣传始于上个世纪90年代，但是宣传主题几乎是年年发生变化(2001是中国体育健身游；2002是中国民间艺术游；2003是中国烹饪王国游；2004年是中国百姓生活游)，根本无法在外国旅游者心中留下一个长期深刻的印象。旅游产品与一件工业产品一样，它需要一个长期有计划性的营销策划，否则这样的产品不会得到消费者的认同。因此我国的国际旅游宣传还需要具有整体性和长期性。4.3.3 整合我国良好的自然资源和人文资源我国拥有良好的自然资源和人文资源，仅联合国教科文组织2000年世界遗产名录上所列的690个世界遗产中，我国就占72个，位居世界第三，从一个侧面反映了我国在国际旅游市场上的巨大竞争潜力。但要提升我国国际旅游服务业的竞争力，决不能满足现状，还要站在更高层次上理解旅游资源的广泛性。这就要求与旅游直接相关的旅馆、旅游经营商和旅行代理商、会议组织者、休闲健身度假营地、文化与娱乐吸引物、客运交通、旅游局、导游之间要携手合作；还要求与旅游间接相关的信息技术、金融服务、零售业、工艺品业等也要加入合作，使旅游业更好地发挥其乘数效应。4.3.4 发展生态旅游，实施可持续发展战略旅游业是第三产业，其主体是服务，但并不是“无烟工业”，因为旅游业属于自然资源依赖型服务，从某种程度上讲，旅游资源的开发是对旅游资源的破坏。例如，中国古长城文化自然资源正在遭受日益严重的破坏，这引起了世界文化遗址基金会的高度重视，他们将长城列入“2002年度100项世界文化遗址观察清单”。发展生态旅游已迫在眉睫，旅游资源特别是不可再生旅游资源一旦遭破坏就不可复得，通过规划严格进行保护和开发是发展生态旅游的第一步。1980年的马尼拉宣言极力弘扬可持续发展思想，使旅游资源保护和旅游规划编制上升到旅游与环境的高度。我国发展国际旅游服务业应坚持可持续、以人为本，按照旅游景区的接待承载能力开展国际旅游服务贸易。5 结论GATS的到来，机遇与挑战并存。我国既有旅游资源丰富的优势，也有短期内对GATS准则不适应的不足。如何扬长避短，把我国旅游服务贸易在国内和国际服务贸易中的地位提升到一个新的高度，将是未来很长一段时间内需要讨论和实践的论题。这不仅需要政府有关部门出台新的适应GATS的法律法规，也需要全国各地旅游行业加紧适应国外竞争者逐渐进入我国市场的新格局。只有这样，才能更好地分享入世对我国旅游业带来的好处，在与国外竞争者的“切磋”中拓展视野，使我国旅游服务贸易迎来一个新的发展高峰。参考文献1.李宝杨.浅析GATS对中国旅游服务贸易发展的影响.黑龙江对外经贸.2004年4期2.李彦勇，郭昌欣.我国旅游服务贸易竞争力的国际比较.对外经贸实务.2006年6期3.林贤瑛.中国旅游服务贸易的现状及法律对策.江西财经大学学报.2004年4期4.刘华.GATS与我国旅游服务贸易的进一步